■本刊記者 賀海峰

“為政遵循法律，不以私意興作”。湖南以清晰的路徑模式，大膽探索了法治政府建設(shè)、黨委依法執(zhí)政等一系列前沿命題，從而形成了轟動(dòng)一時(shí)的“湖南現(xiàn)象”。

法治湖南，風(fēng)生水起。2008年，在時(shí)任省長(zhǎng)周強(qiáng)的推動(dòng)下，《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)，填補(bǔ)了我國(guó)行政程序立法的空白；2010年，湖南省政府在全國(guó)第一個(gè)推出《規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》；2011年，又第一個(gè)實(shí)施《政府服務(wù)規(guī)定》……“為政遵循法律，不以私意興作”，湖南由此掀起了一場(chǎng)馴服行政權(quán)力的深刻革命。

難能可貴的是，在力推法治政府建設(shè)的同時(shí)，湖南還大膽探索了黨委依法執(zhí)政等一系列前沿命題，從而形成了轟動(dòng)一時(shí)的“湖南現(xiàn)象”。中國(guó)政法大學(xué)黨委書記石亞軍評(píng)價(jià)說：“湖南做了全國(guó)沒有做過的事。”

嚴(yán)守行政程序

2006年9月，團(tuán)中央第一書記周強(qiáng)履任湖南省代省長(zhǎng)。周強(qiáng)畢業(yè)于素有“中國(guó)法治搖籃”美譽(yù)的西南政法學(xué)院，后官至司法部法制司司長(zhǎng)。在他身上，始終洋溢著濃郁的法治情懷。

是年11月11日，世界銀行當(dāng)天發(fā)布的一份厚達(dá)118 頁(yè)的評(píng)估報(bào)告，被送到了周強(qiáng)案頭。

這份報(bào)告對(duì)中國(guó)120 個(gè)城市的投資環(huán)境進(jìn)行了綜合評(píng)估，湖南6 個(gè)被調(diào)查的城市得分較低。比如政府效率方面，衡陽(yáng)、郴州、長(zhǎng)沙、常德、株洲在中部六省30 個(gè)城市中分別排名倒數(shù)第7、5、4、3、2位，岳陽(yáng)則排名第15 位。

“4 個(gè)月后他提到這份報(bào)告，甚至有些不好意思。”中國(guó)行政法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年回憶說。

周強(qiáng)當(dāng)時(shí)的心情可想而知。由此，他入湘之后的第一把火就是開出一張“權(quán)力清單”，將省內(nèi)55 個(gè)行政執(zhí)法部門的權(quán)力界限悉數(shù)公布于眾。

2007年全國(guó)“兩會(huì)”期間，應(yīng)松年恰巧與周強(qiáng)碰面。一番寒暄之后，他們聊起如何規(guī)范政府行為。

當(dāng)時(shí)，應(yīng)松年正苦于他參與推動(dòng)的《行政程序法》歷經(jīng)15 次起草均遭擱淺。他試探性地向周強(qiáng)建議：“規(guī)范行政程序是個(gè)辦法，能不能考慮先在湖南搞起來？”

“輕視程序恰恰是行政效率低下的誘因之一?！睉?yīng)松年說，1989年，我國(guó)首部行政單行法《行政訴訟法》頒布實(shí)施，從而使“民告官”等理念落實(shí)到了法律層面?！叭欢?，從世界范圍看，作為各國(guó)行政法律核心的《行政程序法》，在我國(guó)卻遲遲沒有下文?！?/p>

周強(qiáng)眼睛為之一亮。他的秘書后來向應(yīng)松年透露，周強(qiáng)當(dāng)時(shí)恰好在醞釀一個(gè)大動(dòng)作——今后湖南的拆遷、征地、收費(fèi)，凡是容易引起官員腐敗、社會(huì)沖突的決策，縣級(jí)以上政府必須“五步走”：調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查、集體研究。這些，不正是“嚴(yán)守行政程序”嗎？

應(yīng)周強(qiáng)的邀請(qǐng)，應(yīng)松年?duì)款^成立了《湖南省行政程序規(guī)定》起草專家組。經(jīng)過一年半的起草、論證、公示，2008年10月，一部被評(píng)價(jià)為國(guó)內(nèi)行政程序統(tǒng)一立法“破冰”之舉的《湖南省行政程序規(guī)定》問世。

就在群眾對(duì)這部行政機(jī)關(guān)“自捆手腳”的“新法”將信將疑之時(shí)，一場(chǎng)關(guān)于橘子洲門票的大討論成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

這個(gè)由政府投資17 億元進(jìn)行修復(fù)改造的景區(qū)，正準(zhǔn)備以全新面貌迎接游客，卻由于未經(jīng)聽證、高達(dá)百元的門票價(jià)格引發(fā)公眾廣泛質(zhì)疑。

民意引起長(zhǎng)沙市政府的重視。在門票定價(jià)初步方案公布5 天之后，長(zhǎng)沙市市長(zhǎng)張劍飛站在橘子洲的草坪上宣布：橘子洲景區(qū)將“完全免費(fèi)”。

此前，湖南烈士公園管理處在網(wǎng)上發(fā)布的一則公示，也引起網(wǎng)民強(qiáng)烈反對(duì)。公示稱，擬在公園一角占地20 畝修建辦公樓。

張劍飛上網(wǎng)瀏覽時(shí)，發(fā)現(xiàn)有九成多網(wǎng)民對(duì)此強(qiáng)烈反對(duì)，便帶人實(shí)地調(diào)查，最終否定了這一規(guī)劃方案。

“在政府與民眾互動(dòng)過程中，‘程序’一詞被一再提及。民眾不僅僅停留于對(duì)過高票價(jià)的不滿，而是繞過了價(jià)格的表象，對(duì)政府決策的程序合法性提出了質(zhì)疑。”湖南省政府法制辦主任許顯輝說。

2009年3月，邵陽(yáng)市藍(lán)山縣政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全縣竹木加工企業(yè)稅收征收管理的通知》。該文件在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的前提下，限制了竹木加工企業(yè)的合法權(quán)利，增加了其義務(wù)，明顯違背《湖南省行政程序規(guī)定》。

該縣34 家竹木加工個(gè)體戶，聯(lián)名向市政府法制辦提出審查該文件的申請(qǐng)，市政府法制辦依法受理并對(duì)該文件進(jìn)行了合法性審查。

隨后，市政府法制辦向該縣政府發(fā)出規(guī)范性文件審查建議函，要求該縣停止執(zhí)行并自行糾正該文件。藍(lán)山縣立即停止執(zhí)行并宣布廢止該文件。

竹木加工個(gè)體戶連連說：“想不到！”“太好了！”“政府發(fā)的通知，原來也可以作廢，我們的呼聲能夠立竿見影?！?/p>

規(guī)范自由裁量權(quán)

不過，行政程序仍然不足以立竿見影地遏制“亂審批、亂罰款、亂檢查、亂收費(fèi)”現(xiàn)象。早先，省政協(xié)一項(xiàng)規(guī)模宏大的“湖南私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境研究”顯示，“四亂”行為最遭詬病。

“其實(shí)不一定是亂罰款，而是罰款的上下限規(guī)定得太寬。”湖南省工商局法規(guī)處副處長(zhǎng)張文兵舉例說，永州市一家小商場(chǎng)被發(fā)現(xiàn)銷售了一種沒有生產(chǎn)許可證的商品，銷售額32 元，利潤(rùn)不過3.7 元，但根據(jù)《工商產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，可“處5 萬(wàn)以上20 萬(wàn)元以下的罰款”。

到底是罰5 萬(wàn)還是20 萬(wàn)，或者只沒收違法所得，不罰款呢？這里面就有許多“小九九”，肯定會(huì)有人說情、找關(guān)系，如此自由裁量，腐敗空間極大。

“最莫名其妙的，是四個(gè)人打牌（賭博）被抓住了，但處罰卻都不相同。當(dāng)事人肯定接受不了，執(zhí)法行為的公信力自然下降得厲害?！币晃粡氖滦姓?zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)工作的官員直言。

如何規(guī)范易被濫用的行政裁量權(quán)，是一個(gè)世界級(jí)難題。

相關(guān)人士感嘆，“之所以難，主要緣于思路模糊，不知從哪里入手、以什么方式破題。”

湖南決心迎難而上。那段時(shí)間，省政府法制辦的多數(shù)辦公室的燈經(jīng)常徹夜長(zhǎng)明，草案前后修改了15 次。

盡管公務(wù)繁忙，周強(qiáng)仍牽掛距離他不過300 米的起草小組，還曾特別叮囑省法制辦主任許顯輝犒勞日夜筆耕的工作人員：“可以吃紅燒肉。不是有一個(gè)說法，吃紅燒肉可以補(bǔ)腦嗎？”

當(dāng)時(shí)，上海“釣魚執(zhí)法”事件沸沸揚(yáng)揚(yáng)，周強(qiáng)批示，草案中要對(duì)“釣魚執(zhí)法”有明確表述。他還對(duì)草案進(jìn)行了多處修改?！白掷镄虚g，可以想象到他對(duì)執(zhí)法者的不正當(dāng)方式表現(xiàn)出的強(qiáng)烈痛恨。”省法制辦工作人員張金波說。

2010年4月，《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》正式實(shí)施，開始給過去“自由”的行政執(zhí)法裁量處處設(shè)置“障礙”。

亮點(diǎn)之一是給行政裁量權(quán)更精細(xì)的“尺子”——“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”，并要求制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的裁量階次一般不得少于3 個(gè)。

之前，廣東佛山、甘肅酒泉、河南鶴壁、安徽滁州等地也曾出臺(tái)了類似的規(guī)定。頗具特色的是杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)，當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員告訴媒體：“養(yǎng)一只雞罰118 元，然后多養(yǎng)一只雞多罰98 元，養(yǎng)10 只雞罰999 元，封頂。以后要嚴(yán)格按照公式做，誰(shuí)說情都沒用?！?/p>

對(duì)此，北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅擔(dān)心，此類規(guī)則在實(shí)踐中可能導(dǎo)致裁量權(quán)格式化甚至僵化問題。

在這一背景下，湖南提出“綜合控制”模式，包括控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準(zhǔn)、發(fā)布案例五個(gè)基本制度，對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行全面規(guī)范。

譬如發(fā)布指導(dǎo)案例，能給行政相對(duì)人一個(gè)直觀的標(biāo)桿，類似“同案不同罰”、“同事不同辦”的情況將大大減少。

規(guī)范行政裁量權(quán)，其實(shí)是在“開官智”。湖南省法制辦依法行政指導(dǎo)處處長(zhǎng)謝生達(dá)坦言，這項(xiàng)制度落地生根最大的難點(diǎn)在于人。基層一些執(zhí)法人員自身素質(zhì)一時(shí)難以達(dá)到，對(duì)制度的理解也還需要一個(gè)過程。

規(guī)范行政程序和行政裁量權(quán)只是手段,更好地服務(wù)社會(huì)和公眾才是目的。2011年5月，《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》出臺(tái)，又一次開全國(guó)之先河。

此外，湖南規(guī)定，在政府績(jī)效考核中，依法行政占20%，與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等有了同等的地位。

“剛開始是抵觸，后來慢慢接受，意味著我們的《辦法》管用了。這才是這個(gè)改革最大的價(jià)值。通過細(xì)致的工作改變行政部門的觀念，倒逼行政部門自我限權(quán)?！敝x生達(dá)對(duì)前景頗為樂觀。

黨委依法執(zhí)政

2010年，周強(qiáng)接任湖南省委書記、省人大常委會(huì)主任。當(dāng)時(shí)，多位觀察人士指出，這昭示了一種意圖——今后，在高級(jí)干部選拔上，不僅要有苦干、實(shí)干精神，更要有崇尚法治的情懷和推行法治的能力。

“抓法治就是抓發(fā)展，就是抓科學(xué)發(fā)展。”周強(qiáng)認(rèn)為，必須把法治建設(shè)作為抓住和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)性和全局性的工作。他指示省委政策研究室著手起草《法治湖南建設(shè)綱要》，作為指導(dǎo)湖南法治建設(shè)的“總攬式”的綱領(lǐng)性文件。

2011年7月，《綱要》正式出臺(tái)。其最引人注目之處，是對(duì)地方黨委依法執(zhí)政進(jìn)行的開創(chuàng)性探索。

《綱要》起草小組組長(zhǎng)、湖南省委副秘書長(zhǎng)賀安杰說，這不是湖南的“發(fā)明”。2002年，黨的十六大就提出了“依法執(zhí)政”的命題；2007年，黨的十七大則指出，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。這些來自中央的要求，讓依法執(zhí)政有了“尚方寶劍”。

在公眾心目中，黨委組織工作可以用一個(gè)詞形容：神秘。這種印象，在湖南很快被打破。

湖南省委組織部花了半年時(shí)間，最終厘清一份141 頁(yè)、6 萬(wàn)多字的“權(quán)力清單”。清單細(xì)到每個(gè)處室，職責(zé)任務(wù)清清楚楚；覆蓋每項(xiàng)工作，流程圖一目了然。

“清理時(shí)還有顧慮，怕出現(xiàn)不良后果?！笔∥M織部副巡視員莊超坦承，“大伙兒轉(zhuǎn)念一想：立黨為公，執(zhí)政為民，怕什么？應(yīng)該都公開。”

目前，紀(jì)委、組織部、宣傳部等主要省委部門的“權(quán)力清單”均已基本厘清，待核定后將及時(shí)向社會(huì)公布。

如果說權(quán)力好比烈馬，那么，程序就是“管用的韁繩”。

當(dāng)《全省公務(wù)車輛定點(diǎn)加油工作的通知》草案交到蔣建湘手中，這位中南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)頗感意外。之前一周，他剛剛?cè)脒x“湖南省法律顧問團(tuán)”。

“湖南省法律顧問團(tuán)”依照《綱要》要求創(chuàng)設(shè)，現(xiàn)有38 位中外律師、知名法學(xué)家，目的是為省委決策提供咨詢服務(wù)。據(jù)稱，這是全國(guó)首個(gè)具有國(guó)際視野的省級(jí)法律顧問團(tuán)。

接到省紀(jì)委第一份“作業(yè)”，蔣建湘不敢怠慢，精研細(xì)析，很快交出2000 多字的法律意見書。

《綱要》明確指出，要“把調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢和集體討論決定作為黨委重大決策的必經(jīng)程序”。蔣建湘說：“這四大必經(jīng)程序，將有效遏制‘拍腦袋’決策?！?/p>

同時(shí)，湖南還力圖建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度。這一制度要旨在于，黨的文件也不能違反憲法、法律，也必須接受合法性審查。

長(zhǎng)期以來，黨委“紅頭文件”被濫用的現(xiàn)象屢見不鮮。比如2001年，四川彭州市委、市政府聯(lián)合下文，推銷地方礦泉水。更荒唐的是用“紅頭文件”罵人。2009年，湖南省石門縣委宣傳部以公函的形式，向國(guó)家新聞出版總署等單位發(fā)文，描述《中國(guó)婦女報(bào)》湖南記者站工作人員違法違紀(jì)。其中，居然包含“瘋狗”、“瘟神”、“黃鼠狼”等字眼。

之前，江蘇、河北、廣西等地也曾試圖破解這一難題，但舉措是由政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)黨委文件進(jìn)行審查，權(quán)責(zé)不符。而湖南則從省委的層面提出審查黨的“紅頭文件”，可謂史無(wú)前例。

這些“吃螃蟹”之舉，顯然抓住了問題要害?！白讉€(gè)大項(xiàng)目就可以把GDP搞上去，但長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)靠的是環(huán)境，尤其是法治環(huán)境。”周強(qiáng)認(rèn)為，黨委依法執(zhí)政，恰恰是法治建設(shè)的核心。

與此相得益彰的是，最看重投資環(huán)境的外資企業(yè)紛至沓來。僅2011年，湖南就新引進(jìn)8 家世界500 強(qiáng)企業(yè)。

“除了區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)之外，更重要的是湖南在陽(yáng)光下運(yùn)行政府權(quán)力。這種讓人放心的制度是促使我們決策的最關(guān)鍵因素?！币患沂澜?00 強(qiáng)企業(yè)的中國(guó)區(qū)總裁說。之前，這家企業(yè)將投資50 億元的項(xiàng)目從外省移師湖南。

由此可見，湖南的改革具有方法論上的探路意義。