劉 偉

(中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100872)

我國現(xiàn)階段危機(jī)管理體系中的思想政治教育在文本設(shè)置和具體實(shí)踐中都還存在著一些問題，對其進(jìn)行深入分析并提出具體對策，是一個(gè)重要的理論課題。

一、危機(jī)管理體系中的思想政治教育現(xiàn)狀

(一)危機(jī)管理體系

我國危機(jī)管理體系由“一案三制”組成?！耙话浮本褪菓?yīng)急管理預(yù)案，“三制”就是應(yīng)急法制、應(yīng)急體制和應(yīng)急機(jī)制。目前，我國已制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件，全國應(yīng)急預(yù)案體系已初步形成。從汶川地震救援情況來看，我國已經(jīng)初步建立起分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善，表現(xiàn)出統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的特點(diǎn)。以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為龍頭的應(yīng)急法律體系和應(yīng)急預(yù)案體系發(fā)揮了重大作用。

(二)危機(jī)管理體系與思想政治教育

加強(qiáng)危機(jī)管理，提升危機(jī)管理的能力是衡量執(zhí)政黨和政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。能不能有效地處理公共危機(jī)事件，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和政權(quán)的鞏固，關(guān)系到執(zhí)政黨和政府的合法性與公信力。執(zhí)政黨和政府要在日常工作中未雨綢繆，做好防范工作，把可能發(fā)生的公共危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，對已經(jīng)發(fā)生的公共危機(jī)實(shí)施化解措施，同時(shí)要盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，保障人們正常的生產(chǎn)和生活秩序，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的和諧健康發(fā)展。因此，如何采取各種措施，保證社會(huì)的秩序、安全和穩(wěn)定就成了危機(jī)管理體系的重要課題。

危機(jī)管理體系既包括強(qiáng)制性的“硬措施”，如警察、法院、監(jiān)獄等，也包括非強(qiáng)制性的“軟措施”。所謂軟措施是指軟性的調(diào)控手段，它依靠社會(huì)輿論、思想教育、社會(huì)動(dòng)員等手段來進(jìn)行。思想政治教育就是危機(jī)管理體系中的軟措施。思想政治教育在危機(jī)管理體系中占有重要地位，發(fā)揮著獨(dú)特的作用。

(三)危機(jī)管理體系中思想政治教育的內(nèi)容

我國危機(jī)管理體系中的思想政治教育以文本的形式在預(yù)案和法制中體現(xiàn)較多。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中指出，宣傳、教育、文化、廣電、新聞出版等部門要通過圖書、報(bào)刊、音像制品和電子出版物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等，廣泛宣傳應(yīng)急法律法規(guī)和預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等常識，增強(qiáng)公眾的憂患意識、社會(huì)責(zé)任意識和自救、互救能力。各有關(guān)部門要有計(jì)劃地對應(yīng)急救援和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力。國家有關(guān)部門制定的專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案以及各省市制定的本地區(qū)總體預(yù)案中也有關(guān)于思想政治教育的規(guī)定。如《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中第8則就對“宣傳教育、培訓(xùn)和演習(xí)”作了單獨(dú)規(guī)定。

應(yīng)急法制是我國危機(jī)管理體系的重要組成部分，我國應(yīng)急法制自2003年“非典”之后加快了立法步伐。其中關(guān)于思想政治教育的條款逐年增加，在自然災(zāi)害應(yīng)急法制、事故災(zāi)難應(yīng)急法制、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制、社會(huì)安全事件應(yīng)急法制、綜合性應(yīng)急法制中均有明確規(guī)定。在應(yīng)急體制中，我國關(guān)于思想政治教育的組織領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置多限于政府序列，這和我國行政力量的強(qiáng)大密切相關(guān)。此外，在應(yīng)急機(jī)制中，思想政治教育發(fā)揮著具體的實(shí)踐功能，是危機(jī)管理體系中不可缺少的組成部分(見下圖)。

二、我國危機(jī)管理體系中思想政治教育存在的問題

(一)應(yīng)急預(yù)案中思想政治教育存在的問題

各個(gè)預(yù)案對于思想政治教育在突發(fā)事件中的作用缺乏足夠重視。以《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》為例，該預(yù)案第4則“信息管理”、第5則“預(yù)警響應(yīng)”、第6則“應(yīng)急響應(yīng)”、第7則“災(zāi)后救助與恢復(fù)重建”中均沒有提及思想政治教育。眾多預(yù)案把思想政治教育定位于預(yù)警階段，而往往忽略了在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)和發(fā)生后思想政治教育的巨大作用。如《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，該預(yù)案將“宣傳教育、培訓(xùn)和演習(xí)”作為一個(gè)單獨(dú)的章節(jié)。但是，從該預(yù)案中關(guān)于思想政治教育的設(shè)置可以看出，其內(nèi)容多集中于突發(fā)事件時(shí)的預(yù)警教育，對于突發(fā)事件其他階段思想政治教育作用的發(fā)揮則沒有作出任何規(guī)定。此外，一些預(yù)案在思想政治教育的條款安排上也存在問題。

(二)應(yīng)急法制中思想政治教育存在的問題

首先，設(shè)置的覆蓋面不夠全面。從已有的應(yīng)急法制來看，規(guī)定了思想政治教育條款的應(yīng)急法制極少。如涉及社會(huì)安全事件的應(yīng)急法制中，包括部門法20部、部門條例或規(guī)章17部，只有《國防法》中有關(guān)于思想政治教育的內(nèi)容。

其次，已有的設(shè)置過于原則。應(yīng)急法制比較成熟的美、日等國，相關(guān)的教育培訓(xùn)等內(nèi)容也十分詳細(xì)。如《美國加利福尼亞州應(yīng)急服務(wù)法》第五章“應(yīng)急服務(wù)辦公室”第52條“教育手冊”竟然用三個(gè)條款對應(yīng)急服務(wù)辦公室的教育方式進(jìn)行規(guī)定。與之相比，我們把詳細(xì)的思想政治教育內(nèi)容放在了部門預(yù)案和通知文件中。毋庸諱言，由于部門預(yù)案和通知文件不具有法律效應(yīng)，而且發(fā)布的范圍比法律要狹窄得多，因此，思想政治教育的效力和影響力不可避免地大打折扣。

最后，設(shè)置的前瞻性有待加強(qiáng)。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》在第五章“事后恢復(fù)與重建”中就沒有對思想政治教育做出規(guī)定。第二年發(fā)生的汶川地震讓大家認(rèn)識到，災(zāi)后重建環(huán)節(jié)中思想政治教育的手段不可或缺，于是在2008年修改《防震減災(zāi)法》時(shí)增加了“地震災(zāi)后過渡性安置和恢復(fù)重建”和“監(jiān)督管理”中關(guān)于思想政治教育的條款。在不久的將來，勢必要對《突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行修改，這樣毫無疑問地會(huì)增加立法成本，而現(xiàn)實(shí)的問題則在于可能在應(yīng)急實(shí)踐中導(dǎo)致思想政治工作有效性的降低。

(三)應(yīng)急體制中思想政治教育存在的問題

應(yīng)急體制中對于思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)置不夠重視。應(yīng)急管理體制是“由應(yīng)急性機(jī)關(guān)、應(yīng)急性權(quán)力和應(yīng)急性機(jī)制所組織的制度體系”［2］。應(yīng)急管理體制中，最重要的是領(lǐng)導(dǎo)體制問題，它決定著整個(gè)危機(jī)管理的走向及其運(yùn)作程序和管理效果。在諸多應(yīng)急預(yù)案和法制中，對于思想政治教育的組織領(lǐng)導(dǎo)部門均沒有作出明確規(guī)定。在中國政府網(wǎng)已經(jīng)公布的22個(gè)省級(其中山東、山西等九個(gè)省沒有公布)總體應(yīng)急預(yù)案中，僅僅只有北京市對于應(yīng)急管理中思想政治教育的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在“組織體系框架——突發(fā)公共事件處置分工”中明確規(guī)定為市委宣傳部。其他省份則照搬《國家突發(fā)事件應(yīng)急總體預(yù)案》，沒有做出詳細(xì)規(guī)定。應(yīng)急體制中關(guān)于思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)置不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求。盡管在突發(fā)事件來臨時(shí)，我國在應(yīng)急管理組織體制上都會(huì)設(shè)立與思想政治教育相關(guān)的部門，但是其屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，隨著突發(fā)事件的結(jié)束，這一機(jī)構(gòu)往往就解散了。和一般的應(yīng)急措施不同，思想政治教育很大一部分職能體現(xiàn)在事發(fā)前的預(yù)警和善后階段的繼續(xù)教育。缺少專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)不利于危機(jī)管理體系中思想政治教育的實(shí)施。

(四)應(yīng)急機(jī)制中思想政治教育存在的問題

應(yīng)急管理機(jī)制是“社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人對各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程”［3］。在這一過程中，思想政治教育從預(yù)案、法制中的靜態(tài)設(shè)置變成了具體實(shí)踐。從應(yīng)急機(jī)制中思想政治教育的實(shí)踐來看，存在著幾個(gè)方面的問題。

首先，思想政治教育在應(yīng)急管理中的實(shí)施主體不全面。我國應(yīng)急管理機(jī)制建構(gòu)在全能政府的理念之上，應(yīng)急管理中思想政治教育的實(shí)施強(qiáng)調(diào)的是各級政府以及相關(guān)部門的作用，其實(shí)施主體局限于上至國務(wù)院下至村委會(huì)這一序列的范圍。而各類社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、公民以及各種新興媒體則處于被動(dòng)員、被安排的處境之中。這就無法充分動(dòng)員全社會(huì)的力量參與思想政治教育。

其次，思想政治教育在應(yīng)急管理中的具體實(shí)踐有待深入。美國政策科學(xué)家艾利森認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行。危機(jī)管理預(yù)案的演練是危機(jī)預(yù)警機(jī)制建設(shè)不可或缺的環(huán)節(jié)。現(xiàn)實(shí)中，思想政治教育參與危機(jī)管理預(yù)警能力建設(shè)缺位，危機(jī)意識的教育、應(yīng)急知識的宣傳、應(yīng)急演習(xí)的培訓(xùn)往往流于形式。從而導(dǎo)致公眾在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)驚慌失措，結(jié)果釀成更大的悲劇。

此外，思想政治教育在應(yīng)急管理中的方式方法有待改進(jìn)。突發(fā)事件給公眾的日常生活和心理造成了巨大的沖擊，危機(jī)管理中的思想政治教育往往沿襲日常條件下的一些方式方法，不注意突發(fā)事件下公眾的特殊需求，不注意加強(qiáng)人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，結(jié)果造成思想政治教育在應(yīng)急管理中實(shí)效性不高。

三、危機(jī)管理體系中思想政治教育的改進(jìn)路徑

(一)改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案中思想政治教育的設(shè)置

首先，充分認(rèn)識預(yù)案中的思想政治教育的重要性。思想政治教育是應(yīng)急管理中的“軟權(quán)力”，在統(tǒng)一思想、撫慰情緒、安撫精神等方面發(fā)揮著不可替代的作用。思想政治教育在應(yīng)急預(yù)案中的科學(xué)設(shè)定有利于提高社會(huì)應(yīng)對突發(fā)事件的意識和能力，減少突發(fā)事件給社會(huì)帶來的負(fù)面影響。反過來，如果思想政治教育在預(yù)案的計(jì)劃和步驟中沒有得到體現(xiàn)，在實(shí)際的操作中，將出現(xiàn)因?yàn)闆]有實(shí)際行動(dòng)指南而導(dǎo)致思想政治教育可有可無的情況發(fā)生。因此，必須充分重視思想政治教育在預(yù)案中的重要地位，將其作為預(yù)案不可缺少的部分。

其次，在預(yù)案設(shè)計(jì)的各個(gè)計(jì)劃和步驟中體現(xiàn)思想政治教育。與應(yīng)急法制相比，預(yù)案的實(shí)質(zhì)是一個(gè)透明和標(biāo)準(zhǔn)化的反應(yīng)程序，使應(yīng)急管理活動(dòng)能夠按照預(yù)先周密的計(jì)劃和最有效的實(shí)施步驟有條不紊地進(jìn)行。這些計(jì)劃和步驟是快速響應(yīng)和有效工作的基本保證。眾多預(yù)案把思想政治教育定位在預(yù)警階段，而往往忽略了在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)和發(fā)生后思想政治教育的巨大作用。事實(shí)上，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的謠言控制、突發(fā)事件發(fā)生后的信任重建都離不開思想政治教育。因此，要使應(yīng)急預(yù)案的各個(gè)計(jì)劃和步驟盡量納入思想政治教育的內(nèi)容。

最后，對應(yīng)急預(yù)案中已有的思想政治教育內(nèi)容進(jìn)行合理設(shè)置。如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，“宣傳、教育和培訓(xùn)”可以作為思想方面的保障措施列入第4節(jié)“應(yīng)急保障”之中。同時(shí)，國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案有類似問題的，應(yīng)該做出相應(yīng)修改。

(二)加強(qiáng)應(yīng)急法制中思想政治教育的設(shè)置

首先，擴(kuò)大應(yīng)急法制中思想政治教育設(shè)置的覆蓋面。對于今后修訂的應(yīng)急法制，沒有思想政治教育條款又確實(shí)有必要增加的，一律要增加，逐步擴(kuò)大其在應(yīng)急法制中的覆蓋面。對于一些重點(diǎn)法律，如社會(huì)安全類應(yīng)急法律法規(guī)，要爭取早日添加思想政治教育條款。

其次，細(xì)化應(yīng)急法制中已設(shè)置的思想政治教育內(nèi)容。對于已有思想政治教育條款的應(yīng)急法制，通過逐步修改，使思想政治教育涵蓋突發(fā)事件全過程并應(yīng)對每一個(gè)環(huán)節(jié)。對于其中過于原則性的規(guī)定，要使其細(xì)化，提高可操作性。綜合協(xié)調(diào)法規(guī)性文件與應(yīng)急法制中對于思想政治教育的規(guī)定，凡是法規(guī)性文件中可以移植到應(yīng)急法制中的思想政治教育內(nèi)容要盡快移植，使其以法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來，增強(qiáng)思想政治教育在應(yīng)急中的權(quán)威性。

最后，提高應(yīng)急法制中思想政治教育設(shè)置的前瞻性。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以讓我們少走彎路，這是一個(gè)很好的辦法。如美國加利福尼亞州不僅有應(yīng)急服務(wù)法還有自然災(zāi)害救助法，同時(shí)還有相應(yīng)的志愿者撫恤法相互配套，其中的宣傳、教育、培訓(xùn)等內(nèi)容相互補(bǔ)充，在實(shí)踐中發(fā)揮了很好的作用。這對于我們在應(yīng)急法制中進(jìn)行思想政治教育設(shè)置具有重要的參考價(jià)值。

(三)加強(qiáng)應(yīng)急體制中思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)的安排

首先，要充分重視思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置的重要性。按照目前啟發(fā)性的應(yīng)急體制，其中思想政治教育的組織領(lǐng)導(dǎo)都是臨時(shí)性的，宣傳組往往隨著突發(fā)事件的發(fā)生而成立，結(jié)束而解散。明確思想政治教育中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有利于在突發(fā)事件發(fā)生前有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行預(yù)警教育;事發(fā)時(shí)迅速、有效地調(diào)動(dòng)各種思想政治教育資源，開展應(yīng)急宣傳教育;事發(fā)后繼續(xù)深入開展善后教育，如信任重建工作等。

其次，正確把握思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置的原則。要堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與指揮的原則，將思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)置于指揮機(jī)構(gòu)總領(lǐng)導(dǎo)之下。要堅(jiān)持常設(shè)性原則，建議相關(guān)部委和地方的宣傳部門成立應(yīng)急宣傳領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)平時(shí)負(fù)責(zé)與突發(fā)事件相關(guān)的思想政治教育領(lǐng)導(dǎo)工作;事發(fā)時(shí)其負(fù)責(zé)人調(diào)入危機(jī)管理應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)思想宣傳方面的工作;事發(fā)后繼續(xù)負(fù)責(zé)突發(fā)事件善后階段的思想政治教育工作。要堅(jiān)持協(xié)作原則，思想政治教育部門既要獨(dú)立發(fā)揮作用，又要協(xié)助其他部門共同應(yīng)對突發(fā)事件。

最后，注意思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在應(yīng)急體制不同層級中的合理安排。眾所周知，宣傳部門發(fā)揮著思想政治教育工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。以“非典”為例，2003年4月25日，李長春在中央新聞宣傳部門負(fù)責(zé)人會(huì)議上要求做好防治“非典”的宣傳工作。4月26日，中宣部發(fā)出通知，要求大力弘揚(yáng)和培養(yǎng)民族精神，切實(shí)加強(qiáng)防治“非典”的宣傳思想工作。4月27日，中宣部宣教局發(fā)布《學(xué)習(xí)貫徹＜傳染病防治法＞依法防治非典型肺炎基本知識》。因此，將宣傳部門設(shè)為應(yīng)急管理中思想政治教育的組織領(lǐng)導(dǎo)部門最為合適。全國突發(fā)公共事件應(yīng)急體系包括6個(gè)層次，相應(yīng)的應(yīng)急體制應(yīng)該有不同層級，上至中央，下至各單位。因此，根據(jù)層級不同，思想政治教育組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的規(guī)模應(yīng)有所區(qū)別。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制中思想政治教育在實(shí)踐中的作用

首先，充分發(fā)揮非政府組織和社會(huì)力量在思想政治教育中的作用。20世紀(jì)90年代以來，國際上興起了新行政運(yùn)動(dòng)，其主要內(nèi)容之一是要求實(shí)現(xiàn)“從管理到治理”的轉(zhuǎn)變，政府不能充當(dāng)公共管理的唯一角色。按照中央提出的建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局的思路，危機(jī)管理體系中的思想政治教育理所當(dāng)然地要擴(kuò)大參與面，充分發(fā)揮非政府組織和社會(huì)力量在其中的作用。事實(shí)上，非政府組織和社會(huì)力量參與到思想政治教育中來，不僅可以減輕政府的壓力，緩解政府在危機(jī)管理過程中的資源短缺，更重要的是易于在全社會(huì)形成良好的輿論氛圍，有利于危機(jī)處理措施的順利實(shí)施。

其次，加強(qiáng)思想政治教育在應(yīng)急管理中的具體實(shí)踐。要增強(qiáng)社會(huì)整體的危機(jī)應(yīng)對能力，重視危機(jī)意識的培養(yǎng)。提高社會(huì)公眾的危機(jī)意識，做到防患于未然;提高公眾的自我適應(yīng)能力，在危機(jī)來臨時(shí)，具備危機(jī)心理承受能力，做到不慌不亂，從容應(yīng)對;提高公眾危機(jī)的應(yīng)對能力，使公眾熟悉危機(jī)應(yīng)對的方法，對危機(jī)應(yīng)對了然于心。

最后，改進(jìn)思想政治教育在應(yīng)急管理中的方式方法。既要對公眾進(jìn)行普及性的危機(jī)防災(zāi)宣傳教育，也要把危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)納入政府官員和公共管理人員的教育和培訓(xùn)之中，利用各種形式對社會(huì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理知識和技能的傳播與教育。這就需要更加積極主動(dòng)地通過社會(huì)宣傳、員工培訓(xùn)、學(xué)校教育、社會(huì)演習(xí)等手段和方法，最大限度地吸納社會(huì)公眾參與到危機(jī)管理中來。同時(shí)，在進(jìn)行思想政治教育時(shí)，充分考慮教育對象的思想和心理狀態(tài)，注重人文關(guān)懷和心理輔導(dǎo)。

結(jié)語:危機(jī)管理體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，其主要框架由“一案三制”組成。完善的危機(jī)管理體系，關(guān)鍵是制定完善的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，在建立健全危機(jī)管理體系的法制、體制和機(jī)制上下工夫。因此，從“一案三制”這一角度進(jìn)行探討，可以較好地對危機(jī)管理體系中思想政治教育的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的建議和對策，為從實(shí)踐角度探討危機(jī)管理中的思想政治教育打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］宋勁松鄧云峰:《中美德突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)初探》，載《中國行政管理》，2011年第1期。

［2］［3］宋英華:《突發(fā)事件應(yīng)急管理導(dǎo)論》，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第100、121頁。