□石昆山 陳彥召 沈輝 馬新波

我省國土資源行政復(fù)議案件有關(guān)問題淺析和對策

□石昆山 陳彥召 沈輝 馬新波

隨著我省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，農(nóng)村集體土地大量被征收，而現(xiàn)行土地征收法律法規(guī)不完善，地方政府在征地過程中操作不規(guī)范，導(dǎo)致與征地有關(guān)的行政復(fù)議案件數(shù)量激增，給國土資源管理工作帶來極大挑戰(zhàn)。

一、近年來我省國土資源行政復(fù)議工作基本情況

近年來，全省國土資源系統(tǒng)干部職工著力推進(jìn)依法行政工作，認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，著力解決國土資源領(lǐng)域行政爭議，化解社會內(nèi)部矛盾，使國土資源行政復(fù)議工作在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展中的獨(dú)特功能日益增強(qiáng)。

行政復(fù)議化解爭議、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧作用明顯增強(qiáng)。行政復(fù)議是解決行政爭議的重要渠道，具有方便群眾、快捷高效、方式靈活的特點。廣大公民、法人和其他組織為表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益，越來越多地選擇行政復(fù)議這一途徑解決行政爭議。通過依法辦案，以法明理，我省國土資源行政復(fù)議工作基本上做到了“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”，大量的行政爭議被化解在內(nèi)部，化解在基層，盡可能地避免了行政相對人因行政爭議而層層上訪。

行政復(fù)議案件依法、公平、公正辦理，成效顯著。2008年1月以來，國務(wù)院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我省國土資源行政復(fù)議、裁決案件52件，申請人達(dá)千余人次；僅2011年，我廳就收到相關(guān)行政復(fù)議申請21件，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議裁決案件13件，已全部按期辦結(jié)，保障了人民群眾的合理訴求，維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益，提高了行政機(jī)關(guān)依法行政的形象。

行政復(fù)議的層級監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮。2011年，我廳收到21件行政復(fù)議申請，受理14件，其中責(zé)令履行3件，撤銷1件，監(jiān)督履行3件，占受理總數(shù)的50%，有效地糾正了一批違法、不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)益。

行政復(fù)議的辦案方式得到不斷創(chuàng)新。在行政復(fù)議案件審理過程中，辦案方式不斷創(chuàng)新，從原來主要進(jìn)行書面審查到現(xiàn)在運(yùn)用調(diào)查取證、開庭審理、聽證審理、行政調(diào)解等多種方式綜合運(yùn)用。特別在行政調(diào)解方面，加大案外協(xié)調(diào)疏導(dǎo)工作，2010年國務(wù)院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我省國土資源行政復(fù)議、裁決案件13件，有8件通過案外調(diào)解的方式解決，占總數(shù)的61%。

二、我省國土資源行政復(fù)議案件的主要特點

2008年以來，我省的國土資源行政復(fù)議案件主要有以下幾個特點：

行政復(fù)議案件總體數(shù)量急劇增長。2008年以來，國務(wù)院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我廳的行政復(fù)議、裁決案件52件，其中2008年1起，2009年2起，2010年13起，2011年36起，成幾何倍數(shù)增長。我廳收到的行政復(fù)議案件也從2010年的5件猛增到2011年的21件。

行政復(fù)議案件的種類呈多樣化趨勢。2008～2010年，國務(wù)院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我省國土資源行政復(fù)議案件全部為征地批復(fù)類及涉礦案件，信息公開類案件直到2010年底才開始從無到有。我廳受理的行政復(fù)議案件也存在對行政處罰、信息公開、行政不作為、越權(quán)行政、征地補(bǔ)償?shù)榷喾N具體行政行為不服。

土地權(quán)益糾紛仍是行政復(fù)議案件的主體。國務(wù)院法制辦、國土資源部、省政府受理的52件行政復(fù)議和裁決案中，涉及征地批復(fù)和涉土信息公開案件共48件，占總數(shù)的92%。其中，涉及征地批復(fù)案件35件，占總數(shù)的67%；涉土信息公開案13件，占總數(shù)的25%。申請人要求公開的多為征地批文及相關(guān)文件，要求裁決的也是省政府維持的征地批復(fù)案件，其性質(zhì)仍為征地批復(fù)類案件。

行政不作為成為行政復(fù)議案件新的高發(fā)點。2011年我廳受理的21件行政復(fù)議案件中有6件是對行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)不服，占總數(shù)的29%。2010年收到征地補(bǔ)償裁決案件6件，受理1件；2011年收到13件，受理6件，未受理的12件中有10件是因為省轄市、縣級人民政府未經(jīng)過法定協(xié)調(diào)程序而告知申請人不予受理，占案件總數(shù)的53%。

三、國土資源行政復(fù)議案件增多的成因分析

近幾年國土資源行政復(fù)議案件急劇增多的原因，主要有以下四個方面：

群眾法律意識普遍提高，是行政復(fù)議案件增多的外在條件。近年來，我省加大了對國土資源法律法規(guī)政策的宣傳力度，廣大群眾對保護(hù)資源、保障發(fā)展的認(rèn)識不斷深入，利用法律手段解決爭議、維護(hù)自身合法權(quán)益的意識不斷加強(qiáng)。較之信訪，行政復(fù)議具有的方便群眾、快捷高效、方式靈活的特點也使更多的群眾熱衷于行政復(fù)議這一維權(quán)手段，使大量的信訪案件轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議案件。

土地增值和相關(guān)利益沖突，是導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生的客觀動因。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長，工商業(yè)、房地產(chǎn)用地的增多，新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致征地范圍廣、速度快，不可避免地引發(fā)大量行政爭議。作為一種不可再生的資源，土地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，因礦產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)改造等而增值，其自身價值得以凸現(xiàn)。同時，失地農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償費(fèi)過低，對征地補(bǔ)償費(fèi)的管理使用造成誤解。他們從追求“失地”后更好生存和發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)，希望獲得更高的補(bǔ)償安置費(fèi)，進(jìn)而選擇行政復(fù)議，期望通過復(fù)議謀求更高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償安置費(fèi)。

有些地方政府信息不透明、不對稱，是行政復(fù)議案件形成的重要因素。有些地方要求主動公開的信息不公開或不及時公開，對“兩個公告”不是積極宣傳而是一貼了事；有些地方對依照申請公開的信息置若罔聞、置之不理、消極怠政，或因未按文件要求辦理征地手續(xù)而不敢公開相關(guān)政府文件；有些地方信息公開程序混亂，征地前的告知、確認(rèn)程序不規(guī)范，征地后地方政府“兩公告一登記”不規(guī)范，公告主體混亂或兩公告變?yōu)橐还?，無登記，且無據(jù)可查；有些地方信息公開答復(fù)不合理，不予公開的理由無法律依據(jù)或法律依據(jù)不充分。凡此種種，都導(dǎo)致管理相對人申請行政復(fù)議，希望通過行政復(fù)議，達(dá)到自己的預(yù)期目的。

有些地方行政不作為、亂作為，是行政復(fù)議案件存在的主要原因。

其一，有的地方政府擅自改變征地用途、規(guī)劃。如商服用地改為住宅用地；個別地方政府為達(dá)到征地目的，在申請征地前或征地的同時，根據(jù)征地的需要調(diào)整或修改土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大城市用地范圍，實現(xiàn)圈外征地，將原本是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，修改為城市建設(shè)用地，再以批次征地的形式進(jìn)行征收。其二，有的地方補(bǔ)償不到位、不規(guī)范。農(nóng)民補(bǔ)償不到位或未按政府安置方案及時補(bǔ)償即出讓土地，個別地方是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配引發(fā)的糾紛；區(qū)片地價、社保資金出臺后地方執(zhí)行不到位，地上附著物標(biāo)準(zhǔn)沒有及時調(diào)整，農(nóng)民領(lǐng)取的補(bǔ)償金低于省政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，社保資金不落實。其三，有的地方用地、供地程序不規(guī)范。用地批準(zhǔn)后，沒有按法定程序、時限征地、供地，且部分用地長時間閑置，個別地方用地閑置多年仍未按要求收取閑置費(fèi)或收回組織耕種。其四，有的地方政府職能錯位，把本應(yīng)在基層解決的矛盾上交。

四、對策建議

加大法制宣傳教育力度，消除群眾法律認(rèn)識誤區(qū)，提高行政執(zhí)法人員的依法行政意識。一要繼續(xù)開展行政基本法律和國土資源法律法規(guī)的宣傳教育，突出抓好憲法和行政強(qiáng)制法的學(xué)習(xí)宣傳和培訓(xùn)，充分利用新聞媒體，突出“世界地球日”、全國“土地日”、“法制宣傳日”等特定主題的要求，創(chuàng)新普法宣傳教育形式，增強(qiáng)國土資源法制宣傳教育效果。二要指導(dǎo)基層加強(qiáng)國土資源政策法規(guī)業(yè)務(wù)建設(shè)，組織開展政策法規(guī)、行政復(fù)議工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高行政執(zhí)法人員的依法行政意識。三要推進(jìn)建立科學(xué)規(guī)范的行政執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)考核體系，推進(jìn)依法科學(xué)民主決策，規(guī)范行政執(zhí)法行為，進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督制約管理，增強(qiáng)行政執(zhí)法人員依法辦事的責(zé)任心，提高行政執(zhí)法工作整體水平。

適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，積極探索調(diào)解在土地行政復(fù)議中的運(yùn)用。地方政府和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策辦事，在行政決策中充分考慮群眾利益訴求和群眾意愿，保障和實現(xiàn)群眾權(quán)益、維護(hù)社會公平正義。要適時提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r水平及時調(diào)整地價標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；要加大基層行政爭議協(xié)調(diào)力度，把矛盾糾紛化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，減少當(dāng)事人的訴累，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要積極探索調(diào)解在土地行政復(fù)議中的運(yùn)用，認(rèn)真做好各方當(dāng)事人的協(xié)調(diào)工作，通過行政調(diào)解妥善解決行政爭議，維護(hù)群眾的合法權(quán)益，做到案結(jié)事了，達(dá)到法律效果、政治效果與社會效果的統(tǒng)一。

增加政府信息透明度，暢通信息公開渠道，建立、健全主動公開政府信息的工作機(jī)制。對申請我廳的信息公開事項，要及時做出答復(fù)，特別是對有關(guān)征收（用）土地的批復(fù)文件、征地補(bǔ)償安置和社會保障方案等政府信息，要加大主動公開的力度；對依照申請公開的政府信息，相關(guān)部門要認(rèn)真審查，及時受理，依法答復(fù)，并對答復(fù)內(nèi)容做好解釋工作，宣傳到位；積極探索信息公開方式，通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體及時公開相關(guān)政府信息，暢通信息公開渠道，以減少信息公開案數(shù)量。

規(guī)范征地程序，嚴(yán)格依法行政，對征地要加強(qiáng)批后監(jiān)管。各級政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實國家和省有關(guān)征地管理工作的政策規(guī)定，加強(qiáng)征地依法報批前的告知、聽證和征地補(bǔ)償安置工作。要在征地過程中，嚴(yán)格執(zhí)行告知、確認(rèn)、聽證等程序，堅持在擬征地依法報批前按程序進(jìn)行告知和確認(rèn)，使被征地群眾了解聽證權(quán)利。擬征地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，省轄市、縣級政府要嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”制度，依法及時將土地征收公告、征地補(bǔ)償安置方案在被征地村組進(jìn)行公告，嚴(yán)格按征地補(bǔ)償安置方案及時足額兌現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用，對農(nóng)民補(bǔ)償必須到位后才能供地；對安置補(bǔ)償落實不到位、征地程序不合法、群眾反映強(qiáng)烈的市（縣），要加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保整改到位。要嚴(yán)格規(guī)劃的審批與管理，維護(hù)規(guī)劃管控的嚴(yán)肅性。對申請批準(zhǔn)的建設(shè)用地，要對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案是否符合土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格審查，對不符合土地利用總體規(guī)劃的堅決不予審批。

（作者單位：河南省國土資源廳）