李景治

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100872)

“黨管干部”制度的進一步發(fā)展完善

李景治

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 海淀 100872)

中國共產(chǎn)黨在黨管干部方面形成了一套較為系統(tǒng)、完整的制度，積累了不少寶貴的經(jīng)驗。但黨的建設(shè)方面特別是黨員、干部隊伍出現(xiàn)了許多亟待解決的突出問題。干部管理工作也存在一些需要加強的薄弱環(huán)節(jié)。干部的選拔任用工作還存在一些疏漏、考察制度有時流于形式，監(jiān)督工作的思路需要調(diào)整，培訓(xùn)工作需要進一步務(wù)實。因此，需要進一步完善黨管干部的具體制度。要進一步健全干部選拔任用制度，改革干部管理制度，加強對干部的監(jiān)督體系建設(shè)，改善干部的培訓(xùn)教育工作。

黨管干部;經(jīng)驗;問題;發(fā)展完善

“黨管干部”制度是社會主義國家執(zhí)政黨享有和行使執(zhí)政權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是執(zhí)政黨最重要的政治資源。中國共產(chǎn)黨始終堅持黨管干部的原則，建立并不斷發(fā)展完善黨管干部的制度，這是搞好干部隊伍建設(shè)的根本保障。十年來，我們“全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程取得了明顯成效”［1］。黨管干部的制度逐步完善，積累了寶貴的經(jīng)驗。干部隊伍的整體理論水平、綜合素質(zhì)、執(zhí)政能力總體是好的。從而保證了執(zhí)政黨方針政策的貫徹落實，社會主義建設(shè)和改革事業(yè)的興旺發(fā)展，也保證了執(zhí)政黨自身建設(shè)的不斷加強。然而，干部隊伍也存在一些問題，有的問題還相當(dāng)嚴重。問題產(chǎn)生的原因是多方面的，但無疑與干部管理體制的不夠完善有著直接或者間接的關(guān)系，黨管干部的制度需要進一步地發(fā)展、完善和改革。

一

“黨管干部”是社會主義國家執(zhí)政黨執(zhí)政地位和功能的主要體現(xiàn)，是指執(zhí)政黨負責(zé)干部的選拔、任用、考核、監(jiān)督并通過黨員干部管理國家和社會。干部是一個比較寬泛而模糊的概念。中國古代很少使用這個詞?，F(xiàn)在我們使用的“干部”一詞主要是從國外借鑒來的。新中國成立后，“干部”一詞一直有廣義和狹義之分。廣義的干部是一種社會身份和職業(yè)，它包括黨政機關(guān)的全部正式工作人員、事業(yè)單位及國營企業(yè)中的事業(yè)編制人員，他們從國家財政領(lǐng)取工資，享受公費醫(yī)療、退休養(yǎng)老等各項福利。在讀的大學(xué)生從入校開始就享有公費醫(yī)療，成為后備干部，一旦畢業(yè)就立即具有干部身份，列入干部的編制。在這里，干部實際上是同企業(yè)的工人、農(nóng)民相并列的一個概念。狹義的干部是指黨、政、軍等各單位，各級組織的負責(zé)人。在這里，干部是同黨員、群眾相并列的一個概念。干部被分為二十幾級，達到一定級別的干部被稱作領(lǐng)導(dǎo)干部。黨管干部的制度主要是針對狹義的干部。改革開放以來，企事業(yè)單位逐漸脫離行政編制，而黨政機關(guān)中的工作人員逐步納入國家公務(wù)員系統(tǒng)。這樣，“干部”一詞實際上就專指“負責(zé)人”、“領(lǐng)導(dǎo)者”。黨管干部的對象也專指這些領(lǐng)導(dǎo)者和負責(zé)人。從中央到地方，各級干部分別被劃分為中央、省部、地市等黨委組織部門負責(zé)管理的干部。中國共產(chǎn)黨在黨管干部方面形成了一套較為系統(tǒng)、完整的制度，積累了不少寶貴的經(jīng)驗。

第一，形成了一套較為系統(tǒng)的干部培訓(xùn)制度

中共干部培訓(xùn)制度具有鮮明的特點和優(yōu)勢。其一，機構(gòu)健全。這套干部培訓(xùn)機構(gòu)主要是以各級各類黨校為主體和依托。中央黨校是輪訓(xùn)培訓(xùn)黨的高中級領(lǐng)導(dǎo)干部和馬克思主義理論干部的最高學(xué)府。各省、市、自治區(qū)等地方黨組織和一些重要部門、大型國有企業(yè)的黨組織也建立了同級黨校。這些黨校都有固定的機構(gòu)和人員編制，是黨的組織機構(gòu)的重要組成部分。近年來，隨著干部培訓(xùn)任務(wù)的加重及其多樣化培訓(xùn)的需要，中央組織部又根據(jù)黨中央的部署創(chuàng)辦了中國浦東干部學(xué)院、中國井岡山干部學(xué)院和中國延安干部學(xué)院。這三大學(xué)院既是重要的干部培訓(xùn)機構(gòu)，也是相關(guān)干部培訓(xùn)工作的主要實習(xí)基地。除了各級各類黨校，各級行政學(xué)院也擔(dān)負著干部培訓(xùn)工作，只不過在培訓(xùn)的任務(wù)、目標(biāo)和內(nèi)容方面與黨校分工不同。同時，各級社會主義學(xué)院擔(dān)負著黨的統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)干部和各民主黨派干部的培訓(xùn)工作。除此以外，各地方和部門黨組織還固定或不固定地舉辦各種培訓(xùn)班、研討班對干部進行專題、定向培訓(xùn)。以上這些機構(gòu)和組織構(gòu)成了比較系統(tǒng)而完整的干部培訓(xùn)體系。這套培訓(xùn)體系基本上覆蓋了全體黨員干部，并涉及一些非黨員干部。

其二，任務(wù)和目標(biāo)明確。干部培訓(xùn)工作的任務(wù)可以歸納為四個方面。一是，堅定理想信念。通過培訓(xùn)使干部始終不渝地堅信共產(chǎn)主義的理想和信念，牢固樹立立黨為公、執(zhí)政為民的觀念。二是，端正思想路線。也就是說，對全體黨員干部進行黨的路線方針政策教育以保證全黨思想路線的統(tǒng)一，保證他們在各自的工作崗位上，堅定不移地貫徹落實代表大會的決議和中央的精神。三是，提升執(zhí)政能力。培訓(xùn)注重提高干部的理論和政策水平，提高他們分析問題和解決問題的能力，促進干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，推動其工作能力的提高。四是，提高道德修養(yǎng)。堅持不懈地對干部進行廉政、勤政和預(yù)防腐敗的教育，以保證干部廉潔奉公。

中央和各級黨校以及其他的干部培訓(xùn)機構(gòu)都有較為明確的分工。中央黨校主要負責(zé)黨的高中級領(lǐng)導(dǎo)干部和馬克思主義理論干部的輪訓(xùn)培訓(xùn)工作，以及根據(jù)中央的安排舉辦各種專門的研討班、培訓(xùn)班。省部級黨校主要負責(zé)所在省部以下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的輪訓(xùn)培訓(xùn)工作，并舉行相關(guān)的研討班。以中國浦東、井岡山和延安干部學(xué)院為代表的黨的干部學(xué)院著重對各級各類干部進行黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育、基本國情教育、保持黨的先進性教育，以及改革開放意識和執(zhí)政能力教育培訓(xùn)。依照慣例，參加培訓(xùn)的干部大體上可以分為兩種類型。一是崗前培訓(xùn)，即提升前的例行培訓(xùn)。凡經(jīng)過一定組織程序決定提拔任用的干部都要進行崗前培訓(xùn)，讓他們在擔(dān)負新的領(lǐng)導(dǎo)工作之前，有一段專門的學(xué)習(xí)時間，使其盡快適應(yīng)新崗位的工作。二是“充電”。參加這類培訓(xùn)的干部一般不涉及職位的升遷和工作的調(diào)動，參加培訓(xùn)的主要任務(wù)是“充電”，即進一步提高思想理論水平和業(yè)務(wù)能力。

其三，培訓(xùn)方式靈活多樣。干部培訓(xùn)工作既有統(tǒng)一的范式和統(tǒng)一的要求，又堅持靈活多樣。培訓(xùn)工作堅持理論聯(lián)系實際，注重實效。根據(jù)各級領(lǐng)導(dǎo)干部實踐經(jīng)驗豐富的特點，培訓(xùn)工作主要以研討為主，對共同關(guān)心的問題展開深入的討論，探討解決實際問題的思路和對策。研討并不回避前沿的理論問題和重大現(xiàn)實問題。除了研討，培訓(xùn)中也邀請相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者舉行報告會和專題講座。隨著對外交流的頻繁，培訓(xùn)工作也注重擴大干部的國際視野，不僅學(xué)習(xí)有關(guān)的國際知識，而且安排相關(guān)的干部到海外進行短期的實習(xí)、培訓(xùn)。

較為系統(tǒng)完整的培訓(xùn)制度，是黨管干部不可或缺的一環(huán)。正是通過各種形式的培訓(xùn)，保證了全黨思想路線的統(tǒng)一、干部政策水平和執(zhí)政能力的不斷提升，也保證了黨員干部道德水平的提高和工作作風(fēng)的改善。同時，系統(tǒng)完整的培訓(xùn)制度也確保了黨管干部制度的落實。

第二，形成了較為完整的干部選拔和任用制度

眾所周知，各級各類干部的選拔和任用都是由執(zhí)政黨來領(lǐng)導(dǎo)的。各級黨委組織部門執(zhí)行黨委的決定，負責(zé)相關(guān)的具體工作。這項工作包括以下三個方面的內(nèi)容，或者說，按照以下三個步驟進行。其一，組織民主推薦。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和工作制度。干部的選拔任用也是按照民主集中制的原則進行的。作為這項工作的起點，必須要廣泛發(fā)揚民主，聽取各方面的意見，集思廣益，逐漸形成相對集中的意見和看法。具體來說，對任何干部的選拔任用都要經(jīng)過民主測評，也就是廣泛征求各方面的意見。其最重要的形式是匿名民主測評，即對相關(guān)崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的人選，或者對某些干部的提拔任用采取匿名的方式，聽取大家的意見。測評的形式之一是匿名投票，并根據(jù)投票形成相對集中的意見，民主測評有時也采取個別談話的方式征求意見。近年來，這項工作越來越具體、越來越程序化，形成了一套系統(tǒng)完整的制度和做法，是值得肯定的。這項工作有時也涉及后備干部的遴選。注意后備干部的遴選和培養(yǎng)是中國共產(chǎn)黨干部管理體制的優(yōu)良傳統(tǒng)，并至今仍在堅持并發(fā)揮實際作用。

其二，組織民主選舉。在中國，各級各類干部的產(chǎn)生主要有兩種形式。一是民主選舉，這是最重要、最基本的形式。二是任命和聘任。執(zhí)政黨的中央委員會及各級委員會的成員都是由全國代表大會及各級代表大會選舉產(chǎn)生的，在此基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生中央政治局和政治局常委和總書記，以及各級黨委常委會、書記、副書記。國家以及各級行政機構(gòu)的負責(zé)人均由全國人民代表大會和相應(yīng)的地方人民代表大會選舉產(chǎn)生。不管是哪種情況，只要涉及選舉，就要有候選人。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的候選人由中央及各級黨委直接提出，而國家主席以及中央和各級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人的候選人也必須由執(zhí)政黨提名，這是執(zhí)政黨的權(quán)力，也是其義不容辭的義務(wù)，更是執(zhí)政黨執(zhí)政的最重要的體現(xiàn)。不言而喻，盡管黨章和憲法規(guī)定了選舉者有自由選擇的權(quán)利，但執(zhí)政黨的提名還是至關(guān)重要的。執(zhí)政黨提名的候選人當(dāng)選的概率是非常高的。因此，執(zhí)政黨對候選人的提名歷來高度重視，絕不掉以輕心。對任何干部候選人的提名都經(jīng)過認真的民主測評和嚴格的審查，是對選民高度負責(zé)的。

其三，負責(zé)任命、聘任干部。干部的產(chǎn)生，除了選舉，還有直接任命和聘任兩種形式。根據(jù)黨章和憲法，這類干部是非選舉產(chǎn)生的，主要是指黨政職能部門的負責(zé)人。其中有些人一身二任，既是由代表大會選舉產(chǎn)生的委員和常委，又是職能部門的負責(zé)人。這些干部的雙重身份是密切聯(lián)系在一起的，或者說是互為因果。一些重要的職位歷來均由黨委常委或委員兼任，或者一些干部因為擔(dān)任了這些領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而被選入黨委全委會或常委會。但從操作程序上，二者還是相互獨立的。黨管干部的制度，一方面，非選舉產(chǎn)生的黨內(nèi)干部由相關(guān)黨委直接決定任命;另一方面，人大、政府等職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部也是由黨委提名的。這也是黨管干部的一個重要方面和中國干部制度的一個明顯特點。當(dāng)然，任命的干部都不是領(lǐng)導(dǎo)個人決策，而是黨委領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。按中央的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子的此類決策，不僅要通過民主討論，而且要實行票決制。近年來，干部的任用廣泛采取向本單位、本部門、本系統(tǒng)乃至全社會公開招聘的辦法。這是干部任用工作的一項改革，深受廣大黨員和群眾的歡迎。這項工作無疑也是由黨委組織部門具體負責(zé)，由相關(guān)行政部門出面組織的。

第三，形成了較好的干部考核制度

干部的考核制度分為定期考核和不定期考核。定期考核一般分為年度考核、任期期滿考核。不定期考核一般針對具體的工作進行考核，例如，進行先進性教育情況的考核、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀情況的考核等等。定期考核的內(nèi)容已經(jīng)逐步完善，具有很強的針對性?？己说姆绞桨ǜ刹康淖晕铱偨Y(jié)，在相關(guān)的范圍內(nèi)報告工作情況和群眾匿名評價等形式。干部的個人總結(jié)，要以書面的形式呈送上級主管部門。報告工作則是公開進行。作為考核的重要形式之一是，黨員群眾和相關(guān)的干部對其領(lǐng)導(dǎo)的工作情況和工作報告情況進行匿名評價。

為了加強考核與監(jiān)督工作，中央決定向省部級領(lǐng)導(dǎo)班子，以及省部級向下一級領(lǐng)導(dǎo)班子派出巡視組，其具體的指導(dǎo)和組織工作由黨委紀(jì)律檢查部門和組織部門負責(zé)。巡視組工作的重點之一是考核領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”的情況。巡視工作的具體形式包括：個別談話、小型座談會、民主測評和實地調(diào)研等等。巡視的結(jié)果將如實向上級黨委匯報，也會以一定的形式同被巡視的領(lǐng)導(dǎo)班子以及相關(guān)黨員群眾見面。巡視中一旦發(fā)現(xiàn)重大問題將直接上報上級黨組織交由紀(jì)律檢查部門進行調(diào)查處理。自這項工作開展以來，已取得顯著的成效。

第四，形成了較強的干部監(jiān)督制度

對干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督是黨管干部的重要環(huán)節(jié)，也是干部管理工作的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)監(jiān)督，其主要監(jiān)督機構(gòu)是中央及各級黨委的紀(jì)律檢查委員會。根據(jù)黨章，各級紀(jì)律檢查委員會由同級代表大會選舉產(chǎn)生，在同級黨委和上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。各級政府部門設(shè)有專門的監(jiān)察機構(gòu)，負責(zé)對行政干部的監(jiān)督。黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察機構(gòu)實行合署辦公，在中紀(jì)委和黨的各級紀(jì)律檢查委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作。監(jiān)督工作主要分為日常監(jiān)督和重大案件的查處、督辦。日常監(jiān)督包括要求干部定期對個人的收入、財產(chǎn)和廉政勤政情況進行報告，對所有領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任、離職都要進行財務(wù)及其他的工作情況進行嚴格的監(jiān)督檢查。紀(jì)律檢查部門也會經(jīng)常進行較為深入的調(diào)查研究，了解干部的廉政勤政情況。各級紀(jì)律檢查部門都認真地接受和處理黨員群眾和干部的來信來訪，一旦發(fā)現(xiàn)問題就要及時立案處理。凡涉及刑事犯罪的，要及時移交給司法部門立案處理。由于中央的高度重視和現(xiàn)實的迫切需要，黨內(nèi)監(jiān)督制度逐步完善，監(jiān)督工作也富有成效，成為黨管干部的一個“利器”。

二

盡管中國共產(chǎn)黨在黨管干部方面形成了一套較為系統(tǒng)的制度，積累了寶貴的經(jīng)驗，但在實踐中“黨的建設(shè)方面特別是黨員、干部隊伍出現(xiàn)了許多亟待解決的突出問題”。［1］其一，貪污腐敗現(xiàn)象依然比較突出。以權(quán)謀私、貪污和挪用公款、行賄索賄等現(xiàn)象在一些領(lǐng)域和地區(qū)還比較普遍，已引起廣大人民群眾的強烈不滿。這一現(xiàn)象在一些行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)還有繼續(xù)蔓延的趨勢。其二，干部特權(quán)的問題依然比較突出。一些干部違法違規(guī)占有和使用公共資源，享受制度規(guī)定之外的特殊待遇，乃至個別領(lǐng)導(dǎo)干部生活腐化、墮落，嚴重損壞黨和政府的形象、干部隊伍的聲譽，這些干部在思想、作風(fēng)和生活方面已經(jīng)嚴重脫離群眾。其三，決策失誤的現(xiàn)象依然比較突出。一些干部在錯誤權(quán)力觀和政績觀的影響下，急功近利、急于求成，片面追求GDP的快速發(fā)展和政績工程，不惜違背科學(xué)發(fā)展觀和民主集中制的原則，造成決策失誤，給國家、社會和人民群眾帶來不必要的損失。其四，干群矛盾還比較突出。

上述問題的產(chǎn)生的確有一定的客觀原因，這就是世情、國情和黨情發(fā)生深刻變化。“新形勢下，黨所處歷史方位和執(zhí)政條件、黨員隊伍組成結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，來自外部的風(fēng)險前所未有”。［1］隨著改革開放的深化，我國的對外交流，其中包括各級干部的對外交流越來越頻繁，我們接觸和學(xué)習(xí)了國外不少好的東西，但也受到國外不好的東西的影響。奢華的物質(zhì)享受和生活方式對一些干部產(chǎn)生不良影響，他們沒有經(jīng)受住改革開放的考驗。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一些干部所接觸和支配的資源越來越多，手中的權(quán)力在有些方面變得更大了，但他們在金錢上翻了跟頭，沒有經(jīng)受住市場經(jīng)濟的考驗。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變遷，執(zhí)政黨自身也出現(xiàn)了巨大的變化。大批的新黨員加入到組織中來，一大批年輕的干部走上了領(lǐng)導(dǎo)崗位，他們受過良好的教育，知識較為淵博，視野較為開闊，創(chuàng)新精神和熱情比較高，工作能力也比較強，這是執(zhí)政黨建設(shè)和黨的事業(yè)興旺發(fā)達的希望所在。但是，一些新黨員和新提拔的干部理想信念、法律法規(guī)意識和道德觀念相對薄弱，抵抗各種風(fēng)險的能力還有待于提高。一些人在權(quán)、錢、色的引誘下把握不住自己、蛻化變質(zhì)，沒有經(jīng)受住執(zhí)政的考驗。

除此之外，干部隊伍出現(xiàn)的問題，也與干部的管理工作以及黨管干部制度存在薄弱環(huán)節(jié)，有著直接或者間接的關(guān)系。第一，干部的選拔任用工作還不夠完善。一些政績不好甚至個別腐敗的干部得到了提拔重用。我們深信此類問題的產(chǎn)生多數(shù)是屬于操作環(huán)節(jié)的相對薄弱和具體工作的疏漏，但也不排除一些地方、部門和個別領(lǐng)導(dǎo)在用人問題上存在不正之風(fēng)。

第二，干部的考察制度還不夠科學(xué)嚴密。干部自身的總結(jié)不少是官樣文章，有的是秘書代稿，總結(jié)的內(nèi)容無關(guān)痛癢、避重就輕，說明不了實質(zhì)問題。民主測評雖然采取匿名的方式，能夠反映一些真實的情況，但結(jié)果大多又不公開。干部管理體制總體上是易進難出，只上不下，干部只要不犯大的錯誤，就不會被降級降職和罷免撤職。許多優(yōu)秀干部確實因在考核中得到充分的肯定和高度的評價而有機會得到升遷、重用，但不少干部并不受考核結(jié)果的影響，這樣的考核就難以取得實際效果。

第三，干部的監(jiān)督工作的思路需要調(diào)整。干部的監(jiān)督工作特別重視自上而下的監(jiān)督，但相對忽視自下而上的監(jiān)督和普通黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。值得注意的是，權(quán)力越大的干部受到的監(jiān)督相對較小，權(quán)力越小的干部反而受到的監(jiān)督越大。重視自上而下的監(jiān)督而相對忽略自下而上的監(jiān)督以及普通黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，往往使監(jiān)督工作效果欠佳。群眾的眼光是雪亮的，個別領(lǐng)導(dǎo)干部可以鉆政策和制度的空子，逃避自上而下的監(jiān)督，而很難逃脫下級和廣大黨員群眾的日常監(jiān)督。監(jiān)督工作相對重視自上而下的監(jiān)督而忽略自下而上以及普通黨員、群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，就給一些干部以可乘之機。

第四，干部的培訓(xùn)工作需要進一步改進。我們黨的干部培訓(xùn)體系已經(jīng)相當(dāng)系統(tǒng)完備，對各項教育培訓(xùn)工作抓得很緊，但是干部隊伍中還存在一些比較突出的問題，這說明我們的培訓(xùn)方式和方法還有待于繼續(xù)改進完善，尤其是在干部的黨性、黨風(fēng)和黨紀(jì)教育方面要提出新思路、創(chuàng)造新方法、推出新舉措，切實提高干部教育培訓(xùn)的針對性和實效性。

三

要克服干部隊伍當(dāng)中存在的問題，進一步搞好干部管理工作，就要“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機制?！保?］52胡錦濤強調(diào)：“全黨要增強責(zé)任感和緊迫感，堅持黨要管黨，從嚴治黨”。［2］52我們應(yīng)當(dāng)堅持這一原則，進一步完善黨管干部的具體制度。

第一，進一步健全干部選拔任用制度

就干部的產(chǎn)生來說，主要有兩個渠道兩種形式：一是選舉，包括黨內(nèi)的各級各類選舉和各級人民代表大會的選舉;二是聘任，包括黨內(nèi)外各級各類非選舉產(chǎn)生的干部。加強干部管理工作，進一步完善黨管干部的制度也需要針對選舉類和聘任類干部的不同情況。首先，進一步加強干部的選舉工作。長期以來，干部的選拔任用一直是由各級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、黨委組織部門具體負責(zé)的。我們在實踐中已經(jīng)形成了在民主推薦、民主測評、組織考核中注重群眾公論的干部選拔任用制度。但在實際工作中，一些干部沒有深刻認識和領(lǐng)會我們干部選拔民主選舉的本質(zhì)，而是受個別地方和部門具體選舉工作不足的負面影響，錯誤地認為干部選舉僅僅是走形式，以為干部的任用只是由黨委決定的。這一誤解在一些地方和部門中確實是存在的。其實，黨的十七大報告早已明確指出，要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。中央一直強調(diào)在黨的生活中要發(fā)揮黨員的主體作用。這一原則雖然現(xiàn)在已經(jīng)成為我們黨組織生活的重要原則，但在現(xiàn)實工作中，中央的這一原則精神在個別地方和部門并沒有真正得到落實。在干部的任用工作中，如何體現(xiàn)這一原則和精神是值得研究的。為了切實在干部任用中貫徹落實中央精神，黨的各級各類部門尤其是黨的基層，必須把干部任用的權(quán)利通過更科學(xué)的方式和更民主的程序切實交給黨員群眾。這種選舉制度及其具體實現(xiàn)形式，我們一直在探索發(fā)展中。改革開放以來，這項工作進展順利，相關(guān)制度逐步健全和完善。但是，我們還需要繼續(xù)探索和改進具體工作方式和程序辦法，以組織管理選舉為中心，調(diào)整和安排此類干部的選舉任用，切實將黨員群眾和黨代表在干部選舉中的主體作用發(fā)揮出來。黨員和各級黨代表要在干部選拔任用工作中發(fā)揮好主體作用，而各級黨組織要發(fā)揮好管理服務(wù)功能。也就是說，各級黨組織要為黨員和黨代表能夠自主地選擇、選舉相關(guān)的干部服務(wù)，而不是替黨員和黨代表做主。這里有一個誰服從誰，誰服務(wù)于誰的問題。不言而喻，各級黨委及其相關(guān)部門要以選舉為中心選拔任用干部，并為選舉提供全方位的服務(wù)。

某些時候，在基層一些地方，干部選拔任用的權(quán)力過分集中，過分集中于黨委少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人，特別是“一把手”。這就模糊了一些干部的權(quán)力觀，乃至造成其錯誤的權(quán)力觀。一些干部錯誤地認為，他們的職位、權(quán)力是上級領(lǐng)導(dǎo)給的。因此，他們要對上級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，其工作也在很大程度上要贏得上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識。他們覺得只有上級領(lǐng)導(dǎo)賞識，才有機會升遷。而選舉，在他們心目中只是走過場。因此，一些人只是在口頭上講黨員是黨的主人，要發(fā)揮黨員的主體地位，在實際工作中，卻并不真正重視黨員和群眾的評價、擁護與反對。簡單地說，一些干部的思想觀念是唯上、不唯下，對上、不對下。其實我們的選舉，包括黨內(nèi)的選舉和人民代表大會的選舉本質(zhì)上是最適合中國國情的、實踐證明是十分有效的一種民主的選舉形式，我們只有更大地發(fā)揮黨員群眾在干部選拔任用中的主體作用，才能徹底扭轉(zhuǎn)一些干部的錯誤思想觀念，使之建立正確的權(quán)力觀。習(xí)近平指出：“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用?！保?］

其次，進一步提高干部聘任工作中的競爭性和透明度。干部的聘任工作一直在不斷改革，尤其是“公推直選”做法的試點和推廣取得了顯著的成效，得到廣大黨員群眾的擁護。今后，這項工作還應(yīng)突出兩個重點：一是，進一步加強干部聘任工作中的競爭機制。一般來說，任何職位的聘任都會有一些干部符合條件并有意參加競爭。因此，選拔任用工作就要確保這些人平等競爭的機會。一些傳統(tǒng)的做法，例如，通過民主測評、廣泛聽取群眾的意見，然后進行必要的調(diào)查、摸底，在此基礎(chǔ)上確立后備人選，提供給黨委領(lǐng)導(dǎo)班子篩選決定。這種做法已經(jīng)形成制度，并富有成效，但也存在需要改進和完善之處，即候選人之間缺乏平等的交流競爭，而廣大黨員群眾乃至黨委領(lǐng)導(dǎo)班子也無法從這種交流競爭中進行比較，以便從中作出更好的選擇。今后，應(yīng)當(dāng)提供更多的、相對固定的平臺、渠道，為這種交流和競爭提供便利條件。可以充分利用信息網(wǎng)絡(luò)平臺，開展這方面的工作。二是，進一步增強干部聘任工作透明度。與選舉相比，干部的聘任工作還需要進一步增加透明度，因為如果聘任工作不夠透明，就有可能給各種違法亂紀(jì)、違規(guī)操作創(chuàng)造便利條件和可乘之機。要切實避免這種狀況，就要繼續(xù)增加這項工作的透明度，讓干部的聘任大權(quán)在陽光下運行。作為這項工作的起點，要公開所聘任干部的名額、條件，接下來要公布所有報名參與競爭的人的名單，還要公布聘任工作的所有程序、時間安排。要搭建平臺，使參與者公開同群眾見面，參與者之間也要進行公開的交流。干部在正式聘任前，要進行公示。同時，也要梳理和公開群眾的評價和意見。

再次，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)班子在干部任用上的決策機制。一方面，進一步改進和完善干部任命的提名制度。在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部，對所任用干部的提名是整個決策機制中的首要環(huán)節(jié)，也是一個比較容易出問題的環(huán)節(jié)。在干部任用中，我們要努力避免各種潛規(guī)則和隨意性滋生蔓延。因此，要進一步“規(guī)范干部任用提名制度”［2］52，做到程序公開，操作規(guī)范。究竟怎樣進行提名，具體程序如何，正式的候選人是如何確定的，都應(yīng)當(dāng)向黨員和群眾公開。要進一步加強制度制約，克服隨意性。值得一提的是，個別新聘任的干部上任不久就出現(xiàn)嚴重的貪腐問題。對此，應(yīng)當(dāng)建立必要的責(zé)任追查制度，要追查相關(guān)部門調(diào)研不夠深入、細致，不夠準(zhǔn)確，乃至匯報的情況失實等問題。也要追查相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員提名的責(zé)任，促使其提名要謹慎從事，要有調(diào)查研究，真正了解情況，要對黨的工作負責(zé)任。這有利于防止在干部任用中跑官要官、買官賣官等不正之風(fēng)的蔓延。

另一方面，具體落實干部任用上的票決制。要建立并不斷完善通過民主方式提名和確立候選人的機制，要堅持所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括“一把手”，相互平等的原則，每人都可以享有和行使平等的提名權(quán)。在此基礎(chǔ)上，大家平等協(xié)商、達成共識，形成相對集中的意見，反對個人獨斷專行，以及盲目隨聲附和的不正?，F(xiàn)象。中央反復(fù)強調(diào)：“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制?！保?］52也就是說，干部聘任的最終確定，要嚴格實行票決制，也要提倡差額選舉，要使領(lǐng)導(dǎo)班子成員有選擇的余地。票決應(yīng)該采取一人一票和匿名的方式。為落實這項規(guī)定，各地方黨委相應(yīng)采取了一些措施。例如，北京市于2009年制定了《中共北京市委常委討論任免市委管理干部實行票決制的實施辦法(試行)》。此后，市委常委對1200余名干部的任用實行了無記名投票制。2011年北京市又出臺了《關(guān)于全面推行干部任免票決制的意見(試行)》，開始對干部的任免實行無記名、差額票決。但從全國來看關(guān)于票決制的規(guī)定也有進一步完善的必要。干部的重要與不重要是相對的，哪些干部的任用需要票決，而哪些不需要票決，彈性空間大、界限模糊，況且重要與不重要誰說了算?是制度規(guī)定還是“一把手”說了算?這都會使干部任用中的票決制存在漏洞，也為拒絕采取票決制的做法提供了借口。因此，有必要將此項規(guī)定擴大為“凡討論決定任用干部都必須實行票決制”。推行和落實票決制是黨內(nèi)民主建設(shè)的方向，也是各級黨委討論和決定干部任用工作的必經(jīng)程序。因此，可以把“地方黨委”討論決定任用干部實行票決制的規(guī)定，擴展為“各級黨委”。

第二，進一步改革干部管理制度

應(yīng)當(dāng)承認在黨管干部的整個體系中，對干部的管理還存在薄弱環(huán)節(jié)。地方和部門特別重視干部選拔任用，但對干部管理工作重視程度還不夠。因此，要改革和完善黨管干部的制度，就必須進一步加強干部的管理工作。首先，進一步改革和完善干部的考核制度。干部考核制度的方式、方法比較少，也比較單一。最常用的辦法是進行民主測評。這種方式是好的，給群眾一個獨立評價干部的機會，但問題是，效果并不十分明顯。其中一個重要的原因是，民主測評的結(jié)果不完全公開。每次民主測評都由上級主管部門負責(zé)，測評的結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)能夠掌握，后來進一步改善這項工作把相關(guān)干部的測評結(jié)果直接通知本人，對其他干部也不公開。而參與測評的黨員、群眾，還是無從知道測評的結(jié)果。從實際效果來看，由于測評結(jié)果公開度不夠，對干部難以起到鞭策作用。因此，民主測評的結(jié)果應(yīng)當(dāng)以一定的形式直接反饋給每個參加民主測評的人，這也是對他們的尊重。

對干部的考核要逐步做到系統(tǒng)化、科學(xué)化、信息化，要逐步建立和完善干部考核的信息庫，為干部的提拔任用和領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)決策提供科學(xué)依據(jù)。提拔任用干部要有充分的科學(xué)依據(jù)，不能隨意性太大，不能任由個別領(lǐng)導(dǎo)說了算。這對所有干部是公平的，對黨的事業(yè)也是負責(zé)的。

其次，建立健全嚴格的干部獎懲制度。干部表現(xiàn)好壞，民主測評結(jié)果如何，要有科學(xué)的評價體系和相應(yīng)的獎懲制度。對民主測評結(jié)果好的干部要有必要的獎勵措施，包括給予公開的表彰，乃至提拔重用。這樣才能充分調(diào)動干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性。對群眾不滿意的、民主測評結(jié)果不好或者不太好的干部也要有批評乃至處罰的措施。批評可以采取公開的方式，也可以采取個別談話、提示、警告的方式。對干部的處理不能等到問題成堆，甚至等他們走上犯罪的道路再算總賬。要防微杜漸、防患于未然。

其三，優(yōu)化干部考核的內(nèi)容和重點，要樹立正確的政績觀。評價和考核一個干部的好壞，既要看工作業(yè)績、GDP的增長、地區(qū)經(jīng)濟與社會的發(fā)展，也要關(guān)注其工作對人民生活水平、環(huán)境的影響。要重點提拔任用能夠堅持科學(xué)發(fā)展觀，促進地區(qū)均衡、健康發(fā)展的干部。那些片面加快GDP增長和大搞政績工程的干部，不僅不能重用，而且要通過批評教育引導(dǎo)他們走科學(xué)發(fā)展的道路。要克服干部考核工作中重才輕德的現(xiàn)象，高度重視干部的道德情操、團結(jié)精神、民主作風(fēng)和群眾關(guān)系。在這些方面表現(xiàn)欠佳，即使在一定時期內(nèi)取得一定的政績，也不能提拔重用。我們需要的是德才兼?zhèn)?、立黨為公、全心全意為人民服務(wù)的干部。

其四，加強分類管理。黨管干部所涉及的對象非常廣泛。他們的工作性質(zhì)、活動方式存在很大的差別。如何對其進行有針對性的管理是一門大學(xué)問。都按照一個統(tǒng)一的模式進行管理，就會使管理工作流于一般化，難于深入。因此，對干部的管理工作應(yīng)朝著分類管理的方向發(fā)展。從宏觀上可以分為選舉類干部和非選舉類干部。選舉類干部，包括由各級黨代表大會選舉產(chǎn)生的黨內(nèi)各級干部，以及由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生的行政、立法和司法等方面的干部。他們的工作雖有不同的方式和特點，但其共同點是均由選舉產(chǎn)生。對這類干部的管理應(yīng)該把重點放在引導(dǎo)他們對相關(guān)的黨代會或者人民代表大會負責(zé)，向其匯報工作，接受其監(jiān)督方面。具體來說，要組織這類干部定期或不定期地向黨代會或人民代表大會報告工作，接受代表們的質(zhì)詢，聽取代表對自己工作的批評和建議。對代表反映強烈的問題應(yīng)當(dāng)及時研究解決，對相關(guān)的干部提供必要的幫助。要搭建更多的平臺，開通更多的渠道，讓代表對其選舉出來的干部能夠進行更為直接的監(jiān)督。這類干部的管理工作無論如何不能脫離相關(guān)的代表大會孤立進行。非選舉產(chǎn)生的干部，包括黨政、立法、司法機關(guān)中各職能部門的負責(zé)人，他們這些干部應(yīng)該直接對任命其職務(wù)的相關(guān)黨委負責(zé)。相關(guān)黨委也是這些干部的直接管理者，要真正擔(dān)負起管理的責(zé)任，要加強對這類干部的培訓(xùn)、教育、考核、監(jiān)督等工作。這方面的管理既有普遍性，即在黨的路線方針政策、宏觀的國家發(fā)展戰(zhàn)略、干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力方面進行培訓(xùn)教育，考核管理;又要有針對性，針對相關(guān)干部的工作領(lǐng)域、行業(yè)、單位進行管理，做到有的放矢、深入細致。在黨的組織系統(tǒng)中，除了中央、地方和基層的組織體系，還有一些部門的黨組，例如，人大、政協(xié)、政府各部委的黨組。黨組的領(lǐng)導(dǎo)干部也屬于非選舉產(chǎn)生的干部。對這類干部，有關(guān)主管部門應(yīng)切實加強管理。除此以外，在一些大型國有企事業(yè)單位中，應(yīng)逐步建立健全雙重管理體制。相關(guān)的干部，既要接受地方黨委的橫向領(lǐng)導(dǎo)和管理，又要接受上級機關(guān)黨組織(包括黨組)的縱向領(lǐng)導(dǎo)和管理。

第三，進一步加強對干部的監(jiān)督體系建設(shè)

監(jiān)督是黨管干部的重要環(huán)節(jié)，而且是越來越重要的一個環(huán)節(jié)。加強對干部的監(jiān)督就是直接改善黨管干部工作。中央歷來高度重視干部的監(jiān)督工作，問題是各種監(jiān)督?jīng)]有形成完整的體系，并且存在一些薄弱環(huán)節(jié)乃至漏洞。因此，加強對干部的監(jiān)督重點就是進一步健全和完善監(jiān)督體系、充實監(jiān)督的環(huán)節(jié)、堵塞監(jiān)督的漏洞。其一，加強廣大黨員、群眾對干部的監(jiān)督。長期以來，我們重視黨政機關(guān)內(nèi)部的專門監(jiān)督，即中央紀(jì)委、中央監(jiān)察部系統(tǒng)的監(jiān)督。重視自上而下的監(jiān)督，即中央對各級，以及上級對下級干部的監(jiān)督。但相對來說，廣大黨員、群眾的監(jiān)督作用還沒有充分發(fā)揮出來。俗話說，法網(wǎng)恢恢，疏而不漏。但事實上，再嚴密的專門監(jiān)督機構(gòu)也會存在著薄弱環(huán)節(jié)和監(jiān)督盲區(qū)。只有廣大黨員、群眾全程參與，監(jiān)督才是全方位的、全天候的。因此，我們要加強廣大黨員對干部的監(jiān)督，為這種監(jiān)督做好制度安排，搭建必要的平臺，提供便利條件。其中最要緊的是暢通黨員群眾反映情況、揭發(fā)檢舉貪腐干部的渠道，使這種渠道不受任何干擾，不為任何人所阻礙。

其二，加強人大、政協(xié)以及司法機關(guān)的橫向監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，對各方面的工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。作為執(zhí)政黨，我們也接受各相關(guān)方面的監(jiān)督。人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)。執(zhí)政黨是全國人大領(lǐng)導(dǎo)核心。二者的關(guān)系是相輔相成，又相互制約的。我們既要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)八方的原則，又要發(fā)揮人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)的作用和對執(zhí)政黨的監(jiān)督功能。我們要繼續(xù)健全和完善執(zhí)政黨向人大通報情況、接受監(jiān)督的具體制度。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我們國家的一項基本政治制度。多年來，政協(xié)和各民主黨派在參政議政方面做了很多的工作，具有顯著的貢獻。我們還要進一步加強政協(xié)和各民主黨派在民主監(jiān)督方面的功能，要為這種監(jiān)督搭建平臺、暢通渠道提供方便。執(zhí)政黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該敞開胸懷，歡迎和虛心接受來自各方面的監(jiān)督。

其三，加強輿論監(jiān)督。過去一個時期，我們只把傳媒當(dāng)作宣傳的工具，而忽略其監(jiān)督功能。隨著改革開放，這一狀況得到逐步的扭轉(zhuǎn)，輿論的監(jiān)督功能逐步增強。當(dāng)前，包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的大眾傳媒在對各級各類干部監(jiān)督中發(fā)揮著越來越大的作用。我們應(yīng)該因勢利導(dǎo)，強化其這方面的功能，既要為這種監(jiān)督提供法律依據(jù)和制度保障，又要為這種監(jiān)督開辟切實可行的渠道。各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，走出傳媒就是宣傳工具的誤區(qū)，充分認識輿論監(jiān)督的必要性及其在監(jiān)督干部、防止和反對貪污腐敗方面的巨大功能，真正從利黨、利國、利民的戰(zhàn)略高度充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。

其四，建立健全干部的彈劾制度。要創(chuàng)造條件，提供必要的制度保障，使各級黨代表在代表大會上可以對不稱職的干部，尤其是有貪腐問題的干部，提出罷免的要求。凡提出此項要求代表的人數(shù)符合相關(guān)的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)提交代表大會審議決定。如該項要求獲半數(shù)以上通過，就可以立即罷免相關(guān)的干部。同樣，黨委全委會的成員也可以在黨委全委會上行使類似的彈劾權(quán)利。凡是被彈劾的干部兼任行政職務(wù)，及時將其提交給相應(yīng)的人民代表大會進行審議。

第四，進一步改善干部的培訓(xùn)教育工作

如上所述，中國共產(chǎn)黨在干部的培訓(xùn)教育方面做了很多工作，積累了寶貴的經(jīng)驗，但也存在不足之處。要進一步改善干部的培訓(xùn)教育工作還應(yīng)在以下幾個方面作出努力。要增強培訓(xùn)教育的實際效果。要克服培訓(xùn)教育一般化、模式化、簡單化的傾向，提高培訓(xùn)教育的現(xiàn)實針對性。要以重大貪污腐敗案件為生動教材，深入“解剖麻雀”，具體安排和設(shè)計培訓(xùn)工作。也就是說，把培訓(xùn)工作的重點放在反腐倡廉上。要改變學(xué)風(fēng)。要著重改變個別干部說一套、做一套，當(dāng)面一套、背后一套的做法，提倡說實話、做老實人，反對講假話、套話、虛話。培訓(xùn)教育結(jié)果如何，不是看被培訓(xùn)教育干部說得如何，書面總結(jié)得如何，而是要看在其工作中的表現(xiàn)如何，看其工作作風(fēng)、道德品質(zhì)是否有所改善，促進科學(xué)發(fā)展的能力是否有所提高。要為這種觀察、考核創(chuàng)造必要的條件。要創(chuàng)造更多的培訓(xùn)形式。要在現(xiàn)有培訓(xùn)形式的基礎(chǔ)上，增加新的內(nèi)容和方式、方法。

［1］胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上的重要講話：全黨全國各族人民更加緊密地團結(jié)起來沿著中國特色社會主義偉大道路奮勇前進［N］．人民日報，2012－07－24．

［2］胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［M］．人民出版社，2007．

［3］習(xí)近平在中央黨校秋季學(xué)期開學(xué)典禮上的講話：領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀［EB/OL］．新華網(wǎng)［2010－09－01］．http：//news.xinhuanet.com/politics/2010－09/01/c_12508694.htm．

Further Development of the“Party in Charge of Cadre Management”System

LI Jingzhi
(School of International Studies，Renmin University of China，Haidian，Beijing 100872)

The Communist Party of China has established rather systematic and complete institutions for and accumulated rich precious experience in Party in charge of cadre management．However，there emerge quite a few prominent problems in Party building especially of Party members and cadre ranks．There also exist some weak links in cadre management work．There are some omissions in cadre selection and appointments，occasional mere formalities in test system，needs for mentality adjustment in supervision work，and needs for further solidness in education work．Therefore，specific institutions for the Party to take charge of cadre management need to be further developed．We need to further develop the system for cadre selection and appointment，reform the cadre management system，strengthen the building of cadre supervision system，and improve cadre training and education．

Party in charge of cadre management;experience;problem;development

D251

A

1674—0351(2012)06—0065—08

2012－09－12

李景治(1943— )，男，北京市人，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授。

［責(zé)任編輯 劉 瀅］