夏敏楠

（南京市國土資源局, 江蘇 南京 210005）

采礦權(quán)市場化出讓中“價高者得”的思考
——以南京為例

夏敏楠

（南京市國土資源局, 江蘇 南京 210005）

采礦權(quán)通過招拍掛出讓，“價高者得”已將近十年，“價高者得”打破了傳統(tǒng)的有償取得采礦權(quán)制度，促進了礦業(yè)發(fā)展，改變了國有礦山一統(tǒng)天下的局面。但是“價高者得”在實踐中遭到誤讀，導(dǎo)致競爭激烈，最終成交價過高，采礦權(quán)人甚至無法兌現(xiàn)價格，影響市場發(fā)展；采礦權(quán)人后續(xù)投入無力，使管理部門日常監(jiān)督困難；容易導(dǎo)致急功近利，人為囤積炒礦，造成資源浪費。政府不應(yīng)對采礦權(quán)價款期望過高，應(yīng)恰如其分，考慮采取多種出讓方式，在“價高者得”外適當(dāng)考慮其他綜合因素，并正確認識采礦權(quán)市場在礦業(yè)開發(fā)中的作用。

采礦權(quán)；出讓；價高者得；市場化

采礦權(quán)通過招拍掛有償出讓已近十年，其中“價高者得”一度被看做是礦產(chǎn)資源市場化配置的最佳選擇。但隨著采礦權(quán)市場建設(shè)向縱深推進，管理部門在實踐中如何通過市場機制，更為科學(xué)合理、高效環(huán)保地利用好有限的礦產(chǎn)資源，“價高者得”無疑值得做更深層次的探討，本文結(jié)合南京市采礦權(quán)市場化建設(shè)情況對“價高者得”的現(xiàn)行方式進行了反思，并提出了相應(yīng)對策。

1 南京市采礦權(quán)市場化出讓概況

南京市采礦權(quán)市場化建設(shè)起步于2002年，首批拍賣出讓2宗采礦權(quán)，迄今已近10年。（參見表1）

采礦權(quán)市場化建設(shè)在發(fā)揮市場機制功能、促進礦業(yè)開發(fā)科學(xué)發(fā)展、建立國家礦產(chǎn)資源保障體系、推進礦產(chǎn)管理體制改革中發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)在以下方面：

1.1 打破了傳統(tǒng)無償取得采礦權(quán)的制度

市場化出讓格局在南京牢牢確立，無償申請獲得采礦權(quán)已成為歷史，采礦權(quán)人普遍接受了市場化出讓方式，為完善采礦權(quán)有償取得制度積累了經(jīng)驗。

1.2 促進了礦業(yè)的強勁發(fā)展

隨著礦產(chǎn)品價格不斷攀升，在申請采礦權(quán)的熱潮中，市場化建設(shè)遏制了管理混亂，初步發(fā)揮了采礦權(quán)市場配置各生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性作用，提高了配置效率，減少了腐敗行為。盡管全市礦山數(shù)量減少，但礦山年度平均礦業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)定上升，8年來上升了近10倍。（參見表2）

1.3 改變了國有礦山一統(tǒng)天下的局面

采礦權(quán)出讓只審查報名者資質(zhì)及資金實力，但對所有制性質(zhì)未做過多限制，已初步形成了以國有礦山為主體，個體、私營、股份制等多種所有制經(jīng)濟礦山共同發(fā)展的經(jīng)濟格局，提高了礦業(yè)市場競爭能力。

2 采礦權(quán)出讓中“價高者得”遭誤讀

招拍掛出讓有效地解決了礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)權(quán)問題，“價高者得”一度被看作礦產(chǎn)資源市場化配置的最佳選擇。但隨采礦權(quán)市場化建設(shè)向縱深推進，片面強調(diào)“價高者得”容易忽視實際開采技術(shù)能力，容易忽視對環(huán)境的整治，容易出現(xiàn)后續(xù)資金投入不足，甚至帶來一些其他問題。管理部門如何完善市場化出讓機制，更為科學(xué)合理地開發(fā)利用好有限資源，“價高者得”無疑值得做更深層次的探討。

2.1 問題一：“價高者得”導(dǎo)致競爭激烈，最終成交價格過高，采礦權(quán)人甚至無法兌現(xiàn)價款，影響市場發(fā)展

2006-2007年南京市國土資源局監(jiān)察部門與市行政效能投訴中心曾對價款收繳情況進行效能監(jiān)察，當(dāng)時全市有償出讓采礦權(quán)140宗，成交價款3.977億元，應(yīng)收價款2.745億元，實際收繳到位僅1.554億元，拖欠1.191億元。經(jīng)1年努力，實際追繳到位價款僅0.43億元，可見有相當(dāng)一部分采礦權(quán)人連出讓價款都無力繳清。盡管原因多樣，但不可否認其中因單純“價高者得”導(dǎo)致采礦權(quán)人為拿礦非理性叫價，中小采礦權(quán)人本身實力不強，一旦市場行情轉(zhuǎn)向資金鏈相對更易斷裂。

2006年后采礦權(quán)出讓大多由拍賣改為掛牌，就是希望通過較長掛牌時間，報名者出價更為冷靜理性，同時基本要求一次性付清價款，以淘汰部分實力不夠的報名者。但從實踐看，一旦出現(xiàn)多個競爭者，仍會在最后階段轉(zhuǎn)入現(xiàn)場競價，很容易使競買人不夠理性。如2010年某砂礦掛牌，14個競買人喊價60輪將起始價230萬元采礦權(quán)抬至2505萬元，超過起始價10倍。同年某建筑石料礦出讓，7個競買人激烈競爭最終成交價飚升至5800萬元，成交單價創(chuàng)全市歷史最高。兩宗采礦權(quán)最終因成本過高，競得人冷靜后均反悔并拒簽合同，按規(guī)定被沒收保證金46萬和500萬元。

沒收保證金絕非管理部門出讓初衷，但事實上因喊價過高最終無法兌現(xiàn)價款，導(dǎo)致出讓失敗的絕非個案，其根源與單純“價高者得”不無關(guān)系。

2.2 問題二：“價高者得”導(dǎo)致采礦權(quán)人后續(xù)工作投入無力，在安全、環(huán)保、日常監(jiān)督等方面給管理部門帶來困擾

以浦口區(qū)2004年出讓的某建筑石料礦為例，800萬元底價經(jīng)多輪激烈角逐以4680萬元被某民企競得，創(chuàng)當(dāng)時天價。但該公司在經(jīng)過一段時間開發(fā)后，終因拿礦成本過高，并考慮設(shè)備購置、生產(chǎn)線布置、環(huán)保等后續(xù)投入，擔(dān)心成本回收周期過長，最終2年后經(jīng)法院剩余資源量被管理部門收回。

南京市出讓較多為小型建筑用砂、石、土礦，其開采成本一般由人員工資、資產(chǎn)折舊、管理、銷售、財務(wù)費用等內(nèi)容構(gòu)成，我們在江寧、六合、浦口三個區(qū)各選擇1家2010年出讓的礦山，由3家不同技術(shù)單位對其成本費用進行測算，發(fā)現(xiàn)采礦權(quán)價款占總成本比例在10%-15%，該項異常上升后，由于普通建材附加值較低，銷售價格短時間內(nèi)不會同步上升，采礦權(quán)人只有通過壓縮其他方面的投入維持正常利潤。體現(xiàn)在日常管理中，就是采礦權(quán)人可能減少安全環(huán)保等方面的投入，甚至越層、越界開采以獲取額外收益。

“價高者得”也給管理部門帶來以下后續(xù)問題：一是以高價得者反悔比例很高，為減少損失必然推卸自身責(zé)任，在各方面給管理部門出難題或不配合管理。二是采礦權(quán)人拿礦成本過高，必然以更高價格出售礦產(chǎn)品，與采礦權(quán)出讓更多是為改變地區(qū)礦業(yè)布局，穩(wěn)定平抑當(dāng)?shù)亟ú牡V產(chǎn)品市場價格起到調(diào)控作用的初衷背離。三是管理部門采取出讓方式的初衷是希望采礦權(quán)人繼續(xù)投資進行實質(zhì)性的礦業(yè)開發(fā)，讓資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，擴大就業(yè)和稅收，單純“價高者得”使得部分采礦權(quán)人在后續(xù)投入上有心無力。

2.3 問題三：“價高者得”容易導(dǎo)致急功近利，人為囤礦炒礦，造成資源浪費

2010年南京市一批掛牌出讓8宗采礦權(quán)，單純“價高者得”的結(jié)果是最低一宗以1.6元/噸單價成交，最高一宗為21.2元/噸。由于這批采礦權(quán)所在地區(qū)、開采礦種、出讓時限均相同，具有一定可比性，第二天起管理部門就不斷被咨詢?nèi)绾无D(zhuǎn)讓。據(jù)了解相當(dāng)一部分采礦權(quán)人打算囤積炒作后高價轉(zhuǎn)讓，這與管理部門希望借出讓使礦山盡快投產(chǎn)，迅速滿足當(dāng)?shù)亟ú氖袌鲂枨蟆⑵揭謨r格的初衷完全背道而馳。

因此，簡單地“價高者得”而未從宏觀上考慮采礦權(quán)的特殊性，實質(zhì)上是把資本與技術(shù)隔離，忽視了礦產(chǎn)開發(fā)中先進技術(shù)、人力資本等其他關(guān)鍵要素的作用，有可能給礦業(yè)開發(fā)和礦業(yè)管理帶來混亂，造成炒作采礦權(quán)、礦產(chǎn)品價格非正常提升等現(xiàn)象。尤其在當(dāng)前通脹壓力加大的背景下，大量的民間資本、社會資本選擇進入礦業(yè)領(lǐng)域，希望通過占有資源，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，但因其自身缺乏開礦能力或囤積資源，容易出現(xiàn)大礦小開、采富棄貧等問題，縮短礦山服務(wù)年限，造成巨大的資源浪費。

3 建議與對策

采礦權(quán)的市場化出讓實質(zhì)是一種財產(chǎn)權(quán)利的出讓。它通過公開競價方式主要遵循“價高者得”的市場經(jīng)濟原則來完成采礦財產(chǎn)權(quán)利的出讓。有人同土地使用權(quán)出讓相提并論，其實二者出讓價值基礎(chǔ)并不完全相同。政府出讓土地，賣的是一種有時間限定的土地資源使用權(quán)。而政府出讓采礦權(quán)要復(fù)雜的多，在現(xiàn)行法律框架下應(yīng)當(dāng)引起如下思考：

3.1 政府出讓采礦權(quán)不能對價款期望過高，應(yīng)恰如其分

政府出讓土地在一級市場上是壟斷的，所有進入市場的土地都必須過這道關(guān)，因而是大量的、普遍的。而政府出讓采礦權(quán)不存在壟斷一級市場，目前還有大量采礦權(quán)直接由探礦權(quán)轉(zhuǎn)化而來，同時政府所能出讓的采礦權(quán)，不會像土地那樣規(guī)模大、價款多。采礦權(quán)出讓價格無論炒多高，都不可能取代土地出讓對政府財政的重要支持作用，管理部門沒必要單純以獲得價款多少衡量出讓成功與否。相比較地方政府對“土地財政”的依賴程度，采礦權(quán)市場在這方面沒有過多的壓力，現(xiàn)在就可以考慮加以改進。

同時南京作為東部沿海地區(qū)，隨社會經(jīng)濟發(fā)展，對礦產(chǎn)需求仍在不斷遞增，但受運輸成本、運輸方式限制，并不能完全依賴外部購進。所以管理部門在采礦權(quán)出讓中，首先要考慮如何利用有限的礦產(chǎn)資源，更好地調(diào)整地區(qū)礦業(yè)格局，在解決就業(yè)、供應(yīng)礦產(chǎn)品、穩(wěn)定平抑市場價格、保護環(huán)境等多方面綜合統(tǒng)籌，取得最大效益。

3.2 政府應(yīng)考慮采用多種出讓方式

國土資源部一系列礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定中均明確對不同類型礦產(chǎn)以招拍掛或協(xié)議方式出讓采礦權(quán)。但多數(shù)地方?jīng)]有認真貫徹，把“價高者得”等同于采礦權(quán)市場化和有償取得，這種簡單化和絕對化的做法顯然不妥。建議采礦權(quán)出讓中應(yīng)實事求是，不能一律只有拍賣、掛牌。具體個案可以考慮采用招標或協(xié)議，綜合衡量報名者的資金、技術(shù)力量乃至采礦、選礦、探礦等實際礦業(yè)開發(fā)能力。

即使是土地出讓市場，也已意識到“價高者得”并非萬能，開始逐步改變。如南京市對部分地塊將采用“限地價、競保障房”方式出讓，江蘇省正在探索“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標”等新模式，目的就是為了告別“價高者得”舊模式。

同時對少數(shù)出讓年限長、開采規(guī)模大、技術(shù)要求高、預(yù)計競爭又可能比較激烈的大中型礦山，也可以考慮將招標、掛牌、協(xié)議等方式結(jié)合起來，如先用招標方式完成對報名者的首輪篩選，通過評標確定幾家入圍單位，再由這幾家入圍單位采用現(xiàn)場拍賣方式?jīng)Q定最后中標者，既不違反三公原則，又可以將一些只有資金沒有開發(fā)能力的社會資本予以淘汰。

3.3 除“價高者得”外應(yīng)適當(dāng)考慮其他綜合因素

在三公原則大前提下，采礦權(quán)出讓實踐中應(yīng)與時俱進，適當(dāng)增加考慮價格以外的其他綜合因素：如在招拍掛過程中加強對業(yè)主資質(zhì)和保證金資金審查的同時，可以對不同報名者提出的《礦山設(shè)計》或《開發(fā)利用方案》中開采設(shè)計安全、環(huán)保等理念與內(nèi)容進行綜合評定；甚至可以考慮由報名者承諾獲得采礦權(quán)后立即進行實質(zhì)性礦業(yè)開發(fā)并盡快進行后續(xù)投資，使資源盡快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，從而有效地促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，更好地解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、稅收問題。

同時建議綜合考慮報名者的技術(shù)、經(jīng)驗及過往同類礦山實際開發(fā)情況，防止大礦小開，占用儲量，使有限的資源長期不能發(fā)揮應(yīng)有的效益；更要防止業(yè)主在獲取采礦權(quán)后待價而沽、倒賣或轉(zhuǎn)包，造成資源呆滯，影響管理部門對礦業(yè)經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。

3.4 正確認識采礦權(quán)市場在礦業(yè)開發(fā)中的作用

采礦權(quán)進入市場會有力地推動礦業(yè)發(fā)展。但采礦權(quán)進入市場的部分，僅僅是礦業(yè)權(quán)生產(chǎn)的一部分，而且隨著市場經(jīng)濟的推進，后續(xù)開發(fā)建設(shè)越來越重要。所以政府對礦產(chǎn)資源的管理，既要培育和發(fā)展采礦權(quán)市場，更要在優(yōu)惠和鼓勵礦山進行后續(xù)生產(chǎn)投入上研究對策。

管理部門應(yīng)當(dāng)主動利用好市場化調(diào)節(jié)手段，加速開展礦產(chǎn)、礦山整合，以建立現(xiàn)代礦山為抓手，通過法律、經(jīng)濟手段使資金雄厚、技術(shù)水平高、社會責(zé)任強的企業(yè)脫穎而出。當(dāng)然，嚴格市場準入必然會對企業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟和管理實力提出要求，整裝勘查、整裝開發(fā)、規(guī)?；?jīng)營、集約化經(jīng)營水平高，能力強的企業(yè)將更容易進入，為中國經(jīng)濟加速發(fā)展奠定更雄厚的資源基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

綜上所述，我們的目的始終是通過對“單純”采用“價高者得”進行采礦權(quán)出讓的現(xiàn)狀進行一定程度的改善，從而逐步完善礦業(yè)權(quán)制度，建立產(chǎn)權(quán)界定清晰、權(quán)屬關(guān)系有序、管理權(quán)限明確的新型礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)格局，使得管理部門能夠保障礦產(chǎn)資源科學(xué)合理開發(fā)利用和有效保護，提高資源利用效率，優(yōu)化配置，最大限度地減輕對生態(tài)環(huán)境破壞，走資源可持續(xù)利用發(fā)展道路。相信這也會是“十二五”時期我國礦產(chǎn)資源管理體制改革的重要內(nèi)容。

[1]吳松欽,等.淺論市場配置礦產(chǎn)資源[J].礦產(chǎn)保護與利用,2004,(2):1-4.

[2]鹿偉,等.改變“價高者得”的舊模式,南京土地出讓擬“限地價、競配建”[N].現(xiàn)代快報,2011-05-21(A4).

F407.1(253NJ)

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1672-6995(2012)01-0022-04

2011-11-25

夏敏楠(1973- )，男，江蘇省南京市人，工程師，工學(xué)、經(jīng)濟學(xué)雙學(xué)士，南京市國土資源局礦產(chǎn)資源管理處主任科員，主要從事礦產(chǎn)資源管理工作。