吳志剛

（南京師范大學法學院，江蘇 南京 210046）

基本權利：保障農(nóng)民土地權益的新視角

吳志剛

（南京師范大學法學院，江蘇 南京 210046）

研究目的：為有效解決農(nóng)民土地權益保障問題提供一個新的路徑。研究方法：現(xiàn)象溯因法，實證分析法和比較研究法。研究結果：農(nóng)民土地權益是“農(nóng)民”基于土地所享有的“權益”，而非農(nóng)民享有的“土地權益”，其不僅包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權益、農(nóng)民土地政治權益、農(nóng)民土地社會權益和農(nóng)民土地文化權益等實體權益，還包括農(nóng)民土地程序權益。農(nóng)民土地權益的基本權利屬性決定了農(nóng)民土地權益具有公法性質，并隨之也決定了保障農(nóng)民土地權益不應只是私法的任務，也應是公法的任務。研究結論：只有將農(nóng)民土地權益提升至基本權利的高度，才能實現(xiàn)有效保護農(nóng)民土地權益和國家耕地安全的重任。

土地法；基本權利；土地權益；農(nóng)民

當前，不容否認的事實就是黨和國家對農(nóng)村土地和農(nóng)民土地權益問題一直都予以了高度重視[1]，但農(nóng)民土地權益卻依然沒有得到足夠的尊重和保護。對此，理論界和實務界雖已給出了不少諸如明確農(nóng)地產(chǎn)權邊界、準確界定“公共利益”、規(guī)范農(nóng)地征收程序、提高征收補償標準、建立失地農(nóng)民保障機制和健全農(nóng)民土地權益裁決機制等農(nóng)民土地權益保障方案[2]。但是從實際效果來看，不僅其中的不少方案仍停留于“文本”之上，即使有些已開始實施，如規(guī)范征收程序和提高征收補償標準等方案，其所起的作用也是局部的、暫時的和有限的。原因主要在于這些方案基本都未揭示出農(nóng)民土地權益問題背后所隱藏的本質問題，即保障農(nóng)民土地權益其實不僅是一個私法問題，還是一個公法問題。因此，如果能以明確農(nóng)民土地權益的公法性質為突破口，來找尋到一種具有公法屬性的農(nóng)民土地權益保障路徑，將必然為解決農(nóng)民土地權益保障問題提供一種新的助推力量。同時，就實踐意義來看，本文還可以為即將出臺的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》提供立法參考。

1 農(nóng)民的“土地權益”與農(nóng)民基于土地的“權益”

雖然農(nóng)民土地權益問題早已為人們所關注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權益”術語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術研究層面來看，大部分學者都是把“農(nóng)民土地權益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關于“農(nóng)民土地權益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權益”（限于物權體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權益是指農(nóng)民所享有的物權體系內(nèi)的土地權益。例如，有觀點認為，“農(nóng)民土地權益是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權利的總和，包括土地所有權、使用權、收益權、處分權等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權益”（不限于物權體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權益。例如，有觀點認為，“‘農(nóng)民的土地權益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應當享有的一系列民主權利與獲得物質利益權利的總稱。”[4]哪一種觀點才能夠真正反映“農(nóng)民土地權益”的本質屬性？

目前，“土地權利”或“土地權益”往往是指權利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權利，如土地所有權、土地使用權、地役權、租賃權和耕作權等[5]。中國《物權法》所明確規(guī)定的土地權利就主要包括土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權等權利。因此，相對而言，由于“土地權益”往往專指不動產(chǎn)物權體系內(nèi)的系列性權利，隨之，農(nóng)民土地權益的含義自然也就將被局限于物權體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實際占有者——農(nóng)民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經(jīng)濟功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權利，就必然包含有生存權、居住權、發(fā)展權和環(huán)境權等諸多事關農(nóng)民生死存亡的權利，而且，不容否認的是，這些權利又恰恰都屬于基本權利，因此將農(nóng)民土地權益僅局限于物權體系內(nèi)的觀點就存有嚴重缺陷。更為關鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權益應是指農(nóng)民基于土地享有的權益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟、政治、社會和文化等實體權益，也包括農(nóng)民為保護前述實體權益所享有的程序權益。

2 農(nóng)民土地實體權益與農(nóng)民土地程序權益的真實存在

如前所述，農(nóng)民土地權益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權益中的實體權益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實體權益；二是農(nóng)民土地權益中的程序權益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權益。其中，農(nóng)民土地實體權益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權益、農(nóng)民土地政治權益、農(nóng)民土地社會權益和農(nóng)民土地文化權益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟權益主要包括農(nóng)民土地承包權、農(nóng)民土地使用權、農(nóng)民土地收益權和農(nóng)民土地受償權等；農(nóng)民土地政治權益主要包括農(nóng)民土地信仰權、農(nóng)民土地知情權、農(nóng)民土地參與權、農(nóng)民土地決策權和農(nóng)民土地監(jiān)督權等；農(nóng)民土地社會權益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權、農(nóng)民土地生存權、農(nóng)民土地居住權、農(nóng)民土地發(fā)展權和農(nóng)民土地環(huán)境權等；農(nóng)民土地文化權益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權利。此外，就農(nóng)民土地程序權益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實體權益而自然延伸出來的權益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權等。

現(xiàn)實中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟權益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農(nóng)民土地政治權益、農(nóng)民土地社會權益和農(nóng)民土地文化權益，以及農(nóng)民土地程序權益等卻往往受到了忽視。本文以當前農(nóng)村土地征收實踐中存在的農(nóng)民土地權益受侵情況為例，論證權益存在的真實性和亟待保障的迫切性。

第一，農(nóng)民土地政治權益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補償?shù)牡怯洐嗬瑢τ诟卣魇辗桨覆o參與權和話語權。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農(nóng)民的話語權也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規(guī)定，耕地補償標準是由征地機關單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補償標準的權利。

第二，農(nóng)民土地社會權益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權。事實上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民的生存保障權，因為征地使得農(nóng)民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農(nóng)村社會保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民土地發(fā)展權，因為當農(nóng)民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機會。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠生計和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關強行以低價征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必損害了農(nóng)民土地社會權益中的住房保障權。最后，征收農(nóng)村土地也必將會損害到農(nóng)民的環(huán)境權。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進城市之后，其本應享有的環(huán)境權自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權、生存權、發(fā)展權、居住權和環(huán)境權等社會權益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質損失，由此可見，農(nóng)民土地社會權益并未得到充分的重視和保障。

第三，農(nóng)民土地文化權益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創(chuàng)傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質載體。其次，當農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機會、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民土地文化權益顯然還沒有得到足夠的關注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權益損失進行的補償，而且失地農(nóng)民因文化適應困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關注和治療。

第四，農(nóng)民土地程序權益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調和裁決的結果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應當受理農(nóng)民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補償費數(shù)額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因屬于村民自治的范疇，故不屬人民法院的受案范圍。

3 農(nóng)民土地權益與基本權利譜系的契合

目前，雖然理論界和實務界均未就并非本土概念的“基本權利”形成一個統(tǒng)一的標準性定義，但卻也在一定程度上達成了共識：就內(nèi)容體系來看，基本權利不僅包括生存權、政治權、經(jīng)濟權、社會權和文化權等實體性權益，也包括相關的程序性權益和救濟性權益[8]；就主要特征來看，基本權利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉讓性等特質?？傊?，基本權利是人們在經(jīng)濟生活、政治生活、社會生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權利[9]。

由此可以清晰地看出，農(nóng)民土地權益與基本權利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農(nóng)民土地權益也是一種基本權利，而且是農(nóng)民基于土地所享有的基本權利。因為，對于農(nóng)民來說，農(nóng)民土地承包權、農(nóng)民土地知情權、農(nóng)民土地決策權、農(nóng)民土地就業(yè)權、農(nóng)民土地生存權、農(nóng)民土地生活權、農(nóng)民土地環(huán)境權和農(nóng)民土地文化權等實體權益，以及以裁判請求權為主要內(nèi)容的農(nóng)民土地程序權益，都屬于不可或缺的根本性權利。事實上，目前中國也已在不自覺中將農(nóng)民土地權益視為農(nóng)民的一種基本權利。例如，《國家人權行動計劃（2009－2010年）》就專門規(guī)定了農(nóng)民土地權益保障問題，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給予農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民合理補償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障問題。”

此外，由于農(nóng)地不僅關系農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，也關系其后代的生存和發(fā)展，因此農(nóng)民土地權益也就是一種代際權益，而這無疑更能證明農(nóng)民土地權益是農(nóng)民所享有的一種基本權利。不過，需要說明的是，農(nóng)民土地權益是基本權利，并不意味著農(nóng)民土地權益中的所有內(nèi)容均具有基本權利屬性，例如農(nóng)民的土地使用權和土地收益權就不屬于基本權利的體系，而是由民事法律關系所調整的財產(chǎn)性權益。

既然，農(nóng)民土地權益在整體上屬于農(nóng)民所特有的基本權利，而基本權利又屬于典型的公法性權利，因此農(nóng)民土地權益自然也就具有了公法性質，農(nóng)民土地權益保障問題自然也就是一個如何限制公權力的公法問題。

4 農(nóng)民土地權益之保障路徑的公法轉向

正由于農(nóng)民土地權益保障問題是一個公法問題，所以保障農(nóng)民土地權益的任務自然也就不是私法法律體系所能勝任的，相反卻只有借助于公法法律體系的力量，將農(nóng)民土地權益保障問題納入到公法范疇內(nèi)來，并上升到基本權利保障的高度和通過憲法規(guī)制的方式來加以規(guī)范和調整，才能有效解決農(nóng)民土地權益未受到充分尊重和保障的問題。對此，正如有觀點所言，只有站在農(nóng)民的角度，從權利本位的立場出發(fā)，才能找準農(nóng)民土地權益問題的真正產(chǎn)生原因，也才能尋找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些學者所直言，“一直以來學術界認為農(nóng)民土地權益屬于物權法等私法上的財產(chǎn)權益，保護農(nóng)民土地權益主要是物權法等私法的任務。但其實許多農(nóng)民土地權益保護的問題與憲法制度建設息息相關，如果憲法的相關問題不解決，農(nóng)民土地權益便處于一種極易受侵犯的尷尬局面?！盵11]由此可見，現(xiàn)有的農(nóng)民土地權益保障路徑就應該進行即刻性的公法轉向。

當然，也許有觀點會擔心轉向之后的農(nóng)民土地權益保障路徑不僅不能發(fā)揮預期功能，相反可能使得農(nóng)民土地權益保障問題更加虛化和惡化，其最主要原因就在于目前中國缺失憲法司法化制度。對此，筆者持樂觀態(tài)度，理由在于：一方面，明確農(nóng)民土地權益的基本權利性質，并不意味著完全放棄私法法律體系保護農(nóng)民土地權益的路徑，而是公法法律體系和私法法律體系兩條路徑同時運用，相互支撐；另一方面，一旦將農(nóng)民土地權益的基本權利性質明確以后，那么基本權利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以為農(nóng)民土地權益所具有。同時，也只有通過明確農(nóng)民土地權益的基本權利性質，建構起具有憲法屬性的農(nóng)民土地權益理論，才能喚醒農(nóng)民的土地保護意識，才能具備吸納農(nóng)民積極參與到保護農(nóng)地和維護自身土地權益之巨任中來的力量。

由于本文明確農(nóng)民土地權益基本權利屬性的最終目的是為了保護耕地安全和有效保障農(nóng)民土地權益，因此，必須在農(nóng)民土地權益保障路徑應進行公法轉向的基礎上，進一步提出具體的改革方案，否則，這種公法轉向將因缺乏具體的配套措施而只能停留于口號層面。為此，筆者提出如下設想。

（1）將農(nóng)民土地權益提升為憲法性權利。針對將農(nóng)民土地權益寫進憲法的技術操作性問題，筆者提出以下初步設想：雖然目前很難將“保護農(nóng)村土地”和“保護農(nóng)民土地權益”融入現(xiàn)行《憲法》序言，但可以通過具體的憲法條文予以體現(xiàn)。至于規(guī)定的方式，主要有兩種：一種是將“保護農(nóng)村土地”和“保護農(nóng)民土地權益”聯(lián)系在一起加以規(guī)定。例如，可以在第10條第5款后新增一個條款作為第6款，即“國家依照法律規(guī)定保護農(nóng)村土地，切實保障農(nóng)民土地權益。”另一種，則是將二者分開加以規(guī)定。例如，可以在第26條的前后新增一個條款，即“國家保護農(nóng)村土地，在合理開發(fā)利用土地資源的前提下，實行嚴格的耕地保護制度和宅基地保護制度?！蓖瑫r在第44條的前后新增一個條款，即“國家保護農(nóng)民土地權益，農(nóng)民的生活受到國家和社會的保障”。

（2）構建尊重農(nóng)民主體地位的征地程序。首先，在審批征地決定階段，改變政府單方批準征地決定的局面，賦予農(nóng)民相應的話語權，即由政府和被征地農(nóng)民共同行使征地決定的審批權。這就需要做好以下兩方面工作：一是對《憲法》和《土地管理法》等涉及農(nóng)地征收法規(guī)中的“公共利益”進行嚴格的界定[13]，使其在法律上具有明確的范圍或邊界。也就是說，國家進行征地的惟一理由只能是為了“公共利益”，且必須要不觸碰18億畝的耕地紅線。二是在“公共利益”認定機制方面，賦予農(nóng)民相應的決定權。具體來說，針對某個具體的征地決定，只有當被征地農(nóng)民中的2/3以上多數(shù)認為該次征地決定之目的是屬于“公共利益”時，才能正式啟動下一步的征地方案。因為，如果農(nóng)民不享有“公共利益”認定權的話，那么就依然無法杜絕對“公共利益”進行擴大解釋的現(xiàn)象，以及以此為基礎冒用“公共利益”之名的征地行為。其次，在公告征地方案階段，改變農(nóng)民僅享有征地補償?shù)怯洐嗬木置妫x予農(nóng)民相應的征地方案話語權，即由征地機關和被征地農(nóng)民來共同協(xié)商和制定具體的征地方案。這也需要做好以下兩方面的工作：一是實行征地機關主動向被征地農(nóng)民登記征地補償信息制度，即由征地機關與被征地農(nóng)民來共同確認被征土地的使用人、位置、地類和面積等具體信息，不僅可以防止征地機關在補償對象和補償數(shù)額上出現(xiàn)差錯，也可以進一步保障被征地農(nóng)民享有充分的知情權。二是改變征地機關單方?jīng)Q定征地方案的局面，實行征地機關與被征地農(nóng)民依法共同協(xié)商和制定具體征地方案的做法，即要讓被征地農(nóng)民對補償方案、社會保障方案和安置方案享有充分的話語權。實踐中，正是由于現(xiàn)行征地補償制度忽視了被征地農(nóng)民的“意愿”，最終導致了農(nóng)民選擇通過上訪、上訴、甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行動，來影響補償額的最后決定[14]。再次，在實施征地補償方案階段，實行補償款到位、社會保障安排到位和安置計劃到位等制度，即在被征地農(nóng)民沒有獲得全額補償款、社會保障費用不落實和沒有按計劃被妥當安置前，征地機關不能實施強行征地行為。其目的不僅是為了防止征地補償款被層層克扣和截留，更是為了保證農(nóng)民享有最基本的生存保障權和居住保障權。至于有觀點認為這樣一來，征地機關還能征收到土地嗎？公共利益的目的還能盡快實現(xiàn)嗎？對此，筆者以為，在被征地農(nóng)民不同意征地決定和征地方案的情況下，征地機關完全可以通過向法院提起強制征收訴訟的方式，以確保征地進程的正常開展?？偠灾挥袑嵭小耙止珦P私”的征地理念，在尊重農(nóng)民的絕對主體地位的前提下，確保被征地農(nóng)民在征地的全過程中享有全面參與和實質參與的征收話語權[15]，才能遏制住強大的征地權力，并真正起到保護耕地安全和保障農(nóng)民土地權益的目的。

（3）構建農(nóng)民權利本位的征地補償機制。首先，完善現(xiàn)行征地補償目的。目前，中國《土地管理法》所規(guī)定的補償目的，僅是模糊要求“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”，并沒有指出這種“保持”應該持續(xù)多長時間，為此，可以借鑒國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》中的相關規(guī)定，即“征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”，將現(xiàn)行征地目的完善為“征地補償安置必須要確保被征地農(nóng)民原有生活水平長期不降低、發(fā)展機會不減少和長遠生計有保障。”其次，拓寬現(xiàn)行征地補償范圍。目前，征地補償范圍只包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這3個方面，為此，不僅要對因征地而受損的農(nóng)民土地經(jīng)濟權益進行補償，也要對因征地而受損的農(nóng)民土地政治權益、農(nóng)民土地社會權益和農(nóng)民土地文化權益進行補償。畢竟，對于農(nóng)民來說，一旦失去了土地，也就意味著失去了土地上的一切。更何況，在“有損害必有救濟”的法治理念下，由毫無過錯的農(nóng)民來獨自承受那些因公共利益發(fā)展所要付出的損失或代價，并不具有天然的應當性。再次，完善現(xiàn)行征地補償方式。具體來說，一方面，對農(nóng)民土地經(jīng)濟權益受損所造成的物質損失采用貨幣補償方式，但對該權益受損所造成的精神損失可不予補償（相對來講，這種精神損害較小）。另一方面，對農(nóng)民土地政治權益、農(nóng)民土地社會權益和農(nóng)民土地文化權益所造成的物質損失和精神損失（這些非經(jīng)濟權益受損必然產(chǎn)生精神損失，但不一定產(chǎn)生物質損失），除了采用貨幣方式外，還應采用環(huán)境復制、職業(yè)培訓、住房安置和心理治療等補償方式?？傊?，對于受損的農(nóng)民土地權益來說，不是只要給了金錢補償，就可以萬事皆畢，而是還要考慮盡可能幫助失地農(nóng)民復制原有的生活環(huán)境和文化氛圍，并對其失地后的生活和心理予以關注和治療。最后，完善現(xiàn)行征地補償標準。具體來說，除了要提高土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的補償標準外，還要確立一個合適的非經(jīng)濟權益補償評價機制，因為，這些非經(jīng)濟權益更多地體現(xiàn)為一個主觀性的東西，且往往會隨著個體的差異而表現(xiàn)不一，故而無法用金錢標準對其加以精確衡量。但是，對此，筆者認為，很難評價不等于不能評價，更不等于不應獲得補償，因此，完全可以通過征地機關與被征地農(nóng)民之間的協(xié)商，來就這些非經(jīng)濟權益損失達成一個相對公平的協(xié)議。事實上，也可以借鑒最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》的經(jīng)驗，來確立農(nóng)民土地非經(jīng)濟權益的補償參考因素。例如，以農(nóng)民土地文化權益為例，筆者認為，關于該權益的補償參考因素，至少應要考慮到以下一些情況：被征土地的性質，因為宅基地、墓地、自留地和耕地，各自承載的文化性價值比重應該有所區(qū)別；農(nóng)民依靠被征收土地及其附著物的文化性因素，可以獲取多少實際收入；農(nóng)民在被征收土地上的生活年限，因為通常情況下，生活時間長短能夠在一定程度上反映出農(nóng)民對被征收土地之文化依賴強度的高低；農(nóng)民在失地后可能遭遇的文化適應難度，因為文化適應難度大，精神痛苦程度就重。

（4）構建權威的農(nóng)民土地權益司法救濟機制。在征地糾紛上，如果不賦予農(nóng)民充分司法裁判請求權的話，那么作為基本權利的農(nóng)民土地權益就仍然無法得到真正的保護，因為，相對于強大的征地權力來說，農(nóng)民保護土地安全和維護自身權益的力量畢竟是比較有限的。如此一來，就必須要在審批征收決定和制定征收方案這兩個方面，不僅要賦予征收機關以司法救濟權，而且也要賦予農(nóng)民以司法救濟權。同時，只有如此，方才能實現(xiàn)私權和司法權對征地權力的聯(lián)合制約。當然，還需要注意的是，賦予農(nóng)民就征地糾紛的司法裁判請求權，并不意味著將否定農(nóng)民就征地糾紛的行政裁決請求權。總而言之，不僅要確保農(nóng)民就征地決定、征地方案的制定和實施等所有征地糾紛，能夠享有充分的司法裁判請求權，而且，要確保在法院沒有做出最終裁決前，征地機關絕不可以強行實施進一步的征地工作。這就要求所構建的農(nóng)民土地權益司法救濟機制，應具有高度的權威性，否則，這種司法救濟機制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的實質意義。

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A New Way on Protecting Farmers’Land Rights:the Fundamental Right Perspective

WU Zhi-gang
（School of Law,Nanjing Normal University,Nanjing 210046,China）

The purpose of the paper is to provide a new way for protecting the land rights of farmers.Methods employed include deduction,empirical and comparative analysis.The results indicate that farmers have the land rights for the sake of using the land,which include not only the economic rights of land,political rights of land,social rights of land and cultural rights of land,but also the procedure rights of land administration.The basic natures of farmers’land rights determine that farmers’land rights belong to the nature of public law.So it is not the task of private law to safeguard farmers’land rights.It is concluded that in order to safeguard farmers’land rights effectively and accomplish the task of protecting cultivated land in our country,it is necessary to treat the farmers’land rights as fundamental rights.

land law;fundamental right;land rights;farmer

F301.11

A

1001-8158（2012）11-0009-06

2012-03-31

2012-06-26

南京師范大學法學院博士助研項目（NSDFXY110402）。

吳志剛（1978-），男，江蘇宿遷人，博士研究生，講師。主要研究方向為憲法學與行政法學。E-mail:wzg869@qq.com

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