丁榮貴，鄒祖燁，劉興智

(1.山東大學(xué)管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100;2.北京項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)，北京100081;3.山東財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，山東濟(jì)南250014)

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”、“人才資源是第一資源”等觀念已經(jīng)得到廣泛的共識(shí)。然而，僅靠科學(xué)技術(shù)并不足以形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，僅靠人才也不能形成發(fā)展資源，要使科學(xué)技術(shù)形成生產(chǎn)力、使人才成為第一資源，還需要有效的科技管理體系的保障和支持。就我國(guó)目前狀況來(lái)看，政府投資科技項(xiàng)目占有科技研發(fā)計(jì)劃的相當(dāng)比重，要迅速形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的科技成果，迫切需要樹(shù)立政府投資科技項(xiàng)目治理的理念和建立有效的項(xiàng)目治理體系。

政府投資科技項(xiàng)目是以國(guó)家各級(jí)政府部門(mén)為主要出資方，以產(chǎn)生創(chuàng)新性科技成果為目的的研究、開(kāi)發(fā)、應(yīng)用類項(xiàng)目。該類項(xiàng)目既包括對(duì)未知科技問(wèn)題和領(lǐng)域的探索，也包括對(duì)已有科技知識(shí)的整理、鑒別和應(yīng)用。它是政府運(yùn)用公共權(quán)力，直接配置社會(huì)科技資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為社會(huì)公眾提供公共科技產(chǎn)品和公共科技服務(wù)的重要手段。在增強(qiáng)國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力的過(guò)程中，政府投資科技項(xiàng)目起著十分重要的引導(dǎo)作用和支撐作用。

近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)加大了對(duì)科技項(xiàng)目的投入力度。但在科技投入大幅度增長(zhǎng)的同時(shí)，科技產(chǎn)出水平卻仍然較低，創(chuàng)新水平距發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距，產(chǎn)生的專利雖在總量上有較大提高，但有效發(fā)明專利卻比例較低，不及發(fā)達(dá)國(guó)家有效發(fā)明專利的一半，專利的實(shí)際轉(zhuǎn)化率也還不到20%。特別是重大、重點(diǎn)科技項(xiàng)目，由于參與主體的多元性及參與者目標(biāo)的多樣性而導(dǎo)致的合作動(dòng)力與活性不足、風(fēng)險(xiǎn)較高、利益分配機(jī)制不完善、管理體制不健全、相關(guān)政策不完善等缺陷，造成了國(guó)家資金和人才資源的大量浪費(fèi)［1］。

造成以上狀況的一個(gè)重要原因在于缺乏有效的政府投資科技項(xiàng)目治理體系。科研競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)自于一個(gè)個(gè)成功的科研項(xiàng)目，它們或者目標(biāo)相關(guān)構(gòu)成項(xiàng)目組合(program)，或者資源相關(guān)構(gòu)成項(xiàng)目成組(portfolio)。造成這些項(xiàng)目失敗的原因很少由于科技本身的問(wèn)題，大多在于組織和管理的問(wèn)題。政府投資科技項(xiàng)目管理過(guò)程中并沒(méi)有真正建立起科學(xué)的項(xiàng)目管理，特別是項(xiàng)目治理機(jī)制，行政管理依然是我們目前科技管理的主要方式，甚至在局部地區(qū)是唯一方式。這種狀況亟待改變。需要形成政府科技項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目組、評(píng)薦專家、成果使用方等項(xiàng)目各利益相關(guān)方的有效聯(lián)動(dòng)。這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立不是傳統(tǒng)的以課題負(fù)責(zé)人為主的“項(xiàng)目管理”所能承擔(dān)的，它是一種科技項(xiàng)目治理體系［2］。

關(guān)于項(xiàng)目治理的研究才剛剛起步，這些理論、體系和方法的滯后，是快速提升我國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力的巨大障礙，也是科研管理亟待解決的問(wèn)題。

一、政府投資科技項(xiàng)目中存在的問(wèn)題

單純的探索性科研可以完全或主要依靠科研人員的自發(fā)行為，但面向競(jìng)爭(zhēng)的科研離不開(kāi)有效的組織和管理。然而，在政府投資科技項(xiàng)目的決策、執(zhí)行和成果管理過(guò)程中，科學(xué)管理的價(jià)值并沒(méi)有得到足夠的重視，“重科技、輕管理，重人才、輕組織，重立項(xiàng)、輕成果，重專家意見(jiàn)、輕專家責(zé)任”等問(wèn)題依然比較普遍。

1.重科技、輕管理

目前，科技人員的價(jià)值和地位在我國(guó)得到前所未有的高度認(rèn)可。如何提高國(guó)家的科技競(jìng)爭(zhēng)地位，如何回答“錢(qián)學(xué)森之問(wèn)”成為各級(jí)黨委、政府以及眾多科研機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的熱點(diǎn)話題。大力引進(jìn)科技人才、提高對(duì)他們的激勵(lì)程度、創(chuàng)造能夠使他們充分發(fā)揮聰明才智的軟硬件環(huán)境，成了通用的做法。幾十年前，梅貽琦先生提出的“大學(xué)非大樓之謂乃大師之謂”等論斷被再次廣為采納，“大師”成了科技界最熱的關(guān)鍵詞之一。

科技人才和管理體系是產(chǎn)生科技成果的兩個(gè)基本因素，這兩個(gè)要素不僅缺一不可，而且不能失衡。然而，在科技人才熱、大師熱的同時(shí)，科學(xué)管理的價(jià)值作用卻有意無(wú)意地被忽視了，杰出的科技人才被理所當(dāng)然地認(rèn)為具備先天的管理能力，政府投資科技項(xiàng)目的管理也理所當(dāng)然地被作為“行政管理”而遭到人們的質(zhì)疑，“去行政化”成為科技界的流行語(yǔ)。

在我國(guó)政府投資科技項(xiàng)目的管理過(guò)程中，的確大量存在以行政管理代替科學(xué)管理的現(xiàn)象。但是，建立在行政權(quán)力基礎(chǔ)上的行政管理不能混同于依靠科學(xué)規(guī)律和針對(duì)科技人員特點(diǎn)的科研管理。在科研管理中的“去行政化”絕不等于在科研管理中要“去管理”。行政管理在政府投資科技項(xiàng)目管理方面的不足恰恰證明了加強(qiáng)有效科研管理的緊迫性。在我國(guó)現(xiàn)代科技史上，無(wú)論是“兩彈一星”還是“神州飛船”，這些重大科技項(xiàng)目的成功無(wú)不是杰出的科技人才和卓越的科研管理完美結(jié)合的體現(xiàn)。

科技人員與管理人員具有很多不同的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了二者相輔相成，他們需要共同承擔(dān)完成科研成果的責(zé)任。對(duì)科技人員來(lái)說(shuō)，興趣是最好的驅(qū)動(dòng)力;對(duì)管理人員來(lái)說(shuō)，“應(yīng)該做的事”比“感興趣的事”更重要。對(duì)科技人員來(lái)說(shuō)，探索科學(xué)真相、追求科學(xué)真理是科學(xué)研究的核心價(jià)值;對(duì)管理人員來(lái)說(shuō)，得到科技成果，發(fā)揮科技成果對(duì)本國(guó)、本組織的價(jià)值是其工作的主要目標(biāo)。對(duì)科技人員來(lái)說(shuō)，其關(guān)注的是涉及自身的資源和環(huán)境，他們對(duì)“局部”負(fù)責(zé);對(duì)管理人員來(lái)說(shuō)，需要綜合平衡組織資源和環(huán)境，他們對(duì)“整體”負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這些區(qū)別并非絕對(duì)，但大體上反映出這兩類人員的不同，也可看出二者對(duì)科技項(xiàng)目成功均具有必要性。

2.重人才、輕組織

“領(lǐng)軍人物”對(duì)產(chǎn)生科技成果的巨大作用是毋庸置疑的，這也就是為什么杰出科技人才得到極度重視和全國(guó)大興延攬科技人才、爭(zhēng)奪科技人才熱潮的原因。

在現(xiàn)有的政府投資科技項(xiàng)目的項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)申報(bào)和評(píng)審過(guò)程中，除選題的價(jià)值和依據(jù)、課題完成的技術(shù)路線、方法外，申請(qǐng)者的資歷、已取得的相關(guān)科技成果等是決定課題能否得到資助的重要依據(jù)。在評(píng)審申請(qǐng)人單位的組織保障措施、經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管方式等方面走過(guò)場(chǎng)的情況較普遍。目前，對(duì)不能按計(jì)劃完成、成果質(zhì)量縮水、學(xué)術(shù)不端、費(fèi)用濫用等問(wèn)題缺乏明確的懲罰機(jī)制，特別是沒(méi)有形成對(duì)在立項(xiàng)申請(qǐng)書(shū)上簽字的各關(guān)聯(lián)承擔(dān)單位的問(wèn)責(zé)制。這種缺失難以增強(qiáng)科技人才所在單位對(duì)科技成果提供組織保障的責(zé)任心和能力［3］。

由于沒(méi)有有效的組織保障，科技項(xiàng)目完成過(guò)程中的知識(shí)凝煉和復(fù)用性較弱，由課題負(fù)責(zé)人或少數(shù)課題組成員孤軍奮戰(zhàn)的情況較普遍［4］?？萍既藛T之間的協(xié)作遠(yuǎn)大于組織之間的協(xié)作，致使重復(fù)立項(xiàng)、重復(fù)投資、大課題小型化和切割性等狀況的存在，原創(chuàng)新成果、可推廣性強(qiáng)的成果較少。這種狀況不僅難以產(chǎn)生理想的成果，也容易形成“作坊式”科研平臺(tái)，不能使資金資源和知識(shí)資源得到規(guī)?；瘧?yīng)用。

那種“招攬優(yōu)秀的科技人才，想方設(shè)法提高他們的積極性，然后就將得到科技成果的責(zé)任完全交給他們”的做法不是尊重人才，而是放棄和推卸了管理者的責(zé)任。這種做法不能有效和快速提高國(guó)家的科技競(jìng)爭(zhēng)力，甚至既不能提高科技競(jìng)爭(zhēng)力也很難發(fā)揮科技人才的作用和長(zhǎng)期留住他們。正如科學(xué)管理的創(chuàng)始人泰勒在美國(guó)國(guó)會(huì)的證詞中所說(shuō):“我們大家都在招請(qǐng)現(xiàn)成的、能勝任的人——這是別人培養(yǎng)出來(lái)的。只有在我們充分認(rèn)識(shí)到，我們的責(zé)任和良機(jī)是在培養(yǎng)和造就這些能勝任的人方面進(jìn)行系統(tǒng)地協(xié)作，而不是去收羅人家培養(yǎng)出來(lái)的人時(shí)，我們才能走上提高全國(guó)性效果的途徑［5］”。

科技項(xiàng)目的完成需要管理、技術(shù)、資金、人才等多種資源要素投入，然而并非投入越大，產(chǎn)出就越大。如果不能對(duì)各種資源進(jìn)行有效的組織，其結(jié)果只能是浪費(fèi)納稅人的錢(qián)。政府投資科技項(xiàng)目的資源投入來(lái)自各利益相關(guān)方，只有通過(guò)項(xiàng)目治理，使相關(guān)方之間相互協(xié)作，建立起有效的資源組織機(jī)制，才能有效發(fā)揮資源的價(jià)值。

3.重立項(xiàng)、輕成果

在政府投資科技項(xiàng)目管理中，對(duì)立項(xiàng)過(guò)程的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)成果驗(yàn)收和成果轉(zhuǎn)化的重視程度?！绊?xiàng)目到手萬(wàn)事大吉”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，各單位為爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)會(huì)群策群力，但項(xiàng)目到手后則遭受“冷處理”、在評(píng)職稱等方面有無(wú)項(xiàng)目比有無(wú)取得項(xiàng)目成果更重要的現(xiàn)象普遍存在［6］。在立項(xiàng)過(guò)程中科技人員的判斷和科技專家的意見(jiàn)左右了項(xiàng)目的價(jià)值，政府作為投資方反而只扮演了一個(gè)資金出納的角色，其作為業(yè)主的責(zé)任和作用沒(méi)有充分發(fā)揮，項(xiàng)目成果的真正價(jià)值也大多停留在實(shí)驗(yàn)室和學(xué)術(shù)論文、學(xué)術(shù)評(píng)獎(jiǎng)階段。

科研成果的價(jià)值是多方面的:對(duì)于研究人員而言，科研成果能滿足其成就感，提升其自身的價(jià)值，能幫助他們應(yīng)對(duì)單位的考核;對(duì)于科研承擔(dān)單位而言，科研成果能提升其行業(yè)排名;對(duì)于國(guó)家、社會(huì)而言，科研成果能提升國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;對(duì)于學(xué)科發(fā)展而言，科研成果的推動(dòng)作用也是不言而喻的。自由的科學(xué)探索并不苛求何時(shí)產(chǎn)生成果，不苛求成果何時(shí)得到應(yīng)用及產(chǎn)生何種價(jià)值，也不苛求資源投入和產(chǎn)出效益的比較，但是，對(duì)于面向競(jìng)爭(zhēng)的科技項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，這些卻是十分重要的衡量項(xiàng)目是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前的綜合實(shí)力決定了大部分的政府投資科技項(xiàng)目是面向競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，對(duì)成果的要求是不能忽視的。

4.重專家意見(jiàn)、輕專家責(zé)任

政府投資科技項(xiàng)目在立項(xiàng)決策和成果評(píng)價(jià)時(shí)十分重視專家的意見(jiàn)。科技專家意見(jiàn)往往會(huì)在立項(xiàng)、鑒定等過(guò)程中起著主導(dǎo)作用，但近年來(lái)由此引起的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，這與缺乏有效的“專家問(wèn)責(zé)制”有關(guān)［7］。對(duì)專家的話語(yǔ)權(quán)缺乏問(wèn)責(zé)制，專家選擇、評(píng)價(jià)和論證過(guò)程的組織不夠系統(tǒng)，容易導(dǎo)致少數(shù)專家行為不端，造成對(duì)科學(xué)作風(fēng)的危害，也將對(duì)科技投入、科技成果的保障產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響?？萍吉?jiǎng)勵(lì)是促進(jìn)科技進(jìn)步有效的激勵(lì)手段，同樣，適當(dāng)?shù)目萍继幜P也是促進(jìn)科技進(jìn)步有效的保障措施。

科技項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中的專家大多為科技專家，管理專家較少，甚至沒(méi)有。專家也是人，即使其取得了杰出的科技成果，也不能否認(rèn)他們具有人格的缺點(diǎn)和知識(shí)的欠缺。由于行政管理對(duì)科技項(xiàng)目的不匹配性，容易產(chǎn)生以專家意見(jiàn)代替管理保障的缺陷，致使專家公信力下降，管理黑洞不能消除，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大。經(jīng)過(guò)專家論證可行的項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不可行、經(jīng)專家鑒定突出的科技成果被事實(shí)證明不成立，以及專家自身學(xué)術(shù)不端的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

科技競(jìng)爭(zhēng)力形成的基礎(chǔ)在于與對(duì)手的比較優(yōu)勢(shì)。它需要比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更能抓住有價(jià)值的研究問(wèn)題(包括更能發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的研究問(wèn)題，更能將研究問(wèn)題變成研究項(xiàng)目等)、更能有效組織解決問(wèn)題的資源(包括更能集聚人才，更能得到經(jīng)費(fèi)、設(shè)備和設(shè)施等)、更能控制解決問(wèn)題的過(guò)程(包括更有效解決問(wèn)題，更可靠解決問(wèn)題等)，以及更能發(fā)揮科研成果的價(jià)值(包括對(duì)研究人員的價(jià)值，對(duì)國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)的價(jià)值，對(duì)學(xué)科技術(shù)的價(jià)值等)。要形成這些優(yōu)勢(shì)，需要在立項(xiàng)時(shí)就予以綜合考慮、設(shè)計(jì)和論證，僅僅依靠“尊重和信任科技人員”是不夠的，這些能力科研人員不可能完全具備、沒(méi)必要完全具備、也不應(yīng)該要求他們完全具備。離開(kāi)有效的組織和管理，這些能力的形成將會(huì)是自發(fā)的、低效的或碰運(yùn)氣的。

二、政府投資科技項(xiàng)目治理體系的構(gòu)建

項(xiàng)目管理和項(xiàng)目治理的區(qū)別類似于公司管理和公司治理的區(qū)別。公司管理研究的主要內(nèi)容是企業(yè)管理層與企業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理資源及活動(dòng)之間的互動(dòng)關(guān)系，而公司治理的研究?jī)?nèi)容主要為公司所有者和公司管理層之間的互動(dòng)關(guān)系。類似的，項(xiàng)目管理研究的主要內(nèi)容是項(xiàng)目經(jīng)理與項(xiàng)目資源和活動(dòng)之間的互動(dòng)關(guān)系，而項(xiàng)目治理研究的內(nèi)容是項(xiàng)目各利益相關(guān)方之間的互動(dòng)關(guān)系。政府投資科技項(xiàng)目治理是指建立和維護(hù)政府投資科技項(xiàng)目各利益相關(guān)方之間治理角色關(guān)系的過(guò)程，該過(guò)程用以減低項(xiàng)目利益相關(guān)方對(duì)其治理角色的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目資源和項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行有效管理提供可靠的環(huán)境。

政府投資科技項(xiàng)目治理體系的主要內(nèi)容在于確定科技項(xiàng)目的規(guī)劃和價(jià)值定位(即確定正確的項(xiàng)目)、找到正確的人才(項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員)、為項(xiàng)目提供正確的環(huán)境(資金、設(shè)施、設(shè)備等硬環(huán)境，以及政策、制度等軟環(huán)境)、通過(guò)正確的過(guò)程、方法和工具(主要由項(xiàng)目組完成)以保障和監(jiān)督項(xiàng)目負(fù)責(zé)人將項(xiàng)目做正確(取得預(yù)期的直接科技成果和諸如知識(shí)、人才成長(zhǎng)、技術(shù)平臺(tái)、成果推廣等間接成果)。這些工作超越了對(duì)項(xiàng)目的“管理”范疇而屬于對(duì)項(xiàng)目的“治理”范疇。它們大多不可能由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)，也不能由一個(gè)具體承擔(dān)項(xiàng)目的組織承擔(dān)，而需要包括政府主管部門(mén)在內(nèi)的各種利益相關(guān)方共同承擔(dān)。要使代表各種利益或目的的相關(guān)方能夠明確和承擔(dān)其對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任，建立這些眾多項(xiàng)目相關(guān)方之間的規(guī)制關(guān)系(即治理角色)以監(jiān)督和保障這些責(zé)任能夠兌現(xiàn)，主要是治理層面的問(wèn)題。

有效的項(xiàng)目治理體系至少需要回答以下問(wèn)題:項(xiàng)目治理包含哪些角色責(zé)任?這些角色之間有何關(guān)聯(lián)關(guān)系?這些責(zé)任該由誰(shuí)承擔(dān)?如何使他們能夠和必須承擔(dān)?如何知道他們正在或已經(jīng)承擔(dān)這些責(zé)任?這幾個(gè)基本問(wèn)題的答案建立在基于全生命周期的流程、基于所有項(xiàng)目相關(guān)方的組織，和基于預(yù)警和驅(qū)動(dòng)的績(jī)效管理這三者基礎(chǔ)之上。

1.基于科技項(xiàng)目全生命周期的流程

“將正確的事做正確”是管理的基本目的。成功的政府投資科技項(xiàng)目需要多個(gè)利益相關(guān)方共同承擔(dān)責(zé)任。然而，“共同承擔(dān)責(zé)任”的結(jié)果常常是沒(méi)有人承擔(dān)責(zé)任。為了解決這個(gè)矛盾，需要以流程來(lái)明晰有哪些需要承擔(dān)的角色責(zé)任，以及這些責(zé)任之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系和界面。

科技項(xiàng)目中存在許多不可預(yù)知的難題，在項(xiàng)目生命周期過(guò)程中有很多探索性的工作，這些工作帶來(lái)了多層樹(shù)狀或網(wǎng)狀的研究路徑。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題或發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后，需要依靠流程來(lái)提高問(wèn)題走查的效率和提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。政府投資科技項(xiàng)目管理過(guò)程中容易存在很多“管理黑箱”，如項(xiàng)目實(shí)施階段如何監(jiān)控項(xiàng)目狀態(tài)，如何使項(xiàng)目變更得到有效控制;結(jié)題驗(yàn)收階段是否對(duì)管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)并形成知識(shí)積累;成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化階段如何對(duì)應(yīng)用情況進(jìn)行有效跟蹤調(diào)查和總結(jié)等。要消除這些管理黑箱，需要細(xì)化項(xiàng)目活動(dòng)并組成流程，使政府投資項(xiàng)目從規(guī)劃到成果應(yīng)用的全生命周期管理過(guò)程變得透明，只有這樣才能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更加有效的監(jiān)督和控制。

盡管每個(gè)政府投資科技項(xiàng)目具有特殊性，但是都具有統(tǒng)一的項(xiàng)目生命周期。政府投資科技項(xiàng)目的生命周期包括:立項(xiàng)階段(包括項(xiàng)目申請(qǐng)指南的編制及發(fā)布、申報(bào)、評(píng)審、審批、立項(xiàng)等環(huán)節(jié))、實(shí)施階段(包括執(zhí)行研究方案、評(píng)估、變更處理以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等過(guò)程)、結(jié)題驗(yàn)收階段(包括驗(yàn)收準(zhǔn)備、驗(yàn)收審核、驗(yàn)收評(píng)審、成果登記、內(nèi)部評(píng)價(jià)以及對(duì)該政府投資科技項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)、知識(shí)管理等內(nèi)容)以及成果轉(zhuǎn)化階段(包括對(duì)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況的跟蹤調(diào)查、總結(jié)等)。項(xiàng)目各生命周期階段的結(jié)束都有里程碑，每個(gè)階段就是兩個(gè)主要里程碑之間的時(shí)間跨度。在每個(gè)階段結(jié)束時(shí)需要進(jìn)行評(píng)估，以確定是否實(shí)現(xiàn)了此階段的目標(biāo)。良好的評(píng)估標(biāo)志著項(xiàng)目可以順利進(jìn)入下一階段。在每個(gè)項(xiàng)目生命周期階段內(nèi)部，存在一系列活動(dòng)，為了保證工作的順利進(jìn)行，需要設(shè)立若干子里程碑。在政府投資科技項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，還需要建立基于里程碑、重大風(fēng)險(xiǎn)處置和變更的溝通和控制機(jī)制，這樣才能控制風(fēng)險(xiǎn)和落實(shí)責(zé)任。

科技項(xiàng)目涉及的眾多利益相關(guān)方在項(xiàng)目全生命周期過(guò)程中是動(dòng)態(tài)變化的，他們隨著項(xiàng)目從一個(gè)階段進(jìn)入下一個(gè)階段而進(jìn)入或退出項(xiàng)目。即使在項(xiàng)目的同一個(gè)生命周期階段，各利益相關(guān)方之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系也是基于不同的項(xiàng)目活動(dòng)而變化。通過(guò)對(duì)生命周期的定義，可使政府投資科技項(xiàng)目主管部門(mén)明確各利益相關(guān)方管理動(dòng)態(tài)責(zé)任角色和應(yīng)采取的管理措施，從而更準(zhǔn)確地對(duì)政府投資科技項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行控制［8］。政府投資科技項(xiàng)目流程管理程度的高低是項(xiàng)目治理成熟度水平的重要標(biāo)志。

2.基于所有項(xiàng)目利益相關(guān)方的組織

在確定了政府投資科技項(xiàng)目生命周期和相應(yīng)流程的基礎(chǔ)上，就能夠明確各個(gè)階段需要完成的治理活動(dòng)，定義工作任務(wù)，落實(shí)利益相關(guān)方的責(zé)任，進(jìn)而促進(jìn)管理人員和科研人員的有效集成，促進(jìn)我國(guó)政府投資科技項(xiàng)目管理由面向職能的管理向面向成果的管理轉(zhuǎn)換。

項(xiàng)目利益相關(guān)方之間的治理角色關(guān)系由一系列正式或非正式的契約關(guān)系構(gòu)成，在政府投資科技項(xiàng)目的生命周期過(guò)程中，項(xiàng)目治理角色之間的契約關(guān)系并不一定是一次約定的靜態(tài)契約，項(xiàng)目利益相關(guān)方會(huì)根據(jù)需要進(jìn)入和退出項(xiàng)目，他們之間的契約關(guān)系是動(dòng)態(tài)形成的。盡管項(xiàng)目各不相同，但均可以使用統(tǒng)一的過(guò)程來(lái)得到其治理關(guān)系，該過(guò)程可以由項(xiàng)目利益相關(guān)方的需求(Requirement)挖掘、治理角色(Role)劃分、角色風(fēng)險(xiǎn)(Risk)處置、治理關(guān)系(Relationship)建立這四個(gè)步驟迭代形成［9］。

①利益相關(guān)方需求的挖掘。對(duì)于政府投資科技項(xiàng)目而言，在項(xiàng)目周期的不同階段，很多責(zé)任是應(yīng)該由項(xiàng)目的利益相關(guān)方承擔(dān)而不是由科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)的。如何識(shí)別這些利益相關(guān)方的需求應(yīng)是確定政府投資科技項(xiàng)目規(guī)制關(guān)系的起點(diǎn)。項(xiàng)目利益相關(guān)方之所以積極參與項(xiàng)目，是因?yàn)樗麄兤谕麖捻?xiàng)目中得到自己需要的價(jià)值。利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的期望包含多個(gè)方面，其中既有對(duì)項(xiàng)目成果特性的要求，又有對(duì)項(xiàng)目過(guò)程特性的要求，既有物質(zhì)方面的要求，又有感情等方面的要求。這些期望并不是都可以很容易地清晰定義，也不是都可以寫(xiě)進(jìn)正式契約里的。此外，不同項(xiàng)目利益相關(guān)方的需求之間可能會(huì)存在沖突，必須找到化解這些沖突的辦法才能在相關(guān)方之間達(dá)成共識(shí)。沒(méi)有徹底挖掘利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的需求，沒(méi)有處理好彼此需求之間的沖突是導(dǎo)致頻繁的項(xiàng)目變更、項(xiàng)目沖突，最終失控而使項(xiàng)目失敗的重要原因。

②利益相關(guān)方治理角色劃分。項(xiàng)目治理角色是指項(xiàng)目利益相關(guān)方因承擔(dān)項(xiàng)目治理任務(wù)而擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及擁有的權(quán)利的組合。每個(gè)項(xiàng)目利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的需求都是通過(guò)別的利益相關(guān)方承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任才得以實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目利益相關(guān)方之間構(gòu)成了基于治理角色的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)［10］，彼此之間既有需求又有責(zé)任。為了滿足一個(gè)相關(guān)方的需求，可能需要一個(gè)或幾個(gè)其他相關(guān)方來(lái)承擔(dān)不同的責(zé)任。利益相關(guān)方承擔(dān)的責(zé)任與其需求的滿足策略有關(guān)。在確定策略之后，需要建立起策略與其執(zhí)行者(責(zé)任主體)之間的映射關(guān)系，即治理角色關(guān)系。不同治理角色之間矛盾的化解是確定項(xiàng)目治理角色的前提。不同的科技項(xiàng)目會(huì)有不同種類的利益相關(guān)方，他們承擔(dān)的治理角色也各不相同。盡管如此，仍然可以根據(jù)政府科技項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目承擔(dān)單位等應(yīng)圍繞項(xiàng)目治理的利益相關(guān)方需求和項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素，將治理角色統(tǒng)一劃分為“規(guī)劃”、“操作”、“維護(hù)”、“監(jiān)控”等四類基本治理角色，并構(gòu)造他們之間相應(yīng)的關(guān)聯(lián)責(zé)任矩陣［11］?！耙?guī)劃”角色是指提出需求和實(shí)施方案的部門(mén)和人員，例如項(xiàng)目成果使用方、政府主管科技規(guī)劃部門(mén)等;“操作”角色是指項(xiàng)目活動(dòng)的執(zhí)行部門(mén)和人員，例如課題負(fù)責(zé)人、課題組科技人員等;“維護(hù)”角色是指為項(xiàng)目提供資源、工具等的部門(mén)和人員，例如政府財(cái)政部門(mén)、科研人員所在的院、校、所等;“監(jiān)控”角色是指對(duì)項(xiàng)目管理、實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、管理和評(píng)價(jià)的部門(mén)和人員，例如政府科研管理部門(mén)、評(píng)鑒專家、課題承擔(dān)單位的項(xiàng)目管理部門(mén)等。從以上角色分類可以看出，項(xiàng)目管理的主要責(zé)任人員僅為其中一部分，這也是為什么強(qiáng)調(diào)“治理”的重要原因。

③項(xiàng)目治理角色風(fēng)險(xiǎn)處置。同時(shí)，由于政府投資科技項(xiàng)目的參與者是多元化的，會(huì)有不同的價(jià)值訴求、發(fā)展策略、資源投入，在參與項(xiàng)目時(shí)會(huì)權(quán)衡多種機(jī)會(huì)損失，并不是所有的利益相關(guān)方都能順利履行治理責(zé)任。當(dāng)利益相關(guān)方由于某些因素存在不能履行治理責(zé)任的可能性時(shí)，就存在角色風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)治理角色的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理是項(xiàng)目治理的關(guān)鍵。風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目利益相關(guān)方產(chǎn)生不確定行為的可能性、影響程度及可管理程度。有兩類因素可以造成這種行為的發(fā)生:一類是與利益相關(guān)方個(gè)體相關(guān)的屬性風(fēng)險(xiǎn)，例如技術(shù)、資金、身體狀況等;另一類是與利益相關(guān)方角色之間關(guān)聯(lián)關(guān)系的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，例如利益相關(guān)方在治理角色網(wǎng)絡(luò)中的中心度、占據(jù)割點(diǎn)(cut-point)和結(jié)構(gòu)洞(structure hole)的可能性等。屬性風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合將造成項(xiàng)目利益相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生。如何識(shí)別和監(jiān)控這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的觸發(fā)條件、如何建立相應(yīng)的處置方式，是項(xiàng)目治理角色風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析等方法為解決這類問(wèn)題提供了有效的工具［12］。

④項(xiàng)目治理關(guān)系的建立。項(xiàng)目治理角色之間的關(guān)系是一種基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制關(guān)系，這些關(guān)系可以通過(guò)正式契約(立項(xiàng)任務(wù)書(shū)、商業(yè)合同等)的方式建立，也可以通過(guò)非正式契約(如組織內(nèi)部的關(guān)聯(lián)計(jì)劃，團(tuán)隊(duì)建設(shè)的心理契約和文化等)來(lái)建立。對(duì)政府投資科技項(xiàng)目而言，由于其創(chuàng)新性較強(qiáng)，實(shí)施過(guò)程的透明度和可控性相對(duì)而言要弱，因此風(fēng)險(xiǎn)較高。這些契約的風(fēng)險(xiǎn)不僅難以識(shí)別，也難以控制。如何建立項(xiàng)目治理角色之間的關(guān)聯(lián)聯(lián)系，使項(xiàng)目利益相關(guān)方之間真正形成一種可靠的價(jià)值聯(lián)盟，同時(shí)項(xiàng)目結(jié)束后還可以形成可復(fù)用的知識(shí)以有效地化解未來(lái)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是十分重要的。如何界定風(fēng)險(xiǎn)管理的角色以及確定風(fēng)險(xiǎn)管理角色的控制方法并為相關(guān)方接受是建立項(xiàng)目治理角色關(guān)系的重要內(nèi)容，它們與項(xiàng)目治理角色劃分結(jié)果一起構(gòu)成了項(xiàng)目治理方式，即項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)及其可靠性保證機(jī)制。

3.形成基于預(yù)防和驅(qū)動(dòng)的績(jī)效管理

“你先告訴我你怎么考核我，我再?zèng)Q定我怎么做”是人們常見(jiàn)的心態(tài)，改變了評(píng)價(jià)方式就改變了一切，不改變?cè)u(píng)價(jià)方式就什么也改變不了。在確定政府投資科技項(xiàng)目治理體系的三部分內(nèi)容中，首先要明確治理活動(dòng)的流程，在此基礎(chǔ)上明確各利益相關(guān)方的組織(治理角色關(guān)系)，最后以績(jī)效管理促進(jìn)和保證這些角色去承擔(dān)和兌現(xiàn)他們的責(zé)任和承諾。換言之，績(jī)效管理是建立在前兩者完成的基礎(chǔ)上。然而，目前大量的做法是以績(jī)效管理代替了前兩者，更有甚至，以績(jī)效考核代替了績(jī)效管理。這些做法不僅不能起到績(jī)效管理應(yīng)有的作用，反而是事情變得更糟糕［13］。成果造假等學(xué)術(shù)不端現(xiàn)象很大程度上源于這個(gè)錯(cuò)誤。

政府投資科技項(xiàng)目績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)是在項(xiàng)目治理體系的運(yùn)行過(guò)程中，組織、協(xié)調(diào)項(xiàng)目利益相關(guān)方之間的互動(dòng)關(guān)系，建立項(xiàng)目運(yùn)行的環(huán)境與氛圍，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目需求和提高利益相關(guān)方滿意度的管理過(guò)程。目前，大多數(shù)績(jī)效管理的理論和方法的重點(diǎn)集中于評(píng)價(jià)和激勵(lì)承擔(dān)項(xiàng)目工作的個(gè)體利益相關(guān)方。這種績(jī)效管理基于一些常見(jiàn)但并非正確的假設(shè):績(jī)效問(wèn)題大多由項(xiàng)目承擔(dān)者的玩忽職守而造成;單個(gè)利益相關(guān)方的貢獻(xiàn)可以與系統(tǒng)的貢獻(xiàn)以及系統(tǒng)中其他利益相關(guān)方的貢獻(xiàn)區(qū)分開(kāi)來(lái)等等?？?jī)效管理的重點(diǎn)是事前、事中評(píng)審和監(jiān)控，而不是事后評(píng)判?？?jī)效管理不能僅評(píng)價(jià)項(xiàng)目的科技特性，還要評(píng)價(jià)其管理特性。在政府投資科技項(xiàng)目管理實(shí)踐中，大多是績(jī)效管理屬于事后評(píng)判。這些或者以結(jié)果為重心，或者將焦點(diǎn)局限在人事評(píng)判方面的績(jī)效管理方法雖然可能有助于記錄運(yùn)行結(jié)果和獎(jiǎng)懲，但其評(píng)價(jià)結(jié)果并不能告訴項(xiàng)目利益相關(guān)方如何做才能提高績(jī)效。績(jī)效管理的主要目的在于減少項(xiàng)目運(yùn)行系統(tǒng)存在的各種偏差而提高利益相關(guān)方的滿意度，因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程的評(píng)審和監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解項(xiàng)目運(yùn)行系統(tǒng)存在的問(wèn)題，以提高項(xiàng)目整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可靠性。

有效的政府投資科技項(xiàng)目治理中的績(jī)效管理包括以下三個(gè)方面:

①績(jī)效管理體系包括工作評(píng)價(jià)、人才評(píng)價(jià)、人事評(píng)價(jià)三個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象子系統(tǒng)，它們構(gòu)成了較完整的評(píng)價(jià)體系。目前大量的關(guān)于成果的評(píng)價(jià)、以成敗論英雄的方式實(shí)際上將項(xiàng)目的管理過(guò)程當(dāng)作了一個(gè)黑箱。項(xiàng)目結(jié)果無(wú)疑是重要的，但是，僅依據(jù)結(jié)果的評(píng)價(jià)不足以讓人們事先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、不足以讓人們找到改進(jìn)的地方，也不足以提高取得理想成果的可靠性。管理要走在問(wèn)題的前面，工作評(píng)價(jià)的目的就是對(duì)項(xiàng)目流程、治理角色責(zé)任的落實(shí)狀況、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)處置和變更管理等進(jìn)行實(shí)時(shí)的評(píng)估和反饋。人才評(píng)價(jià)的目的是在項(xiàng)目過(guò)程中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)人才的重要依據(jù)。具有才華的人并不一定能夠取得理想的項(xiàng)目成果，因而不能僅以成敗論英雄。優(yōu)秀的科技人才和管理人才具有不同的特點(diǎn)，需要針對(duì)這些特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)。這類評(píng)價(jià)是基于一個(gè)周期的期初、期末狀況和未來(lái)需求的比較而開(kāi)展的。人事評(píng)價(jià)是對(duì)利益相關(guān)方采取獎(jiǎng)勵(lì)和處罰等激勵(lì)措施的依據(jù)，主要依據(jù)期初和期末的比較。這類方法很多，需要注意的是，人事評(píng)價(jià)是在期末進(jìn)行的，但這個(gè)期末應(yīng)該基于項(xiàng)目里程碑階段，而不是像日常工作那樣基于日歷周期。目前在科技項(xiàng)目普遍采用按照年度、半年度進(jìn)行評(píng)價(jià)的方法而不是按照項(xiàng)目里程碑的方法，不能體現(xiàn)項(xiàng)目特點(diǎn)，不利于控制風(fēng)險(xiǎn)，也不利于落實(shí)動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目利益相關(guān)方的責(zé)任。

②績(jī)效管理體系包括完整的P(計(jì)劃)-D(執(zhí)行)-C(檢查)-A(改進(jìn))過(guò)程子系統(tǒng)。評(píng)價(jià)是為達(dá)到目的而采取的手段，不能為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，也不僅為獎(jiǎng)懲而評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)之前需要制定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃，而且要讓項(xiàng)目利益相關(guān)方知道、理解和接受這些計(jì)劃，以幫助他們預(yù)防項(xiàng)目問(wèn)題、提前確定工作目標(biāo)。評(píng)價(jià)完成后要將評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的優(yōu)缺點(diǎn)反饋給相應(yīng)的利益相關(guān)方，以幫助他們改進(jìn)和完善。在目前的政府投資科技項(xiàng)目評(píng)價(jià)過(guò)程中，評(píng)價(jià)成了走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以結(jié)題報(bào)告、鑒定書(shū)等代替了評(píng)價(jià)和反饋的情況較為普遍，很少有面向改進(jìn)的反饋。項(xiàng)目盡管是一次性的，但管理或承擔(dān)項(xiàng)目的政府部門(mén)、科研院所、企事業(yè)單位和科技人員卻是長(zhǎng)期存在的，如何使一次性的項(xiàng)目對(duì)這些組織和參與項(xiàng)目的個(gè)人產(chǎn)生長(zhǎng)期的、可復(fù)用的知識(shí)以幫助其未來(lái)在立項(xiàng)、執(zhí)行和成果評(píng)價(jià)時(shí)提高科學(xué)性和有效性，幫助其建立科技平臺(tái)，是目前政府投資科技項(xiàng)目治理和管理中亟須解決的又一問(wèn)題。

③績(jī)效管理體系包括對(duì)利益相關(guān)方的培訓(xùn)和訓(xùn)練子系統(tǒng)。為了提高政府投資科技項(xiàng)目的成效，政府主管部門(mén)建立了專門(mén)的專家?guī)?，各承?dān)單位也很重視發(fā)揮專業(yè)人才的作用。科技專家在評(píng)審項(xiàng)目、指導(dǎo)項(xiàng)目中不僅起著重要作用，也在某種程度上起著如果項(xiàng)目不成功的擋箭牌的作用。但是，與項(xiàng)目申報(bào)單位日益加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)人進(jìn)行培訓(xùn)相比，很少有政府項(xiàng)目主管部門(mén)和其他組織對(duì)這些評(píng)價(jià)專家進(jìn)行如何評(píng)價(jià)的培訓(xùn)。大多數(shù)情況是信任專家們對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理解能力。評(píng)價(jià)是一門(mén)專門(mén)的、可以通過(guò)訓(xùn)練提高的能力。科技能力和評(píng)價(jià)能力有很大的關(guān)聯(lián)關(guān)系，但并不意味著具備專業(yè)技能的人就具備充分的評(píng)估項(xiàng)目關(guān)聯(lián)科技先進(jìn)性和管理可靠性的能力。任何能夠予以立項(xiàng)的科技項(xiàng)目均需要有其創(chuàng)新性，評(píng)價(jià)專家根據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)或直覺(jué)判斷的可靠性是有限的。評(píng)價(jià)專家的培訓(xùn)不僅包含如何理解評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、如何給出評(píng)價(jià)結(jié)論，還包括如何撰寫(xiě)有助于項(xiàng)目申報(bào)(承擔(dān))人、單位完善和改進(jìn)的評(píng)價(jià)報(bào)告等。沒(méi)有對(duì)專家的訓(xùn)練，也就難以讓他們對(duì)評(píng)價(jià)后果承擔(dān)責(zé)任。

以上三部分有關(guān)政府投資科技項(xiàng)目的治理體系與現(xiàn)在政府主管部門(mén)和項(xiàng)目承擔(dān)單位采用的以行政管理為主線、以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和評(píng)鑒專家自主管理為輔助手段的治理體系有很大不同，要建立和實(shí)現(xiàn)這種項(xiàng)目治理體系具有很強(qiáng)的挑戰(zhàn)性。

三、實(shí)現(xiàn)政府投資科技項(xiàng)目治理體系的基礎(chǔ)

要建立和運(yùn)行有效的政府投資科技項(xiàng)目治理體系，政府主管部門(mén)、項(xiàng)目承擔(dān)單位等利益相關(guān)方需要實(shí)現(xiàn)以下思想觀念和管理能力上的轉(zhuǎn)變:

1.由依賴于人才轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囉诎瞬诺南到y(tǒng)

“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，該理念得到廣泛的認(rèn)同。杰出的科技人才對(duì)科技項(xiàng)目的重要作用是不言而喻的。但是，“以人為本”最早的提出者管仲也曾經(jīng)指出:“規(guī)矩者，方圓之正也，雖有巧目利手，不如拙規(guī)矩之正方圓也。故巧者能生規(guī)矩，不能廢規(guī)矩而正方圓”［14］。對(duì)于科技項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，各利益相關(guān)方之間的規(guī)制關(guān)系，即對(duì)項(xiàng)目而承擔(dān)的治理角色關(guān)系，是由項(xiàng)目利益相關(guān)方制定的，但是，任何一個(gè)利益相關(guān)方個(gè)人或組織的努力都不能代替或起到這些規(guī)制關(guān)系的作用。正如泰勒在一百年前所說(shuō):“過(guò)去，人是第一位的，將來(lái)，體制必須是第一位的。這并不意味著不再需要偉大人物，恰恰相反，任何好體制的第一位目標(biāo)必須是發(fā)掘第一流的人才，并在系統(tǒng)管理之下，使最佳人才能比以前更有把握和迅速地提升起來(lái)［15］?！?/p>

項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)，項(xiàng)目績(jī)效主要取決于其系統(tǒng)性以及該系統(tǒng)與項(xiàng)目利益相關(guān)方的互動(dòng)。當(dāng)人們不了解項(xiàng)目的運(yùn)行系統(tǒng)時(shí)，會(huì)誤認(rèn)為提高項(xiàng)目利益相關(guān)方的積極性、增強(qiáng)他們的敬業(yè)精神就等于改善整體的績(jī)效。但事實(shí)是，改變了系統(tǒng)，也就改變了利益相關(guān)方的行為，而改變了利益相關(guān)方的行為，卻未必能夠改變系統(tǒng)。人在系統(tǒng)中，不在系統(tǒng)外，任何杰出的人才也不能代替可靠的科學(xué)系統(tǒng)所帶來(lái)的可靠性和整體、長(zhǎng)期的有效性。

2.由面向職能的部門(mén)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦虺晒牧鞒坦芾?/h3>

行政管理的特點(diǎn)是基于職能的管理，它適合于常規(guī)的、日常性的事務(wù)性工作。與其他類型的項(xiàng)目一樣，科技項(xiàng)目是面向特定成果的獨(dú)特性任務(wù)，是通過(guò)組織臨時(shí)性資源而完成的創(chuàng)新性任務(wù)。僵化的、基于職能的部門(mén)管理不能適應(yīng)管理此類任務(wù)的需要，需要以流程管理來(lái)代替。在項(xiàng)目治理中，不會(huì)有人負(fù)責(zé)整個(gè)流程，也沒(méi)有人能夠承擔(dān)這樣的責(zé)任。在項(xiàng)目開(kāi)始前，需要由所有相關(guān)方會(huì)討論、確定一個(gè)建立和遵循流程的原則，然后在流程的不同階段按照約定的原則扮演不同的角色。這些角色關(guān)系需要納入到項(xiàng)目合同和任務(wù)書(shū)中，應(yīng)該作為階段評(píng)審、計(jì)劃的依據(jù)。

流程管理有以下作用:讓參與項(xiàng)目從前期立項(xiàng)策劃到實(shí)施的所有人員都按照一致的可遵循的流程去處理;使每個(gè)項(xiàng)目在整個(gè)生命周期內(nèi)都處于政府和組織的監(jiān)督視野內(nèi);每個(gè)項(xiàng)目的來(lái)龍去脈都被相應(yīng)的文檔記錄在案，即使科技人員發(fā)生了變化，組織依然可以對(duì)該項(xiàng)目有相對(duì)完整、清晰的了解;在項(xiàng)目生命周期內(nèi)能對(duì)每個(gè)階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審查等。多頭管理、聯(lián)合管理中遇到的問(wèn)題在很大程度上是由于流程不清、不暢造成的。打破部門(mén)間的壁壘，提高運(yùn)行效率和明晰責(zé)任關(guān)系需要確定面向成果的流程。當(dāng)今社會(huì)，隨著價(jià)值觀的多元化和自然災(zāi)害的加劇，突發(fā)事件日益增多，政府要應(yīng)對(duì)這些變化，以流程來(lái)代替職能管理的情況會(huì)越來(lái)越普遍。

3.由相對(duì)穩(wěn)定的崗位管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)動(dòng)態(tài)的角色管理

人們很難在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)只投身于一個(gè)項(xiàng)目，多項(xiàng)目環(huán)境對(duì)各類組織來(lái)說(shuō)十分普遍。在項(xiàng)目的生命周期中，很少有人會(huì)始終在項(xiàng)目中從事同樣的工作，項(xiàng)目利益相關(guān)方會(huì)根據(jù)其在項(xiàng)目流程中扮演的不同角色進(jìn)入和退出項(xiàng)目。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，杰出人才在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依然是稀缺資源，杰出人才的流動(dòng)是不可避免的，也是必須的。如何在多項(xiàng)目環(huán)境下最大限度地發(fā)揮這些人才的作用，必須能夠使其實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)度。不僅杰出的科技人才如此，從政府部門(mén)到項(xiàng)目承擔(dān)單位的管理人員和其他支持人員也是如此。

按角色管理對(duì)管理人員，特別是對(duì)政府主管部門(mén)的工作人員來(lái)說(shuō)具有很大的挑戰(zhàn)性。他們需要在不同的項(xiàng)目中、在同一個(gè)項(xiàng)目的不同生命周期內(nèi)、在同一個(gè)生命周內(nèi)的同一個(gè)流程中扮演不同的角色，需要徹底打破“官本位”和其他“本位”。為實(shí)現(xiàn)按角色調(diào)度和管理，需要建立適合項(xiàng)目治理角色的能力基準(zhǔn)，并建立相應(yīng)的薪酬、評(píng)價(jià)和調(diào)度機(jī)制，需要有基于構(gòu)件的知識(shí)管理機(jī)制。這些均是目前政府行政管理過(guò)程中面臨的新問(wèn)題。

4.由屬于利益相關(guān)方個(gè)體的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷儆诮M織的可復(fù)用的知識(shí)

科技項(xiàng)目，特別是重大科技項(xiàng)目的利益相關(guān)方來(lái)自各種不同的組織，有不同的文化和專業(yè)背景，沒(méi)有長(zhǎng)期合作的基礎(chǔ)，這些都構(gòu)成了團(tuán)隊(duì)中知識(shí)管理的障礙和約束。要最大限度發(fā)揮稀缺人才的價(jià)值，需要做到“來(lái)得了、干得好、走得掉”這樣的動(dòng)態(tài)調(diào)度。要做到這幾點(diǎn)，知識(shí)管理就十分重要。只有當(dāng)政府和項(xiàng)目承擔(dān)單位具備了知識(shí)提取、復(fù)用和整合能力，具備了將項(xiàng)目拆分成構(gòu)件(包括流程、活動(dòng)、角色、工具、文檔、模型等)［16］的能力才能迅速提高角色轉(zhuǎn)化和建設(shè)共享性技術(shù)平臺(tái)的效率和可靠性。

在中國(guó)傳統(tǒng)中，經(jīng)驗(yàn)得到普遍的尊重?？粗厝藗兊某晒?jīng)歷，也就是“大師”受到如此推崇的原因。經(jīng)驗(yàn)固然寶貴，但只有將其形成可復(fù)用的知識(shí)和科技平臺(tái)才可能減少對(duì)杰出科技人才的過(guò)度依賴，才能夠減少重復(fù)投入和問(wèn)題重復(fù)發(fā)生。項(xiàng)目是一次性的，但政府項(xiàng)目主管部門(mén)和承擔(dān)單位不能只將其作為一次性工作來(lái)對(duì)待。挖掘一流人才的經(jīng)驗(yàn)，將其提煉為屬于組織的知識(shí)，才能夠使二流人才迅速成長(zhǎng)起來(lái)，也才能夠減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，才能使未來(lái)的科技項(xiàng)目“站在巨人的肩膀上”。

在以上四種轉(zhuǎn)變中，系統(tǒng)觀念是總綱，知識(shí)管理是基礎(chǔ)，而流程管理和角色管理是形成有效項(xiàng)目治理體系的支撐。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府對(duì)其投資科技項(xiàng)目的管理職能主要在于項(xiàng)目治理。項(xiàng)目治理是建立項(xiàng)目利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的治理角色關(guān)系的過(guò)程，該過(guò)程用于降低項(xiàng)目治理角色的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而為科技人才實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)、使利益相關(guān)方滿意提供可靠的軟硬件環(huán)境。抓好項(xiàng)目治理，才能避免政府官員和國(guó)有資產(chǎn)受到項(xiàng)目的傷害，才能使科技人才能夠集中精力于他們擅長(zhǎng)的事，才能快速、可靠地出好科技成果，也才能快出人才、出好人才。

為了快速、科學(xué)提高我國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力，政府投資科技項(xiàng)目治理是值得理論界和實(shí)踐界關(guān)注的重要課題。本文對(duì)政府投資科技項(xiàng)目治理存在的問(wèn)題、原因及治理對(duì)策進(jìn)行了研究，為解決當(dāng)前政府投資科技項(xiàng)目治理問(wèn)題提供了新的視角和解決思路。政府投資科技項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要將項(xiàng)目治理的思想充分應(yīng)用于政府投資科技項(xiàng)目中，至少還需在以下三個(gè)方面開(kāi)展進(jìn)一步的研究:

其一，加強(qiáng)對(duì)政府投資科技項(xiàng)目治理的評(píng)價(jià)研究。政府投資科技項(xiàng)目治理體系的構(gòu)建是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程，需要建立專門(mén)的科技項(xiàng)目治理狀況評(píng)價(jià)體系，定期對(duì)政府投資科技項(xiàng)目的治理狀況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)其中的優(yōu)點(diǎn)并提出推廣性措施建議，分析其中的缺點(diǎn)并提出完善建議，使政府投資科技項(xiàng)目管理形成PDCA的管理閉環(huán)，為政府投資科技項(xiàng)目治理體系的構(gòu)建和不斷完善提供支持。

其二，加強(qiáng)項(xiàng)目利益相關(guān)方信用體系研究。要使政府投資項(xiàng)目各利益相關(guān)方齊心協(xié)力，共同致力于項(xiàng)目的成功，需要在項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)、成果驗(yàn)收、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目治理評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上建立各項(xiàng)目利益相關(guān)方的信用體系，以期為未來(lái)判斷這些利益相關(guān)方能否承擔(dān)科技項(xiàng)目以及需要做何種改進(jìn)提供依據(jù)。通過(guò)這些評(píng)價(jià)，可以不斷積累知識(shí)、發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)人才，促進(jìn)項(xiàng)目成果的可靠實(shí)現(xiàn)、推廣使用，才能使政府投資科技項(xiàng)目成為出成果、出知識(shí)、出人才的平臺(tái)。

其三，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目治理信息工具的研究。政府投資科研項(xiàng)目種類繁多，且各具特點(diǎn)。為了消除項(xiàng)目治理和管理中的各種“黑箱”，消除“藏在細(xì)節(jié)中的魔鬼”，便于知識(shí)的總結(jié)、提煉和復(fù)用，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和問(wèn)題走查，必須依靠有效的信息工具。目前的項(xiàng)目管理信息工具尚不能滿足這些需求，需要大力研究和開(kāi)發(fā)。

尊重知識(shí)、尊重人才必須成為一種文化，但僅有尊重遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，借著“尊重”的幌子將提升國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力的壓力完全推給科技人員的做法更要不得。為提高我國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)政府投資科技項(xiàng)目治理研究不僅緊迫，而且任重道遠(yuǎn)。

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