李洪建

（中國礦業(yè)大學 文法學院，江蘇 徐州 221116）

從行政法和經濟法的原理分析政府干預房價的權力邊界

李洪建

（中國礦業(yè)大學 文法學院，江蘇 徐州 221116）

由于我國城市人口眾多，城市居民對住房的需求量極大，而房地產的建設周期和建設規(guī)模，無法充分滿足住房需求，致使房價持續(xù)上漲。房地產市場的投機行為更加劇了房價過快上漲。政府作為宏觀調控國民經濟的主體，陸續(xù)出臺了很多政策以穩(wěn)定房價引導房地產業(yè)健康發(fā)展。由于政府調控房地產的政策越來越細致，越來越具體，因此有人認為政府的調控政策已超越宏觀調控的范圍。而實際上，政府宏觀調控的范圍在實施過程中是模糊的。從政府在房價調控中出現(xiàn)的問題出發(fā)，分析政府在調控房價方面的權力邊界。

政府干預；房價；權力邊界

房地產市場房價過高的狀況，已經嚴重影響到社會經濟的健康發(fā)展。房地產市場的過熱現(xiàn)象，房價的居高不下，導致社會大量資金進入房地產市場，推動房價不斷攀升。炒房、囤房的現(xiàn)象十分嚴重，房屋空置率也在不斷上升。政府作為市場的監(jiān)管者，勢必要對這種不合理的現(xiàn)象進行調整，但是在政府調控房價的權限方面卻存在爭議。

一、政府在監(jiān)管和促進房地產市場健康發(fā)展方面存在的問題

1. 對宏觀調控缺乏明確目標和強大執(zhí)行力

我國政府緊鑼密鼓地出臺了一系列調控房地產市場的政策，雖然取得了一定的效果，但是距離政府預期的目標還有一段距離。從2003年至今，我國采取的調控措施包括增加土地供應，增加交易手續(xù)，提高按揭貸款利率、利用稅收杠桿、進行輿論引導等等。雖然政府不斷地出臺政策控制房價過快上漲，但是給人的感覺卻是，這些政策不僅未能有效地控制房價上漲，反而越是調控，房價就越上漲。

在時下的房地產市場狀況下，高房價的主因是住房的供不應求的事實和炒房者、投機者投機行為的盛行，以至于出現(xiàn)這樣一種奇怪的現(xiàn)象，即買不起房的人才是真正需要住房的人，這些人占社會人口的大多數(shù)；而買得起房的人也是已有住房的人，這些人購置的房產數(shù)量遠遠超過其住房需求。有些人將政府調控房地產政策收效不大的原因歸咎于市場需求旺盛和房地產供給的結構性失調，這是不恰當?shù)?。筆者認為，政策的調控目標未能實現(xiàn)不能歸咎于市場，而應該歸咎于政策制定的不合理、不嚴厲，或者政策的執(zhí)行力度不夠。在政府依然希望借助房地產行業(yè)來推動經濟增長的目標追求下，雖然中央政府從穩(wěn)定社會出發(fā)，發(fā)出適當抑制房價過快上漲的信號并出臺一些政策，但實際上是一種無奈之舉。政府繼續(xù)保持寬松貨幣政策和財政政策，“房地產業(yè)支柱論”等依然很高調，這意味著流動性過多、房貸充裕問題難以遏制。造成政府無法義無反顧地將遏制房價功課做足并完全付諸實施，給予市場和社會的政策信號是含混、復雜、不穩(wěn)定甚至是矛盾的，遏制房價、促進房地產健康發(fā)展面臨來自政府自身的很大阻力。

2. 土地政策是導致房價居高不下和過快上漲的因素

“房地產市場關系到許多主體的利益，包括政府的稅收和政績、銀行的貸款投向、開發(fā)企業(yè)的利潤等。這些主體在共同利益基礎上聯(lián)合起來形成一個龐大的利益團體，于是政府、商業(yè)銀行、開發(fā)企業(yè)形成了一個聲音，共同推動房地產價格上升，共同積累著房地產泡沫?！盵1]地方政府掌握著批地的權力，為了增加財政收入，當然希望地價越高越好。而地價的攀升導致開發(fā)商的建設成本增加，這部分成本必然要在房價中體現(xiàn)出來。

3. 未能確立與國情相適應的有效的住房供應模式

在我國城市化過程中，人口眾多和土地資源相對匱乏成為重要特征。人口在城市的高度集中，導致土地和住房需求的巨大增長。20世紀80年代之前，我國的城市住房供應模式主要是單一的行政管理加低租金的福利分房模式，但事實上能夠分到住房的居民數(shù)量很少。20世紀80年代至90年代，房地產業(yè)開始起步，但通過市場解決住房的比例很小。90年代初期，房地產業(yè)開始迅猛發(fā)展，我國的住房供應模式漸漸發(fā)生改變，由單一的行政管理加低租金的福利分房模式向低租金加福利分房和少量市場供應相結合的模式轉變。到2008年，中國取消單位分房制的十年，被稱作房地產業(yè)的黃金十年。在這十年里，中國房地產業(yè)迅猛發(fā)展，并成為中國國民經濟的支柱產業(yè)，客觀上促進了城市化的發(fā)展，使城市居民的住房條件得到改善。但是這種單一的市場化為主的住房供應模式，造成了當下房地產市場面臨諸多問題：房價猛漲、房地產投機猖獗、城市房屋空置率過高、房地產市場吸收了過多的社會投資抑制了其他產業(yè)的發(fā)展、城市大部分居民急需住房但又買不起房，造成政府和社會的壓力過大等等。

二、政府調控房價的權力界限分析

現(xiàn)代社會經濟需要市場經濟自身的調整機制來維持其有序健康發(fā)展，但是市場體制無法克服其自身的盲目性，在很多情況下，市場體制自身無法有效地自我治理。這就需要政府通過宏觀調控來引導市場經濟的合理良好運轉。在政府調控房價的過程中，必須要處理三種關系：（1）中央政府與地方政府的權力劃分關系；（2）政府與開發(fā)商及銀行的關系；（3）政府與買房者之間的關系。

中央政府調控房價的目標在于遏制房價過快上漲，促進房地產業(yè)健康發(fā)展，滿足群眾的住房需求。行政法的調整對象是行政關系。所謂行政關系是指行政主體行使行政職能和接受行政法制監(jiān)督而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體發(fā)生的各種關系，以及行政主體內部發(fā)生的各種關系。而處理政府內部的行政關系也是行政法所要處理的關系之一。前文已述，地方政府由于掌握批地的權力，往往會與房地產開發(fā)商及銀行結成聯(lián)盟，共同推動房價的上漲。因此，中央政府在調控房價時必然會與地方政府發(fā)生矛盾。但是為了維護宏觀經濟的穩(wěn)定，中央政府應犧牲一部分地方政府的利益，從而起到遏制房價上漲的作用。其具體措施是改變地方政府“以地生財”的現(xiàn)狀，規(guī)范批地流程，增加土地供應。

一般認為經濟法是國家從整體經濟發(fā)展的角度，對具有社會公共性的經濟活動進行干預、管理和調控的法律規(guī)范的總稱。目前法界權威認為：經濟法具有自己獨立的調整對象。經濟法的調整對象是指經濟法所干預、管理和調控的具有社會公共性的經濟關系。國家在經濟調控中所發(fā)生的經濟關系，也屬于經濟法的調整對象。因此，政府在調控房價方面，其權限和方式必須在相關經濟法的范圍內。一般認為，宏觀調控是國家對國民經濟總量的調節(jié)與控制。宏觀調控主要運用價格、稅收、信貸、匯率等經濟手段和法律手段及行政手段。但在實際操作過程中，宏觀調控的對象和方式又是模糊地。對于政府調控房價的政策，有些人認為，這些政策已不再屬于宏觀調控，而是屬于微觀調控的方式。但是從國家調控國民經濟的來看，政府調控國民經濟，旨在保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進重大經濟結構優(yōu)化，實現(xiàn)經濟穩(wěn)定增長。而目前的房地產市場的運行已經影響到正常的市場經濟秩序，破壞了國民經濟的合理結構。房價的過快增長給人民的生活帶來了巨大壓力，大大提高了人民的生活成本。就此而言，即便是政府突破了宏觀調控的界限，變?yōu)槲⒂^調控，也并無不妥。政府調控經濟的權利界限不應死板地控制在宏觀調控的范圍內，如果宏觀調控措施已經無法抑制房地產泡沫的增加和房地產市場的畸形發(fā)展，那么政府就應采取更加具體的微觀干預手段。但是，無論何種干預方式，都應以房地產市場的健康發(fā)展為底線，不能導致房地產市場的衰落。因而，政府在制定政策時，就必須處理好政府經濟發(fā)展目標、人民的住房保障和房地產開發(fā)商以及直接或間接參與房地產市場的金融機構之間的關系。

在房價過高，嚴重影響市場經濟和人民生活水平的情況下，調整房價，使房價恢復到正常的、與經濟水平相適應的水平上才是最重要的。權限和手段只是達到這一目的的工具。如果過分強調政府的權力界限，過分地束縛政府的手腳，可能無法達到調整房價的目的。當然，政府在調控房價時，也必須要考慮其政策和手段是否會給市場經濟造成不利的影響。改革總會有犧牲，但是為了經濟的穩(wěn)定和人民的利益做出犧牲是應該的。

三、建立和完善宏觀調控的法律責任機制，確保政府依法調控

政府的政策是促進經濟發(fā)展的動力，但是也可能阻礙經濟的發(fā)展。正如前面所述，政府的宏觀調控不可訴，但并不意味著宏觀調控權可以任意行使而不受約束。法的可訴性不等于可救濟性，有權利必有救濟，沒有救濟的權利就不是真正的權利。因此，我們要積極探究權利救濟的多種方式。

首先，要設立各種監(jiān)督機制。（1）可以采用復議的方式。復議機關對明顯不合理的宏觀調控行為可以宣布無效或者事后補救；對違法的宏觀調控行為予以撤銷，使其不發(fā)生效力，或消滅已發(fā)生的法律效力。通過建立宏觀調控復議制度，為權利主體提供一條救濟道路，有利于約束政府權力，保證政府依法行使調控權。（2）也可以設立宏觀調控決策聽證制度，對于不符合社會整體利益或者有損市場機制的政府決策予以制止。

其次，要加強對宏觀調控行為的責任追究。法律強調有權利就有義務，違反義務就要承擔責任。政府的宏觀調控行為涉及全局，關系到千家萬戶，對政府來說，如果其某項決策失誤，將給社會經濟造成嚴重不利影響，也會影響到政府在群眾心目中的公信力。在經濟法背景下，我們更強調對政府干預經濟造成的不良后果進行強有力的約束和制裁。因此，在政府行使宏觀調控權力的同時，要嚴格限制權力的依法行使，對社會利益造成損害必須要追求相關責任人的法律和政治責任。其負擔的法律責任為民事、刑事以及行政法律責任，而相關的政治責任則包括有關職務處分，嚴重的可以剝奪其宏觀調控的權力。

再次，在政府宏觀調控中，我們主張主要采用經濟手段，因為無論是法律手段還是行政手段，都是對市場主體權利義務的直接調整，是國家對主體的權利進行直接干預，或是限制主體權利的行使，可能對主體權利造成不可彌補的損失。而經濟手段則是國家以其自身的經濟活動改變市場主體的微觀經濟活動，從而對市場主體的利益產生間接的影響，并通過利益機制引導市場主體的行為，盡可能不損害市民社會的權利構架，以保障市場機制的有效運轉。

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[4] 竇爾翔,李洪濤,李昕旸.中國房地產價格泡沫形成因素分析[J].中國社會科學院研究生院學報,2007(1): 40-45.

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（責任編輯、校對：王學增）

The Analysis on Government’s Authority Boundary in the
Intervention of House Prices from the Principle of Administrative Law and the Economic Law

LI Hong-jian
(School of Literature and Law, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

As the increase of our country's urban population, the demand for the housing increases. The real estate construction period and the scale of development can't meet the demand of housing. So the housing prices continue to rise. And the speculation in the property market exacerbates the overheating in housing prices. The government, as the main body of the macroeconomic regulation and control the national economy, has promulgated many policies to stable prices in order to lead the healthy development of real estate industry. Because the government regulation of real estate is more and more detailed and specific, people think that the government's control policy has beyond the scope of the macroeconomic regulation. In fact, the scope of the control of the government in the implementation process is fuzzy. The government’s authority boundary in the intervention of house prices is analyzed from the perspective of the problems arises in the government’s regulation of house prices.

government intervention; house prices; power boundary

D601

A

1009-9115(2012)01-0121-03

2011-11-13

李洪建（1986-），男，山東慶云人，碩士研究生，研究方向為政府管理。