王 利

(重慶市綜合經(jīng)濟研究院，重慶 401147)

一、世界城市化進程中農(nóng)民市民化的不同路徑評價

(一)資本主義早期暴力驅(qū)趕方式

資本主義早期，為了滿足工業(yè)對廉價勞動力和原材料的大量需求，以英國為主的資本主義國家采取了暴力掠奪式的 “圈地運動”，英國政府還立法公開支持圈地，使圈地運動以合法的形式進行。圈地運動實現(xiàn)了農(nóng)民與土地的分離，失去土地的農(nóng)民大部分流入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人?！叭Φ剡\動”加速了原始資本積累，為資本主義提供了廉價的雇傭勞動力和國內(nèi)市場，促進了資本主義國家工業(yè)化和城市化進程。但是，圈地運動完全犧牲了農(nóng)民的利益，廣大農(nóng)民傾家蕩產(chǎn)，流離失所，成為沒有任何社會保障的城市貧民。總之，暴力驅(qū)趕方式以完全損害農(nóng)民利益為代價來推進工業(yè)化和城市化進程，只重效率，公平全無。

(二)新自由主義的市場化方式

上世紀(jì)80年代以來，許多拉美國家推行“新自由主義”理念，進行了以市場化和私有化為導(dǎo)向的改革，走“全盤私有化”道路。其城市化實行自由市場化，即戶籍、就業(yè)、住房、社保和土地的變動等都通過市場自由解決，政府強力縮減公共性支出。農(nóng)村人口自由遷徙，農(nóng)民進入城市后住房可由自己隨意建造，政府默認(rèn)。土地等生產(chǎn)要素可以自由流轉(zhuǎn)，價格主要由市場決定。社會保障也市場化。拉美國家建立了統(tǒng)一的市場化的社保體制，把社保責(zé)任推向市場和個人。新自由主義的市場化方式迅速推動了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。拉美國家僅用20年的時間，就完成了城市化，墨西哥、巴西、阿根廷等拉美國家城市化率超過了80%。但是，由于在社保、公共服務(wù)等領(lǐng)域存在嚴(yán)重市場失靈，無地或失地農(nóng)民大量涌向城市，沒有在城市立足的資本，而政府過多地放棄了社會責(zé)任，導(dǎo)致了大規(guī)模城市貧民窟的形成?？傊?，新自由主義的市場化方式可以加速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，但是不能很好地解決農(nóng)民市民化的問題，效率有余，公平不足。

(三)完全計劃配置方式

我國計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)民市民化都是計劃配置。農(nóng)民市民化涉及戶籍、就業(yè)、社保、土地等無障礙聯(lián)動，都由政府統(tǒng)一安排，其聯(lián)動機制是：農(nóng)民→升學(xué)(或參軍、招工等)→戶籍遷入城市→無償退出農(nóng)村承包土地→獲得穩(wěn)定就業(yè)及城鎮(zhèn)福利保障→享有城市居民同等待遇。該聯(lián)動機制運行正常的關(guān)鍵是就業(yè)穩(wěn)定性好，俗稱“鐵飯碗”，同時就業(yè)、戶籍、社保都緊密聯(lián)系在一起，形成了戶籍—就業(yè)—社保一體的格局。完全計劃配置方式實現(xiàn)了農(nóng)民徹底的市民化，農(nóng)民實現(xiàn)了權(quán)益增值，但是其效率不高，適用人群范圍小，主要針對農(nóng)村大學(xué)生、軍人轉(zhuǎn)業(yè)以及招工入城的農(nóng)業(yè)人口，解決進城人口總量較少?？傊?，完全計劃配置方式可以很好地解決農(nóng)民市民化的問題，但是不適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求，公平有余，效率不足。

(四)“政府+市場”的高福利方式

二戰(zhàn)以后，發(fā)達資本主義國家普遍推行了從搖籃到墳?zāi)沟囊徽咨鐣＠?。政府建立了以居住證為主的戶籍制度，戶籍主要是身份證明，城鄉(xiāng)福利保障主要由政府公共財政和所在企業(yè)共同承擔(dān)，就業(yè)和土地都由市場解決。城鄉(xiāng)戶籍附帶的福利差距小，戶籍可在城鄉(xiāng)之間無障礙自由遷移；同時城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一，土地產(chǎn)權(quán)明晰，擁有土地的農(nóng)民可按照市場價格進行土地交易；城市居民也可通過土地交易市場購買土地；就業(yè)通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場解決。以北歐為主的西方高福利國家總體工業(yè)化水平高，經(jīng)濟實力雄厚，加之人口總量少，政府有財力提供全方位的公共服務(wù)，農(nóng)民市民化后實現(xiàn)了權(quán)益增值。但是，高福利必須依靠強大的經(jīng)濟實力作支撐。近期歐債危機的爆發(fā)，說明一旦經(jīng)濟增長出現(xiàn)問題，高福利則難以維持?？傊?，“政府+市場”的高福利方式既可以很好地解決農(nóng)民市民化的問題，也有利于推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，公平和效率兼顧，對推進我國農(nóng)民市民化有很大的借鑒意義，但應(yīng)注意揚長避短，倡導(dǎo)福利適度。

二、現(xiàn)階段影響我國農(nóng)民市民化的現(xiàn)實條件和因素

(一)中國特色社會主義的市場經(jīng)濟體制環(huán)境

中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的特征，在所有制上是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，其中國有大中型企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用；在運行機制上，充分發(fā)揮市場和計劃兩種調(diào)節(jié)機制，相互配合，相互補充，從而實現(xiàn)資源有效配置；在分配制度上，堅持按勞分配為主，多種分配方式并存。重視政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)“兩只手”的靈活運用，該用市場解決的就用市場解決，該政府調(diào)控的政府責(zé)無旁貸。中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制使我們在全球金融危機中繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，也為我國農(nóng)民市民化奠定了靈活的制度基礎(chǔ)。

(二)就業(yè)基本市場化，農(nóng)村土地市場化程度低

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，特別是國企改革打破了“鐵飯碗”，城市職工進入就業(yè)市場，大學(xué)生就業(yè)取消分配，實行自主擇業(yè)，同時允許農(nóng)民進城就業(yè)，就業(yè)基本市場化。由于市場風(fēng)險的客觀存在，就業(yè)的穩(wěn)定性大大降低。與就業(yè)的市場化相反，農(nóng)村土地市場化程度較低。我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村集體，依照現(xiàn)有法律，農(nóng)村集體土地所有權(quán)禁止自由轉(zhuǎn)讓，能夠流轉(zhuǎn)的僅是土地使用權(quán)，而受相關(guān)法律法規(guī)約束，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)使用權(quán)交易市場尚未形成，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)只能在本集體經(jīng)濟組織之內(nèi)。農(nóng)民進城就業(yè)以后，閑置土地使用權(quán)不能進入統(tǒng)一的市場進行交易，對我國農(nóng)民市民化構(gòu)成了一定的制約。

(三)城鎮(zhèn)化推高土地價格，土地預(yù)期收益上升

在農(nóng)業(yè)稅時代，承包地是束縛農(nóng)民的繩索和經(jīng)濟包袱。隨著農(nóng)業(yè)稅取消和城鎮(zhèn)化加速推進，建設(shè)用地需求越來越大，而城市建設(shè)用地已顯短缺，導(dǎo)致土地價格不斷上漲，宅基地和集體所有的家庭承包地，成為農(nóng)民重要的、價值較大的權(quán)益。盡管由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益越來越低，農(nóng)民對土地的依附感日趨減弱，但是隨著土地的價值凸顯，農(nóng)民不再單純看重“一畝三分地”的直接收入，而是更加在意由土地派生出來的各項權(quán)益[1]，農(nóng)民對土地的預(yù)期收益不斷上升，增加了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城的機會成本，農(nóng)民退出土地轉(zhuǎn)戶進城的動力明顯減弱。

(四)土地仍是多數(shù)農(nóng)民最后的社會保障和避風(fēng)港

農(nóng)民不僅把土地作為解決生活資料的來源，而且當(dāng)作應(yīng)付不穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)帶來的風(fēng)險的一種手段。如果農(nóng)民失去了城市的工作，他們還可以從地租中獲得一些收入，也可以回到農(nóng)村重新靠承包土地生活。中國農(nóng)民的日子雖然在改革開放以來有很大好轉(zhuǎn)，但其生活基礎(chǔ)依然非常脆弱，家里擁有幾畝承包地會讓他們感到心里踏實。如金融危機下，大批農(nóng)民工急著返鄉(xiāng)，是因為家里還有賴以生存的土地[2]。因此，在推進農(nóng)民市民化的進程中，對農(nóng)民原有土地的處理依然要慎重。

(五)需要市民化的農(nóng)村人口龐大，政府財力有限

按照2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，目前我國大陸常住人口城鎮(zhèn)化率達到49.68%，包括1.45億左右在城市生活6個月以上，但沒享受和城市居民同等福利待遇的農(nóng)民工，以及約1.4億在鎮(zhèn)區(qū)生活但務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口，這些沒有真正轉(zhuǎn)變身份的人口約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话搿Ｒ惯@2.85億農(nóng)業(yè)戶籍人口市民化，需要巨大的政府財政投入，加上我國將面臨人口老齡化，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障支出劇增，沒有強大的經(jīng)濟實力是很難做到的。

三、現(xiàn)階段我國農(nóng)民市民化的可選路徑

(一)路徑衡量標(biāo)準(zhǔn)

通過對世界城市化歷史進程中不同的農(nóng)民市民化路徑分析，結(jié)合現(xiàn)階段我國農(nóng)民市民化的現(xiàn)實條件，我們可以得出，政府與市場協(xié)同作用的方式是解決我國農(nóng)民市民化的較好路徑。我國實行計劃經(jīng)濟和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟兩方面的實踐證明，政府不是萬能的，無法也不應(yīng)該承擔(dān)“無限責(zé)任”；市場也不是萬能的，也會有“失靈”的地方,政府與市場“兩只手”要靈活運用[3]。在推進農(nóng)民市民化過程中，政府與市場“兩只手”怎樣靈活運用才能實現(xiàn)公平和效率的最佳平衡？

按照制度經(jīng)濟學(xué)理論，任何一項制度安排、制度選擇和制度創(chuàng)新都是人們進行成本—收益分析的結(jié)果。一種制度安排和制度選擇的凈收益大于零，且在幾種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈收益最大，這項制度就是最優(yōu)制度[4]。農(nóng)民市民化的主體是農(nóng)民，政府和企業(yè)是參與者，則農(nóng)民市民化綜合凈收益=農(nóng)民進城收益-農(nóng)民進城成本+政府收入-政府成本+企業(yè)收益-企業(yè)成本。本研究主要提供可選路徑，即至少滿足農(nóng)民市民化綜合凈收益大于零，最好是一種農(nóng)民、政府、企業(yè)三方“多贏”的局面，即同時滿足：

戶籍、社保、就業(yè)和土地等是農(nóng)民權(quán)益的一部分，構(gòu)成了農(nóng)民的權(quán)益系統(tǒng)。農(nóng)民市民化對于農(nóng)民來說，就是戶籍、社保、就業(yè)和土地等諸多要素如何權(quán)衡、轉(zhuǎn)換、取舍實現(xiàn)效益最大化的問題。而政府和企業(yè)則通過宏觀調(diào)控和市場參與的方式協(xié)助農(nóng)民實現(xiàn)效益最大化，當(dāng)然政府和企業(yè)也將在其中直接或間接獲取收益。一直以來，農(nóng)民在二元結(jié)構(gòu)中失去了諸多利益，做出了巨大貢獻，現(xiàn)在的政策設(shè)計就是保障最弱勢的農(nóng)民的利益，可以看做對農(nóng)民的補償[5]。

(二)增值路徑設(shè)計

當(dāng)前農(nóng)民進城的首要目的是就業(yè)，因為城市提供就業(yè)機會更多，工資水平更高。農(nóng)民的權(quán)益系統(tǒng)中，就業(yè)已市場化，不可能再走計劃分配的老路；同時，就業(yè)又是核心關(guān)鍵要素，就業(yè)的問題解決了，其他問題就容易解決一些。因此，總體上建立以就業(yè)為核心的權(quán)益增值轉(zhuǎn)換聯(lián)動機制?？紤]到欠發(fā)達地區(qū)勞動力年輕時在發(fā)達地區(qū)就業(yè)，為發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟做貢獻，年紀(jì)大了卻不得不回到戶籍所在地，而社保相對容易實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，因此社保隨就業(yè)聯(lián)動，哪里就業(yè)，就享受那里的基本社會保障。戶籍和土地要不要隨就業(yè)聯(lián)動，與就業(yè)的穩(wěn)定性和城市社會保障水平掛鉤?？紤]社會穩(wěn)定大局，在推進土地制度改革進程中要避免盲目冒進，原則上維護現(xiàn)有土地所有權(quán)制度，重點在推進土地流轉(zhuǎn)和整合，確保進城農(nóng)民收益增加。

權(quán)益增值轉(zhuǎn)換聯(lián)動機制運行的前提是統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。按照十七屆三中全會精神，我國要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)同地同權(quán)。要允許集體和農(nóng)民直接參與一級市場交易，降低建設(shè)用地市場利用的交易費用，增加集體和農(nóng)民合理分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的土地增值機會[6]。在完善土地交易市場的前提下，設(shè)計了如下可供選擇的農(nóng)民市民化路徑：

一是對在城市穩(wěn)定就業(yè)且有一定經(jīng)濟實力的農(nóng)民，政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶，土地通過市場退出。

穩(wěn)定就業(yè)主要是指在城市持續(xù)就業(yè)時間比較長，長期有較高的穩(wěn)定收入(以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工平均工資水平為參照)。因為這類人群已在城市立足，對土地依賴程度小，政府可鼓勵他們轉(zhuǎn)戶，引導(dǎo)他們在農(nóng)村的土地進入承包地流轉(zhuǎn)市場或建設(shè)用地交易市場有償退出，交易所得主要歸轉(zhuǎn)戶農(nóng)民所有，優(yōu)先確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)民繳納城鎮(zhèn)職工社會保險。政府著力完善市場，加強市場監(jiān)管，確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地利益不受損害。(如圖1所示)

圖1 穩(wěn)定城市就業(yè)的農(nóng)民權(quán)益增值轉(zhuǎn)換聯(lián)動機制流程圖

這種機制下，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的閑置土地得以變現(xiàn)，一方面增加了個人財產(chǎn)，提高了社保水平(城鎮(zhèn)職工社保明顯高于農(nóng)村社保)，另一方面，因為土地是有償退出，放棄的土地實現(xiàn)了價值增值，降低了轉(zhuǎn)戶機會成本，轉(zhuǎn)戶收益大于轉(zhuǎn)戶成本，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶凈收益大于零；政府盤活了閑置資源，促進了經(jīng)濟發(fā)展，提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，財政收入也將增加，而農(nóng)民轉(zhuǎn)戶支出主要依靠土地收益解決，不需政府額外增加投入；企業(yè)獲得了農(nóng)民退出的建設(shè)用地，可繼續(xù)擴大生產(chǎn)，獲取更多收益，而在企業(yè)就業(yè)的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的社保主要由土地收益支付，企業(yè)仍按照轉(zhuǎn)戶前的社保繳納標(biāo)準(zhǔn)支付企業(yè)負(fù)擔(dān)部分，企業(yè)支出不會增加，企業(yè)總體上也是獲益的。通過這個聯(lián)動機制，農(nóng)民可實現(xiàn)完全的身份轉(zhuǎn)換，成為真正的城鎮(zhèn)居民。

二是對就業(yè)穩(wěn)定性不高的農(nóng)民，可不轉(zhuǎn)戶籍，實施城鄉(xiāng)資源整合使用，同時提高農(nóng)民在城市和在農(nóng)村的生活質(zhì)量。

推動農(nóng)民市民化的最終目標(biāo)是縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富?！，F(xiàn)階段，大部分農(nóng)民在城市的就業(yè)穩(wěn)定性不高，受經(jīng)濟波動影響大。我國國情決定了無法在短期內(nèi)讓龐大的農(nóng)村戶籍人口退出土地，轉(zhuǎn)戶成為城市居民，必須要有一個過渡階段，就是體面的城鄉(xiāng)兩棲階段。農(nóng)民既要參與城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，也要參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)。因此，機制設(shè)計既要提高農(nóng)民在城市的生活質(zhì)量，也要提高農(nóng)民在農(nóng)村的生活質(zhì)量。

堅持城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)同步協(xié)調(diào)推進。農(nóng)民在城市就業(yè)時，可不用轉(zhuǎn)戶籍，僅辦理居住證，政府主要幫助農(nóng)民解決急需的住房和義務(wù)教育問題，住房用公租房解決，義務(wù)教育由政府統(tǒng)籌安排，其他需要按照市場化方式自主解決，同時農(nóng)民在農(nóng)村的全部權(quán)益保留。但是，城市公租房建設(shè)需要新增建設(shè)用地和大量建設(shè)資金，靠什么來平衡政府為進城農(nóng)民增加的福利支出？

通過深入分析，我們認(rèn)為核心是加強農(nóng)民宅基地的整合，促進城鄉(xiāng)共用，發(fā)揮宅基地的最大效用。農(nóng)民的宅基地可分為兩部分，一部分提供新農(nóng)村的農(nóng)民新居用地和鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地，使農(nóng)民在農(nóng)村仍有住房，這樣，農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)生活時，農(nóng)民新居可用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，獲取收入，若農(nóng)民返鄉(xiāng)，也有居住的地方；另一部分宅基地提供城市公租房及公共設(shè)施建設(shè)使用，這部分土地可以地票形式直接進入土地市場交易，交易所得主要歸農(nóng)民所有，用于支撐公租房租金和農(nóng)民新居建設(shè)。宅基地整合后的建設(shè)用地既解決了新農(nóng)村建設(shè)用地，又解決了城市建設(shè)用地緊張的問題，有利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)推進。(如圖2所示)

圖2 不穩(wěn)定城市就業(yè)的農(nóng)民權(quán)益增值轉(zhuǎn)換聯(lián)動機制流程圖

這種機制增加了農(nóng)民市民化的彈性空間，使農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間可進可退，是在現(xiàn)有制度框架下的制度改進。經(jīng)濟處于上升期時，城市需要勞動力，就業(yè)容易解決，這時城市提供公租房和子女教育，解決進城農(nóng)民的基本問題，使農(nóng)民在城市生活更加體面；一旦經(jīng)濟發(fā)生衰退，部分農(nóng)民可退回農(nóng)村，住自己的農(nóng)民新居，依托承包地經(jīng)營渡過難關(guān)，確保經(jīng)濟不景氣時社會的穩(wěn)定。該機制下農(nóng)民在城所需公租房由宅基地整合解決。城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入本已是政府責(zé)任，只是需要進行教育資源的靈活布局，不會額外新增政府負(fù)擔(dān)。另外，企業(yè)支出成本也沒有增加?？傊?，這種機制將改變現(xiàn)階段農(nóng)民盲目的候鳥式城鄉(xiāng)兩棲狀況，使農(nóng)民在城與在鄉(xiāng)的生活質(zhì)量均提高，生活更加體面，最終真正縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共同富裕。

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