石紹斌

[摘要]當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的不良態(tài)勢(shì)，急需予以培育和規(guī)范。法治政府的建立是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的保證；公民主體意識(shí)的生成是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的基礎(chǔ)；民辦非企業(yè)的設(shè)立是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的形式；行政合同的締結(jié)是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的機(jī)制；指導(dǎo)監(jiān)督的規(guī)范是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的保障。

[關(guān)鍵詞]公用事業(yè)；特許經(jīng)營(yíng)；內(nèi)卷化；民辦非企業(yè)；不完全契約

[中圖分類號(hào)]DF38[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-4769(2012)01-0080-05

當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)改革的進(jìn)程中呈現(xiàn)出諸多的不良態(tài)勢(shì)，如民辦高校破產(chǎn)、搶購(gòu)活死人墓、出租車司機(jī)停運(yùn)、天價(jià)高速公路收費(fèi)、動(dòng)物園老虎餓死事件、幼兒園高價(jià)助學(xué)費(fèi)等。長(zhǎng)期關(guān)注的教育、醫(yī)療、房?jī)r(jià)等久而不決的社會(huì)民生問題，使得我們必須加緊思考相關(guān)解決對(duì)策。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是解決這些問題的選擇方向之一，該制度一來(lái)可以緩解各級(jí)政府的財(cái)政壓力，二來(lái)可以引導(dǎo)社會(huì)資本的正確適用，三來(lái)可以保障公民利益得以實(shí)現(xiàn)。但在當(dāng)前進(jìn)行的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中，表現(xiàn)得很不理想，如領(lǐng)域開放不夠充分，主體身份不明確，準(zhǔn)入條件過于簡(jiǎn)單，運(yùn)行機(jī)制極為草率，監(jiān)管程序流于形式等，以致公用事業(yè)的公益性未能得到充分體現(xiàn)，因此，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的探討，就顯得格外緊迫和重要。

一、公用事業(yè)“內(nèi)卷化”：杭州等地

出租車停運(yùn)的實(shí)證分析

2011年8月1日，杭州發(fā)生大規(guī)模出租車停運(yùn)事件。杭州市共計(jì)8000多輛出租車中，有大約一半到三分之二的車輛停運(yùn)。出租車停運(yùn)事件已經(jīng)在我國(guó)各個(gè)地方發(fā)生多起，如2008年11月3日，因“份錢”過高、起步價(jià)低、加氣時(shí)間長(zhǎng)以及黑車猖獗等問題引發(fā)重慶出租車司機(jī)全城停運(yùn)；2009年7月，黑龍江牡丹江市政府提出收回出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)，營(yíng)運(yùn)期限要有償使用，退出要由運(yùn)管部門收購(gòu)，引起出租車司機(jī)的集體不滿，7月23日出租車集體停運(yùn)，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)7天之久；2010年3月15日，因出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，河南商丘市區(qū)1000多輛出租車停運(yùn)，直至19日才陸續(xù)恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。面對(duì)出租車停運(yùn)事件，各地政府的主要解決措施，就是調(diào)高起步價(jià)與政府補(bǔ)貼。如杭州為盡快解決停運(yùn)問題，出臺(tái)了臨時(shí)補(bǔ)助措施，即日起，每輛車每做一筆生意補(bǔ)助1元錢。臨時(shí)補(bǔ)助款由杭州市財(cái)政出資，杭州市交通運(yùn)管局負(fù)責(zé)發(fā)放到每一位司機(jī)。杭州市每天至少為此支付補(bǔ)貼55萬(wàn)元。與此同時(shí)，杭州出租車調(diào)價(jià)方案也進(jìn)入深度論證期，但主要方案還是調(diào)整出租車起步價(jià)。這種“富了公司，虧了國(guó)家，苦了司機(jī)，坑了百姓”的格局，從根本上是解決不了出租車經(jīng)營(yíng)問題的，因?yàn)槌鲎廛嚨墓眯院軓?qiáng)。政府和百姓很容易就被出租車公司以及出租車司機(jī)所“綁架”，從而始終被突發(fā)性的出租車停運(yùn)事件所左右。

面對(duì)風(fēng)起云涌的公用事業(yè)管理問題，當(dāng)前政府更多的是在做著簡(jiǎn)單的“加法”和“減法”，以致很容易陷入“內(nèi)卷化”的困境?！皟?nèi)卷化”一詞由美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨提出，根據(jù)吉爾茨的定義，“內(nèi)卷化”就是指一種社會(huì)或政治、經(jīng)濟(jì)、文化模式發(fā)展到某個(gè)階段形成一定的形式后便停滯不前，只是在內(nèi)部變得越來(lái)越復(fù)雜而無(wú)法向新的、更高級(jí)的形式變遷的狀態(tài)。2011年2月，胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，社會(huì)管理是人類社會(huì)必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)。在我們這樣一個(gè)有13億人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的國(guó)家，社會(huì)管理任務(wù)更為艱巨繁重。我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境。一言以蔽之，社會(huì)管理是政府關(guān)注和回應(yīng)社會(huì)祈求的一種方式，它表明政府應(yīng)通過不斷地優(yōu)化調(diào)整社會(huì)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步。當(dāng)前的出租車經(jīng)營(yíng)管理就是典型的“內(nèi)卷化”模式，它呈現(xiàn)出停運(yùn)-安撫-再停運(yùn)-再安撫的惡性循環(huán)，政府始終充當(dāng)著“救火員”的角色。因此，全國(guó)各地出租車停運(yùn)事件，暴露出出租車特許經(jīng)營(yíng)需解決一系列問題，如出租車公用事業(yè)的定位、政府拍賣出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)與《行政許可法》的沖突、出租車公司利潤(rùn)來(lái)源與經(jīng)營(yíng)壟斷的關(guān)系、出租車公司的社會(huì)責(zé)任與贏利的沖突等等。出租車停運(yùn)只是眾多公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)問題之冰山一角，但它給城市生活帶來(lái)的破壞卻是有目共睹的震撼，因此，走出“內(nèi)卷化”的困境，急需認(rèn)識(shí)和創(chuàng)新我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

二、法治政府：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的生成理念

縱觀中外歷史，人類發(fā)展的軌跡究其本質(zhì)就是一個(gè)去魅的過程，其先后經(jīng)歷了神的時(shí)代、英雄的時(shí)代和人的時(shí)代，與之對(duì)應(yīng)的主導(dǎo)規(guī)范分別是宗教、道德和法律。相比西方的自然理性，中國(guó)受其固有文化的影響，則始終在人與人之間的身份關(guān)系中去尋求社會(huì)的有序，從而社會(huì)主導(dǎo)規(guī)范的屬性歷史悠遠(yuǎn)地定格在道德上。社會(huì)規(guī)范以道德彰顯出來(lái)，并非是不可取的，然道德的應(yīng)用對(duì)條件的要求過于挑剔，它需要封閉的環(huán)境、穩(wěn)定的秩序、強(qiáng)大的國(guó)勢(shì)以及超人格的領(lǐng)袖等，因此，道德建構(gòu)的環(huán)境是非常易碎的，中國(guó)自古以來(lái)的朝代頻繁更迭就是一個(gè)很好的例證。進(jìn)入1980年代后，中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，主體突破了傳統(tǒng)的束縛而得以彰顯，這一切社會(huì)生態(tài)的轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主導(dǎo)規(guī)范法律屬性的彰顯創(chuàng)造了有力的社會(huì)條件。1999年，現(xiàn)行憲法修正案第13條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家o”1999年修憲確立了依法治國(guó)的方略，意味著法律取代了道德的主導(dǎo)地位，客觀規(guī)范取代了主觀感性的指引，工具理性轉(zhuǎn)換為價(jià)值理性的示范。法律作為社會(huì)主導(dǎo)規(guī)范的存在，是對(duì)現(xiàn)實(shí)主體彰顯的一種回應(yīng)，旨在明確主體和協(xié)調(diào)主體間的關(guān)系。鑒于此，政府不應(yīng)再是道德主導(dǎo)下的全能型主體，而是法律價(jià)值規(guī)范下的有限型主體，政府治理的邊界需通過諸多主體間的相互協(xié)調(diào)來(lái)予以明確。法治政府的構(gòu)建，不是單純的權(quán)力束縛，而是在職責(zé)明確的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮權(quán)力的作用。然財(cái)政的有限和不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)的矛盾，使得政府作為公共服務(wù)的提供者顯得勢(shì)單力薄，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)旨在通過制度的規(guī)范，引入社會(huì)資本來(lái)協(xié)助政府公共服務(wù)的供給。因此，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)成為可能，正是法治政府建立的反映。

在眾多行政管理中，政府之于經(jīng)濟(jì)的管理，一直是全世界各國(guó)熱議的話題。西方經(jīng)濟(jì)政策從亞當(dāng)·斯密的自由放任主義到凱恩斯的政府干預(yù)主義再到弗里德曼的新自由主義，其實(shí)質(zhì)就是在探究政府主體的經(jīng)濟(jì)邊界。對(duì)于集體主義盛行的中國(guó)而言，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的滲透幾乎是無(wú)所不在，從而也就很容易在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中迷失自己，無(wú)法界定自己應(yīng)有的職責(zé)。當(dāng)前，中國(guó)政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力，主要是通過增發(fā)貨幣等手段來(lái)投資公共基礎(chǔ)設(shè)施，借此拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，盡管短期內(nèi)起到了明顯的效果，但政府密集型的投資方式卻忽略了市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，以致落后的產(chǎn)業(yè)和重復(fù)的產(chǎn)能沒有得以淘汰，從長(zhǎng)期看來(lái)，會(huì)呈現(xiàn)出滯漲的趨勢(shì)。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題實(shí)質(zhì)上就是政府主體

不明確的問題。法治政府的建立，旨在明確政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)關(guān)系中的邊界，從而做到有所為，有所不為。鑒于上述分析，如何在財(cái)政有限的情況下滿足不斷需求的公共服務(wù)，是政府急需內(nèi)省的課題。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)由此成為了法治政府的選擇，對(duì)于具有高儲(chǔ)蓄傳統(tǒng)的中國(guó)而言，這種選擇或許更加明智，在不增加貨幣發(fā)行量的情況下，充分利用富裕的社會(huì)資金來(lái)提供公共服務(wù)，既可以規(guī)避通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，又可以集中資金解決迫切的民生問題，同時(shí)，也使政府逐漸回歸到應(yīng)有的主體性上。

三、主體意識(shí)：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的主體培育

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府職能的轉(zhuǎn)變，多元主體性得以彰顯，社會(huì)獲得了相對(duì)寬松的經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域和政治場(chǎng)域，并且其規(guī)模不斷擴(kuò)大，組織也逐漸成熟。據(jù)民政部2010年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今為止我們國(guó)家的社會(huì)組織已經(jīng)有44萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體24.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.5萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2618個(gè)，這些社會(huì)組織在我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。公民主體意識(shí)的發(fā)展，為社會(huì)力量參與公用事業(yè)的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，從而使公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)成為了可能。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)究其實(shí)質(zhì)絕對(duì)不是一種經(jīng)營(yíng)問題，因?yàn)楣檬聵I(yè)是無(wú)法用經(jīng)營(yíng)來(lái)衡量的，它是政府對(duì)公眾信任的一種承諾，鑒于此，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是政府對(duì)公眾的一種委托，這種委托的效益取決于公民主體意識(shí)的生長(zhǎng)程度，故公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)對(duì)于中國(guó)而言，不僅僅是一個(gè)責(zé)任分擔(dān)的話題，更是一個(gè)政府培育的話題，而且培育的話題要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分擔(dān)的話題。

與此同時(shí)，公民主體意識(shí)的生長(zhǎng)也催動(dòng)著制度的生成。主體的明確及其主體間的相互協(xié)調(diào)，使得法律制度的制定和實(shí)施成為了可能。當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)的亂象，正是因?yàn)橛捎谖覈?guó)沒有在相關(guān)主體間建立起特許經(jīng)營(yíng)制度，以致民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域多靠的是政府的承諾，這種承諾既沒有任何法律依據(jù)，也不具有法律效力，合作一旦失敗，政府的承諾也就相當(dāng)于一紙空文。與之相對(duì)應(yīng)的，就是經(jīng)營(yíng)企業(yè)自我利益的焦慮，由于考慮到?jīng)]有法律保障，必須承擔(dān)很大的政策風(fēng)險(xiǎn)，因此企業(yè)往往在回報(bào)方面期望更多的要求，希望能在很短時(shí)間內(nèi)把投資賺回去，這使得公用事業(yè)的公益性在特許經(jīng)營(yíng)中完全沒有體現(xiàn)出來(lái)。

正是基于以上的分析，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)現(xiàn)階段還真不是一個(gè)簡(jiǎn)單的民營(yíng)化或私有化的問題。同樣的制度設(shè)計(jì)，我們?nèi)狈Φ氖侵贫壬娴耐寥?，也許我們可以選擇等待時(shí)機(jī)的成熟，但嚴(yán)峻社會(huì)問題的倒閉，又使得我們不得不既要一邊培育土壤，又要一邊緊鑼密鼓地推動(dòng)制度的實(shí)施。為此，德國(guó)學(xué)者哈貝馬斯曾精辟地指出，人權(quán)的關(guān)鍵與核心并不是發(fā)生學(xué)意義上的，也不在于文化上的差異，而是面對(duì)的問題。如果問題是一樣的，則人權(quán)話語(yǔ)也同樣適用于東方或其他文化。在他看來(lái)，東方國(guó)家和其他文化地區(qū)追求現(xiàn)代化過程中所遇到的與當(dāng)年西方遇到相似的問題是人權(quán)普遍性的正當(dāng)基礎(chǔ)。不能用假設(shè)的也即形而上的方法或者文化的方法來(lái)論證人權(quán)普遍性問題，它們只不過是一種假設(shè)的問題，而現(xiàn)代化過程中所出現(xiàn)的問題才是現(xiàn)實(shí)的問題。鑒于此，我國(guó)的制度設(shè)計(jì)都帶有多重歷史使命，特色論不應(yīng)再被認(rèn)為是一種托辭，而是一種現(xiàn)實(shí)的使然。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)呈現(xiàn)出來(lái)的結(jié)果與目的背道而馳的局面，就是我們用美好的愿景掩蓋了制度生存的現(xiàn)實(shí)，從而產(chǎn)生了南橘北枳的狀況。

四、民辦非企業(yè)：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的身份準(zhǔn)入

近現(xiàn)代以來(lái)，國(guó)家秩序的正當(dāng)性已不是由一個(gè)超越秩序來(lái)衡量，而是根據(jù)個(gè)體公民的理性能力和他們之間的協(xié)議來(lái)衡量。這就是所謂民主制度的形成。民主有自由民主和人民民主兩種類型。兩種民主制的正當(dāng)性法理基礎(chǔ)不同，在人民民主是“全體”，在自由民主是“個(gè)體”，其共同的正當(dāng)性形式是“民”主，差異在于對(duì)“民”的界定。人民民主作為民主制度的一種類型，其國(guó)家理念是進(jìn)步階級(jí)(它代表全體人民的利益)作主，通過賦予某階級(jí)以先在的正當(dāng)性，從而決定著國(guó)家的價(jià)值取向，由此產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)能不僅限于世俗的事務(wù)，而且還肩負(fù)著精神的擔(dān)當(dāng)。從晚清“變法”到國(guó)共黨爭(zhēng)，國(guó)家合法性根據(jù)的位移軌跡體現(xiàn)為從科層制度的改良轉(zhuǎn)向國(guó)家的正當(dāng)性根據(jù)的修改和構(gòu)建。在這個(gè)過程中，中國(guó)面臨的主要問題是現(xiàn)代國(guó)家的生成，然這個(gè)過程一再被民族危機(jī)所打斷。國(guó)民革命，爭(zhēng)取國(guó)家主權(quán)，贏得民族獨(dú)立，擺脫西方帝國(guó)主義和殖民主義的統(tǒng)治，將大部分人民從官僚資本主義的壓迫下解放出來(lái)，使得中國(guó)出現(xiàn)了高度同質(zhì)的社會(huì)倫理現(xiàn)象，以至于中國(guó)民族國(guó)家的建構(gòu)最終以政黨國(guó)家而非法理國(guó)家的形式達(dá)成，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)公有制和人民民主專政體制得以建立，國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)成為了可能。因此，我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是政府主導(dǎo)、公民參與的一種中國(guó)特有語(yǔ)境下的制度產(chǎn)物，它不能簡(jiǎn)單等同于公用事業(yè)民營(yíng)化或私有化的問題。

縱觀中國(guó)的歷史，國(guó)家權(quán)力表現(xiàn)得過于強(qiáng)大，以致模糊了個(gè)體的互助性，從而成為了一個(gè)全能的國(guó)家。1980年代，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢(shì)，高瞻遠(yuǎn)矚地開始了對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)的重新認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)主義的定義由倫理本位向生產(chǎn)力本位的轉(zhuǎn)變，社會(huì)成員的利益分配也因社會(huì)變遷而超負(fù)荷地拷問著政黨國(guó)家的社會(huì)倫理正當(dāng)性。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和公民權(quán)利的培育不失為“減壓”的好方法，它不僅有利于主體意識(shí)的形成，而且有利于公共責(zé)任的分擔(dān)。然“不積跬步，無(wú)以至千里”，我國(guó)當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的失控，就在于政府在形勢(shì)誤判的情形下出現(xiàn)了“大撒把”，以致主體準(zhǔn)人身份不明，運(yùn)行理念同該制度的設(shè)計(jì)初衷背道而馳。因?yàn)楸M管市場(chǎng)化是大趨勢(shì)，但讓營(yíng)利性的企業(yè)去承擔(dān)公益性很強(qiáng)的公用事業(yè)，一則加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，再則無(wú)法衡量其公益性。因此，政府的制度設(shè)計(jì)不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的利益協(xié)調(diào)問題，而是將“兩步并作一步走”的全盤考慮，既要協(xié)調(diào)利益，更要形塑公益的主體存在。這種情形在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域顯得尤為重要，因?yàn)橹黧w意識(shí)的形成包括自足性和社會(huì)性，自足性可以說(shuō)是與生俱來(lái)，但社會(huì)性卻需要極力的培育。鑒于此，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的主體就應(yīng)是介于國(guó)家和個(gè)體之間。民辦非企業(yè)于是應(yīng)運(yùn)而生，它是中國(guó)公民意識(shí)成長(zhǎng)過程中一個(gè)不能忽視的階段。因此，將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的承擔(dān)者確認(rèn)為民辦非企業(yè)，既可滿足政府部門的對(duì)口管理，也可突出公益性服務(wù)，同時(shí)還能滿足投資者贏利的需求。因?yàn)楣卜?wù)的提供并非是一種“免費(fèi)”的服務(wù)，由政府提供的公共服務(wù)，是通過稅收的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而由民辦非企業(yè)提供的公共服務(wù)，自然可以通過合理的收費(fèi)形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，民辦非企業(yè)的“非營(yíng)利性”，并非是不獲取利潤(rùn)，而是利潤(rùn)如何分配的問題，即在利潤(rùn)優(yōu)先保障公用事業(yè)發(fā)展的前提下，再將多余利潤(rùn)分配給投資者。鑒于上述的分析，在我國(guó)，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的身份準(zhǔn)入，其實(shí)就是公民社會(huì)培育的延續(xù)，它特殊化的組織形式，是現(xiàn)實(shí)祭出的答案。

五、行政合同：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的運(yùn)行機(jī)制

傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)一直被學(xué)者們所詬病，但西方的

發(fā)展卻反而印證了這一價(jià)值取向的合理性。美國(guó)學(xué)者邁可·曼曾區(qū)分了兩個(gè)層面的國(guó)家權(quán)力，其一是國(guó)家的專制權(quán)力(despotic power)，即國(guó)家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍；其二是國(guó)家的基礎(chǔ)權(quán)力(infrastructure power)。即國(guó)家能力，它指的是國(guó)家事實(shí)上滲透市民社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。這兩種層面的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利雙重屬性(主體性和客觀價(jià)值規(guī)范)，在現(xiàn)實(shí)生活中相互配置，構(gòu)成了四組對(duì)應(yīng)關(guān)系：(1)國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)與公民權(quán)利優(yōu)位。這是兩種不同價(jià)值觀念。它們的共在并不沖突，它揭示出價(jià)值的多元取向：(2)國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)與公民權(quán)利主體。在這組關(guān)系中，國(guó)家權(quán)力處于強(qiáng)勢(shì)的地位，公民權(quán)利主體的確立依賴于國(guó)家權(quán)力的抉擇；(3)國(guó)家權(quán)力主體與公民權(quán)利優(yōu)位。在這組關(guān)系中，國(guó)家權(quán)力的行使以維護(hù)公民權(quán)利為目的；(4)國(guó)家權(quán)力主體與公民權(quán)利主體。這是一種最為理性的國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。在這組關(guān)系中，國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利形成良性的互動(dòng)，它們之間的糾紛由獨(dú)立的第三方予以公正的裁決。在上述四組關(guān)系中，第一組關(guān)系中的價(jià)值取向是歷史的產(chǎn)物，我們別無(wú)選擇，第二、三組關(guān)系是價(jià)值指引下的發(fā)展軌跡，第四組關(guān)系則是政治共同體間自足和互助同構(gòu)的必然趨勢(shì)。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)是第二組關(guān)系和第四組關(guān)系的混合，“在一個(gè)混合式行政的時(shí)代，在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性相互作用及其依賴的時(shí)代，合同乃行政法之核心。故公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是行政合同的表現(xiàn)，而不是特殊行政許可的表現(xiàn)，因?yàn)樾姓S可是單向行為，而行政合同則是雙向行為，是“發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意”。

行政合同是現(xiàn)代行政管理中，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，行之有效的實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)的手段。根據(jù)公共利益的需要，由公益事業(yè)管理部門與申辦人經(jīng)過相互協(xié)商后，訂立行政合同，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種非強(qiáng)制性行政行為，使被管理方和管理方具有更趨平等的地位，增加被管理方在行政中的參與，發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性，同時(shí)也能提高行政效益。當(dāng)然，為保障公共利益，如承擔(dān)者因經(jīng)營(yíng)不善，無(wú)法履行公益性服務(wù)，公用事業(yè)管理部門作為管理方可以單方面解除合同或變更合同標(biāo)的，重新選擇被許可人來(lái)申辦?；谏鲜隼碚摚檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)是政府與民辦非企業(yè)的合意，它應(yīng)是通過招投標(biāo)方式產(chǎn)生的合意。由于公用事業(yè)的必然供給性質(zhì)，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同應(yīng)是長(zhǎng)期和穩(wěn)定的，然根據(jù)現(xiàn)代契約理論，由于個(gè)人的有限理性，外部環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性，信息的不對(duì)稱性和不完全性，契約當(dāng)事人或契約的仲裁者無(wú)法證實(shí)或觀察一切，公益事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同又是不完全契約(incompletecontract)，因此，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同必須規(guī)定經(jīng)營(yíng)期限，如在我國(guó)，通常是30年。當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的混亂，很大原因在于沒有很好協(xié)調(diào)公共利益和民辦非企業(yè)利益的關(guān)系，因此，行政合同應(yīng)通過利潤(rùn)分配的方式來(lái)調(diào)節(jié)以上二者之問的沖突，明確利潤(rùn)在優(yōu)先保障公共利益后，投資者可按一定比例分享紅利。盡管在特許經(jīng)營(yíng)過程中，政府通過合同委托了經(jīng)營(yíng)事務(wù)，但公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)卻是無(wú)法推卸的，因此合同中應(yīng)建立公益事業(yè)價(jià)格與當(dāng)?shù)厣钏铰?lián)動(dòng)的聽證機(jī)制，因成本上漲導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格超過了居民平均承受能力時(shí)，政府應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠來(lái)彌補(bǔ)由此產(chǎn)生的價(jià)格波動(dòng)。對(duì)于緊迫的公用事業(yè)建設(shè)，政府還應(yīng)為民辦非企業(yè)提供融資擔(dān)保，以滿足建設(shè)資金的籌措。由于自身的原因或外部環(huán)境的改變，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)已無(wú)存在的意義，那么民辦非企業(yè)就應(yīng)主動(dòng)退出或被責(zé)令退出。根據(jù)退出的具體情形，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)退出機(jī)制可分為臨時(shí)性退出和永久性退出。“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，因此特許經(jīng)營(yíng)的救濟(jì)機(jī)制在合同中也應(yīng)予以明確。行政合同是一種新型的行政行為，因此，當(dāng)政府與民辦非企業(yè)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，是可以通過行政復(fù)議或行政訴訟來(lái)解決糾紛的，從而產(chǎn)生行政賠償或行政補(bǔ)償?shù)确韶?zé)任。

六、指導(dǎo)監(jiān)督：公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的保障機(jī)制

由于國(guó)家和市民社會(huì)這對(duì)范疇來(lái)自于西方的文化區(qū)分，它們是植根于西方的歷史實(shí)踐和心智結(jié)構(gòu)的。因此。當(dāng)把這對(duì)范疇移植于發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐時(shí)，會(huì)出現(xiàn)許多理解上的偏差。在西方人士看來(lái)，國(guó)家和市民社會(huì)是作為兩股討價(jià)還價(jià)的力量，似乎兩者存在著對(duì)立的關(guān)系。而中國(guó)的特殊國(guó)情決定了中國(guó)市民社會(huì)的培育只能是在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這就出現(xiàn)了兩方面的情況：一方面國(guó)家必須從社會(huì)領(lǐng)域中退出，讓社會(huì)力量得以滋生和壯大，使社會(huì)成為一個(gè)強(qiáng)社會(huì)，而不是弱社會(huì)；另一方面，國(guó)家必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的滲透力，以更好地動(dòng)員人們進(jìn)行市民社會(huì)的培育。使國(guó)家成為一個(gè)強(qiáng)國(guó)家，而不是弱國(guó)家。這種理念契合了法治的要求，即主體間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的服從與被服從的關(guān)系，而是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，單純地強(qiáng)調(diào)其中一方，就會(huì)造成要么國(guó)家權(quán)力濫用，要么公民權(quán)利濫用。美國(guó)學(xué)者邁克爾·富蘭克林曾認(rèn)為，民主體制下唯一良性的權(quán)力配置就是強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)公民權(quán)利之間的共存。因此，建立公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的保障機(jī)制就顯得尤為必要。

社會(huì)組織登記的雙軌制一直以來(lái)被人們所批評(píng)，原因在于它阻礙了社會(huì)的發(fā)展，限制了社會(huì)力量參與公益事業(yè)的建設(shè)。但“一放就亂，一亂就收”的波折，注定了這種批評(píng)只是為了尋求更加實(shí)效的登記方式，而不是對(duì)社會(huì)組織登記的否定。2008年深圳社會(huì)組織登記的改革實(shí)驗(yàn)以及2011年基金在深圳所作的登記注冊(cè)嘗試，①必然會(huì)對(duì)參與特許經(jīng)營(yíng)的社會(huì)組織登記機(jī)制產(chǎn)生影響，如民辦非企業(yè)的成立只需在民政部門登記，然后到相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行備案，以便接受其業(yè)務(wù)行政指導(dǎo)。與此同時(shí)，由于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)涉及到公益性，因此民辦非企業(yè)財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管不同于一般企業(yè)，它應(yīng)被作為公共財(cái)產(chǎn)屬性，接受政府審計(jì)部門的監(jiān)督，而審計(jì)部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督，需依據(jù)締結(jié)的行政合同的規(guī)定，著重對(duì)民辦非企業(yè)的利潤(rùn)分配進(jìn)行審查，以督促民辦非企業(yè)在關(guān)注主體利益的同時(shí)，也全面實(shí)現(xiàn)其應(yīng)承擔(dān)的公益性。此外，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中，存在著政府、民辦非企業(yè)和公民三方利益群體，政府與民辦非企業(yè)的關(guān)系可通過行政登記、行政合同、行政指導(dǎo)以及行政救濟(jì)等方式予以協(xié)調(diào)，那么政府與公民、公民與民辦非企業(yè)就公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，由于這類糾紛更多涉及的是公益性，不涉及個(gè)體性，如果僅通過公民舉報(bào)、申訴、信訪等事后監(jiān)督的方式來(lái)維護(hù)公益，不僅低效，而且對(duì)公益的破壞力極大，因此在我國(guó)公益訴訟還未真正建立起來(lái)的時(shí)候，為了預(yù)防政府工作人員和民辦非企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)過程中的違規(guī)行為損害公共利益，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督顯得非常有必要。也許考慮到現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)的地位和作用，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督或被嚴(yán)重質(zhì)疑。但隨著法治建設(shè)的逐步深入，檢察機(jī)關(guān)必將逐步回歸到我國(guó)憲法中定位的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此，現(xiàn)階段在公益維護(hù)中靈活運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，對(duì)于我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化將起著十分重要的作用。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在我國(guó)呈現(xiàn)出的亂象，可能會(huì)引誘我們更進(jìn)一步地去吸收西方先進(jìn)的方法或方式，但在評(píng)估制度優(yōu)劣的同時(shí)，制度依賴的環(huán)境也是不可忽視的話題。因此，正視才是完善的前提，我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的有序發(fā)展是需要全方位考量的。