王 瑋程蕾

(東北財經(jīng)大學(xué)：MPA教育中心，研究生院;遼寧大連116025)

社會保障中的國家責(zé)任

王 瑋程蕾

(東北財經(jīng)大學(xué)：MPA教育中心，研究生院;遼寧大連116025)

歐美發(fā)達(dá)國家的社會保障歷程使我們看到作為一項(xiàng)社會保障政策，國家責(zé)任發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。消除貧富差距，減少社會矛盾對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊;為提高國際競爭力提供合格的產(chǎn)業(yè)工人和壯大中產(chǎn)階級;在推進(jìn)和諧社會建設(shè)的過程中，為中國的社會保障法制度走向做出一種有理性的預(yù)期。

社會保障 國家責(zé)任 市場競爭 公平正義

一、新中國國家社會保障責(zé)任的演變

1949年，為了鞏固新生的共和國政權(quán)，我們選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、實(shí)行向工人階級傾斜的社會保障政策。隨著1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布，中國城市—農(nóng)村的“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)依靠國家政權(quán)的力量固化下來，國家責(zé)任在城市表現(xiàn)為對城鎮(zhèn)職工和行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的社會福利采取全部包下來的辦法解決了就業(yè)、升學(xué)、醫(yī)療和退休待遇問題;農(nóng)村則依靠集體經(jīng)濟(jì)在很低的福利層面實(shí)現(xiàn)了溫飽、基本醫(yī)療和“五保戶”的救助，在收入水平很低的情況下，實(shí)行了相對平均主義的工資制度，在當(dāng)時有利于保持社會的穩(wěn)定。

1978年末，黨的十一屆三中全會召開后，中國在改革開放方針指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)建設(shè)艱難起步。在私有制的資本主義經(jīng)濟(jì)占世界經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的格局下，圍繞著如何進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行了激烈的爭論和反復(fù)辯駁，最終以“效率優(yōu)先、兼顧公平”取代了平均主義的“一大二公”，把政府承諾包攬的“社會一切成員”福利和薪金發(fā)放前的“勞動所得六項(xiàng)扣除”［1］全面放棄，希望直接用市場力量取代國家責(zé)任。而理性的國家和政府應(yīng)當(dāng)鼓勵社會公平和正義，如果忽視為公共利益服務(wù)，不滿情緒醞釀、惡化會演變成危險的社會沖突，社會資源將遭受極大的破壞。

其實(shí)，在這方面中國的變革從時間上分析是領(lǐng)先于世界的。英國的變革從1979年5月素有“鐵娘子”之稱的撒切爾夫人在英國唐寧街10號主政開始，她實(shí)行了一系列削減福利計劃：“新上任的領(lǐng)導(dǎo)人打算重新詮釋國家的作用，縮減其職能，結(jié)束他們認(rèn)為是權(quán)力過大的官僚干預(yù)性政府時代。”［2］美國的變革從1980年羅納德·里根在贏得大選后開始，他實(shí)行了減稅刺激經(jīng)濟(jì)計劃，被后人稱為“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”的主要措施包括：所得稅降低25%，減少通貨膨脹，降低利率，增加政府赤字和國債，對商業(yè)行為撤銷或減少管制，使美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有所轉(zhuǎn)變。

里根任期內(nèi)始終對聯(lián)邦政府處理問題的能力持懷疑態(tài)度，尤其是在國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)問題方面。這完全與當(dāng)時的社會風(fēng)氣和學(xué)術(shù)氣氛合拍。1979年米爾頓·弗里德曼和羅斯·弗里德曼夫婦把在電視節(jié)目中的資料匯集出版了《自由選擇》，該書作為少見的學(xué)術(shù)著作連續(xù)幾個月榮登美國最暢銷書籍榜首，這也是社會公眾對自由主義的呼應(yīng)，恰恰與1933年羅斯?？偨y(tǒng)為推行國家干預(yù)、刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的爐邊談話相對應(yīng)。弗里德曼夫婦公開宣傳要把自由置于平等之上：“一個社會把平等——即所謂結(jié)果平等——放在自由之上，其結(jié)果是既得不到平等，也得不到自由……”而“另一方面，一個把自由放在首位的國家，最終作為可喜的副產(chǎn)品，將得到更大的自由和更大的平等”［3］。這一切都預(yù)示了一個新時期的到來，而中國在這個時期選擇了改革開放，以“效率優(yōu)先”贏得了世界的認(rèn)同。

二、國家責(zé)任中社會保障政策的分析

發(fā)達(dá)國家在社會保障發(fā)展的過程中遇到了不同的問題，歐洲以集體福利著稱，有導(dǎo)致“社會福利病”的體制誘因;美國社會救濟(jì)金只是維持基本生活，更多強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任，體現(xiàn)了公平向效率原則的傾斜：多貢獻(xiàn)多受益，不贊成搞均等化。“依靠自己的天賦和勤奮，通過自身的努力，每個人都能夠達(dá)到被社會承認(rèn)的高度。盡管在當(dāng)今美國社會，只有少數(shù)人因此獲得成功，但是‘自主掌握自身命運(yùn)’所表達(dá)的信念卻被人們依然秉持。”［4］即使自由主義者也不排斥政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，在所有各種形式的政府當(dāng)中，最好的政府是能夠提供最大幸福和安全的政府，是能夠最有效地防止弊政危險的政府。

需要強(qiáng)調(diào)的是，無論是英國還是德國的社會保障舉措，其價值基礎(chǔ)都不是此后濫觴于公共領(lǐng)域的公民權(quán)利理論，而是當(dāng)時政治領(lǐng)域的“父愛主義”主張?！案笎壑髁x”又稱家長主義，意思是指像父親對待孩子那樣關(guān)愛、對待他人。在公共政策領(lǐng)域，“父愛主義”強(qiáng)調(diào)國家對于救助社會弱勢人群的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國家要類似于家長對子女一樣，關(guān)愛公民尤其是關(guān)愛弱勢的公民。在社會保障的理論層面，“父愛主義”的訴求是國家必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，保障其公民尤其是弱勢群體的福利、需要和利益，阻止他們自我淪落，增進(jìn)其基本利益訴求。現(xiàn)代發(fā)軔于德國、英國的社會保障思想則堅持“福利思想主要圍繞著這樣一個中心而展開：個人與社會的關(guān)系，或是個人在社會經(jīng)濟(jì)生活中的權(quán)利與政府在同一領(lǐng)域中的職責(zé)。具體地講，則是應(yīng)如何對待在自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)中因種種原因而無力維持生計的人?！保?］20世紀(jì)后期的公民權(quán)利運(yùn)動已經(jīng)突破了狹隘的“父愛主義”，國家責(zé)任要求政府及其執(zhí)法者從“父母官”的高座上走下來，切實(shí)承擔(dān)起公民社會的國家責(zé)任。

如果把國家責(zé)任作為一種無形的軟實(shí)力來看，“國家是公民自愿讓渡部分權(quán)利而形成的公共權(quán)威，它所代表的是完全的公平和正義，國家的目標(biāo)是單一的，那就是為公民提供公正和安全的生存環(huán)境。”［6］從這個意義來說，我們的制度安排體現(xiàn)在社會保障層面，即社會保障應(yīng)當(dāng)是一種有效調(diào)節(jié)社會財富分配、消除兩極分化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的制度性安排，而保障社會內(nèi)部的和平與和諧是高于一切的頭等大事。

依托自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)，從亞當(dāng)·斯密創(chuàng)建這一門學(xué)科開始，資本主義在兩百年的發(fā)展壯大過程中經(jīng)歷了無數(shù)次跌宕起伏，而從1929年開始蔓延整個資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)讓資本主義的成就光環(huán)黯然失色，由于存在先天的缺陷，市場機(jī)制不可能有效解決社會正義問題，這就需要通過政治程序及其改革來進(jìn)行公共福利的再分配，以回應(yīng)社會心理結(jié)構(gòu)的公平訴求。然而在資本主義和自由經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的歷史功績光環(huán)下，國家干預(yù)的聲音顯得孱弱無聲。既然不進(jìn)行干預(yù)，也就無所謂國家責(zé)任的體現(xiàn)。

資本主義市場經(jīng)濟(jì)國家，其政府有兩個目標(biāo)：“一個目標(biāo)是規(guī)定競爭和合作的基本規(guī)則，以便為統(tǒng)治者的所得租金最大化提供一個產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)(即規(guī)定要素和產(chǎn)品市場的所有權(quán)結(jié)構(gòu));另一個目標(biāo)是，在第一個目標(biāo)的框架內(nèi)，減少交易費(fèi)用，以便促進(jìn)社會產(chǎn)出的最大化，從而增加國家的稅收。”［7］然而對“取之于民、用之于民”的稅收如何處理，很多國家并沒有明確國家責(zé)任的承擔(dān)，而單純強(qiáng)調(diào)規(guī)定交易規(guī)則和征稅不足以使國家責(zé)任在現(xiàn)代公民社會的情況下得到滿足。

上世紀(jì)60年代，社會學(xué)者托馬斯·漢弗萊·馬歇爾追溯了過去200年里公民權(quán)這一概念不斷擴(kuò)大的軌跡——從公民權(quán)利(如個人自由、私有財產(chǎn)權(quán))到政治權(quán)利(首先是普選權(quán))再到社會權(quán)利(如就業(yè)、福利保障、教育)，表明二戰(zhàn)后以歐美福利國家為代表的社會權(quán)利實(shí)際是公民權(quán)利不斷擴(kuò)大的進(jìn)程。在馬歇爾看來，所謂的社會權(quán)利，就是享受社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等國家提供的福利的權(quán)利。馬歇爾宣稱，這些權(quán)利將保證“一種普遍富裕、有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文明生活”［8］。作為體現(xiàn)國家責(zé)任的社會福利制度從來就不單是一個為了提高勞動者利益的工具，而且“福利”——更廣義地理解成“社會保護(hù)”——保護(hù)的是處于市場壓力下的所有的收入流，而不僅僅是工資。到了90年代，以《正義論》發(fā)表為契機(jī)，代表了一種新型的公平正義理念的形成，羅爾斯試圖構(gòu)建一種新的社會分配模式和理想狀態(tài)，所有的商品(廣義上理解，包括自由和機(jī)會)都應(yīng)當(dāng)平等分配，除非不平等的分配有利于生活極其困難的個體或群體，國家應(yīng)該有合法的、普遍平等的再分配作用。

三、未來中國社會保障政策的走向

我國是一個缺乏法治傳統(tǒng)的國家，新中國建立后法治又沒有得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致關(guān)乎全體國民的社會保障法遲遲未能頒布，歷次社會保障政策調(diào)整不能盡快步入良性運(yùn)轉(zhuǎn)，而社會保障內(nèi)容龐雜，涉及到社會救濟(jì)、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等諸多方面。社會保障一經(jīng)實(shí)施，其中有些項(xiàng)目時間跨度很大，對個人而言，可影響其一生，因此需要極大的穩(wěn)定性和連續(xù)性，同樣也為我們實(shí)施《社會保險法》提出了更為艱巨的任務(wù)?？疾旄鲊鐣Ｕ狭⒎?，多是從單行法逐漸向綜合法過渡，這也是由社會保障涵蓋面廣泛所決定的。即使首先通過了涵蓋面周全的統(tǒng)一立法，隨著社會進(jìn)步和科技發(fā)展以及權(quán)利追求的變化，也會適時出臺一些特殊立法作為補(bǔ)充。由于生活水平具有不可逆性，人口增長在簡單的橫向水平上增加了對公共產(chǎn)品的需求。城市化則意味著一個社會收入和生活水平的提高，根據(jù)瓦格納定律，公共品是高收入彈性的產(chǎn)品，城市化的推進(jìn)提高了對公共品的需求水平。正是人類需要對這種公共物品的不滿足使得各國在社會保障方面呈現(xiàn)了多樣的特點(diǎn)。

許多國家，特別是發(fā)達(dá)國家，一般把“社會福利”當(dāng)作“社會保障”的同義詞，或者社會福利涵蓋社會保障;而在中國，社會福利僅僅是社會保障體系的一個組成部分，是整個社會保障大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。依據(jù)國際慣例，社會保障是社會和諧的基礎(chǔ)部分，而社會福利則是人類追求福祉的高級階段。目前我國學(xué)界把社會福利(包含殘疾人、老人、兒童等特殊人群的社會福利)納入社會保障體系的子層面，也間接證明中國社會保障仍然停留在低水平的救助層面，國家責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到切實(shí)體現(xiàn)。根據(jù)中國學(xué)界的意見，已經(jīng)把“社會保障”約定俗成為一個包括社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫以及社會互助在內(nèi)的總概念。

如果把經(jīng)濟(jì)成果描述為一個可以在不同階層任意分割的“蛋糕”，那么沒有蛋糕就無所謂分割和社會資源分配;如果強(qiáng)調(diào)只有做大了才能分“蛋糕”，那么“大蛋糕”的邊界在哪里?改革開放三十多年，社會主義中國的“大蛋糕”從數(shù)量上看是否足夠大了?而部分民眾為什么沒有積極性了?為什么中國人民的工資收入總量占GDP的比例一直走低?問題在于“蛋糕”分得不公平，而為做“蛋糕”提供養(yǎng)料和資源的人就沒有積極性，這“蛋糕”勢必就有不能持續(xù)做大的危險。已有的文獻(xiàn)表明在經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究者和政策制定者中存在共識，管理不善的政府和軟弱的機(jī)構(gòu)會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類福利產(chǎn)生促退的影響。

目前，中國改革的社會成果要由全體中國人民共享，一定要把“蛋糕”分得公平合理。只有這樣，廣大基層人民群眾，特別是中低收入的老百姓，才會有一往無前的積極性。當(dāng)百姓都能感到我們的政府是真心實(shí)意為他們服務(wù)的，大家就自然會緊密地團(tuán)結(jié)起來，齊心協(xié)力去奮斗，而經(jīng)濟(jì)成果這個“大蛋糕”就會越做越大、越做越好。在現(xiàn)階段如果政府再不注重分配制度的公平合理，中國低收入老百姓將喪失支持改革開放的積極性。

財富來自于社會，也當(dāng)回歸于社會。分配合理了，勞有所得，勞動所得的指向目標(biāo)是消費(fèi)。經(jīng)濟(jì)活動中的生產(chǎn)資料和生活資料：投資與消費(fèi)，二者哪個也不可偏廢。何以缺少勞動者消費(fèi)的動力?原因何在?由于貧富差距鴻溝擴(kuò)大——富人有錢，但日常消費(fèi)有限，只能把錢存在銀行里，花不出去;而窮人想消費(fèi)卻沒錢。特別是所謂中產(chǎn)階層在中國就是一個空中樓閣，住房、教育、醫(yī)療“三座大山”無時無刻不在吞噬著工薪階層的收入。正如馬歇爾舉的例子，下雨天富人花一英鎊乘車上下班，窮人只好步行打傘，省下錢買面包。富人圖舒適，窮人謀生存。同樣的錢在不同人群的效用不同，政府通過對富人征稅來補(bǔ)貼窮人，整個社會福利才會提高。只有讓基層群眾提高消費(fèi)能力，才能拉動內(nèi)需，形成新的動力，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2011年兩會期間，吳敬璉提出，中國經(jīng)濟(jì)面對著對外貿(mào)易和國際收支順差導(dǎo)致的外匯存量增加的外部失衡;而對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，吳先生則斷言，內(nèi)部失衡主要表現(xiàn)為投資和消費(fèi)的失衡——投資過度和消費(fèi)在GDP中份額不斷下降，使投資和消費(fèi)的比例大大偏離正常狀態(tài)。這樣就造成了諸如產(chǎn)能過剩、最終需求不足、民眾生活水準(zhǔn)提高過慢、收入差距拉大等一系列經(jīng)濟(jì)和社會問題。而實(shí)際上，我們踐行科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，創(chuàng)建和諧多元的社會，不能僅僅停留在政治立場問題上，也要推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會繁榮穩(wěn)定。如果社會財富過分集中到富人手里，形成事實(shí)上有錢花不出去的局面，不能形成最終的市場消費(fèi)，社會經(jīng)濟(jì)就很難健康地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

要推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，中國政府應(yīng)當(dāng)在三個方面花大力氣：努力縮小貧富之間、城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間的三個差距。考慮到人類生存總是以自然界為索取對象的，故從利他就是利己的角度看，人類與自然應(yīng)當(dāng)和諧共存，努力營造健康的消費(fèi)習(xí)慣，力爭從根本上克服狹隘的生存觀念。“雖然我們的生存依賴于環(huán)境，但我們?nèi)祟悈s一直習(xí)慣于以犧牲其他物種為代價來謀取自己的生存空間”［9］。因此，我們試圖為中國的社會保障法制度走向作一種有理性的預(yù)期：社會福利發(fā)展的歷史就是從慈悲到正義之路，而正義是制度化的人類公理;當(dāng)個體的慈悲善心情操被公民權(quán)利代替，那么它就可以持久遠(yuǎn)行。

［1］馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，北京：人民出版社1972年版，第11～12頁。

［2］尼古拉斯·施普爾伯：《國家職能的變遷》，楊俊峰等譯，沈陽：遼寧教育出版社2004年版，第158頁。

［3］米爾頓·弗里德曼羅斯·弗里德曼：《自由選擇》，胡 騎等譯，北京：商務(wù)印書館1982年版，第152頁。

［4］弗·伊·多博林科夫阿·伊·克拉夫琴科：《社會學(xué)》，張樹華等譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第211頁。

［5］陳曉律：《從亞當(dāng)·斯密到凱恩斯——簡評英國福利思想的發(fā)展》，載《世界歷史》，1990年第5期。

［6］呂珊珊：《諾思悖論與軟政權(quán)淺議》，載《地方財政研究》，2010年第12期。

［7］道格拉斯·C·諾 思：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，厲以平譯，北京：商務(wù)印書館1992年版，第29頁。

［8］哈特利·迪 安：《社會政策學(xué)十講》，岳經(jīng)綸等譯，上海：格致出版社、上海人民出版社2009年版，第19頁。

［9］羅伯特·B·馬克斯：《現(xiàn)代世界的起源——全球的、生態(tài)的述說》，夏繼果譯，北京：商務(wù)印書館2006年版，第41頁。

(責(zé)任編輯：邢 哲)

2012-03-18

王 瑋，東北財經(jīng)大學(xué)MPA教育中心副主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要研究行政管理;程 蕾，東北財經(jīng)大學(xué)研究生院博士研究生，主要研究公共管理。