任希全

(中央司法警官學(xué)院監(jiān)獄學(xué)學(xué)院，河北保定071000)

一、刑釋人員社會保護(hù)概述

(一)刑釋人員社會保護(hù)的起源

從現(xiàn)有資料看，刑釋人員社會保護(hù)發(fā)源于美國費城。1776年，美國慈善家懷斯德(Richard Wister)的住所與費城監(jiān)獄為鄰，他常?？吹匠霆z者衣衫襤褸，面容憔悴，精神萎靡，感慨“如此安能復(fù)歸社會?”，便產(chǎn)生惻隱之心，資助出獄人以金錢、衣服、鞋子等救濟(jì)品。社會上有識之士為其行動所感動，群起而呼號，乃共同投入巨資，組織團(tuán)體，專司救濟(jì)出獄人之事務(wù)，并創(chuàng)設(shè)費城出獄人保護(hù)會，扶助出獄人的生活及就業(yè)［1］。該會于1787年更名為費城減輕出獄悲慘協(xié)會，組織從事行刑改良及出獄人保護(hù)活動。1893年，又合并成為賓夕法尼亞監(jiān)獄會。之后美國各州紛紛建立了類似的組織，如紐約市建立了出獄人救濟(jì)收容所，以暫時收容無職業(yè)或無家可歸的出獄人。其他各國也紛紛效仿，英國不僅創(chuàng)設(shè)了民間保護(hù)團(tuán)體，而且于1862年頒布了《出獄人保護(hù)法》(Discharged Prisoners Aid Act)。目前，刑釋人員社會保護(hù)制度已經(jīng)成為各國普遍推行的制度，有的已經(jīng)演進(jìn)為一個完整的體系，并且成為刑事政策的重要內(nèi)容及社會保障制度的重要組成部分。

(二)新中國成立前我國刑釋人員的社會保護(hù)

我國有關(guān)刑釋人員社會保護(hù)的法律規(guī)定最早見于清末的《大清監(jiān)獄律草案》。該草案把受刑人是否“有家屬或有保護(hù)出獄人”作為對該罪犯進(jìn)行暫釋的一個條件，并且對刑釋人員的保護(hù)向釋放日前后延伸。例如，至少在釋放前三日以上單獨監(jiān)禁，釋放前三日內(nèi)不參加勞動，對即將釋放的受刑人集體在“教誨堂”當(dāng)面宣告釋放，嚴(yán)格規(guī)定不同釋放類型的具體釋放時間，返還入監(jiān)所攜帶的物品，發(fā)放回家旅費，發(fā)放作業(yè)賞與金等。該《草案》雖然未能實施，但后來成為民國時期制定監(jiān)獄法典的藍(lán)本。

辛亥革命以后，獄制逐步改良。民國十九年，從保護(hù)刑釋人員的角度出發(fā)，司法行政部公布《出獄人保護(hù)事務(wù)獎勵規(guī)則》，通令各省高等法院聯(lián)合地方人士及各種團(tuán)體，極力提倡，期望能在多處設(shè)立出獄人保護(hù)團(tuán)體。民國二十一年，司法行政部又公布《出獄人保護(hù)會組織大綱》，規(guī)定該會“以保護(hù)執(zhí)行期滿，及假釋或保護(hù)出獄人，使有成就為宗旨”。之后，各地相繼成立了出獄人保護(hù)團(tuán)體，如北平的新民輔成會、廣州的出獄人保護(hù)會、上海的新民輔成社等［2］。民國三十三年，司法行政部將《出獄人保護(hù)會組織大綱》合并于監(jiān)所協(xié)進(jìn)會組織規(guī)程之中。由于監(jiān)所協(xié)進(jìn)會的人員組成極為復(fù)雜，主任由任務(wù)繁重的地方法院院長擔(dān)任，實際上出獄人保護(hù)工作并未受到應(yīng)有的重視。到了民國三十五年一月，《監(jiān)獄行刑法》公布，特設(shè)釋放保護(hù)一章，規(guī)定釋放保護(hù)事項。從具體規(guī)定的內(nèi)容來看，該法雖然不算十分嚴(yán)密，但已經(jīng)意識到出獄人保護(hù)工作的重要性，并且注意到了監(jiān)獄工作與出獄人保護(hù)工作的聯(lián)系。

(三)新中國刑釋人員社會保護(hù)的發(fā)展歷程

新中國成立后，根據(jù)不同歷史時期的政治、經(jīng)濟(jì)形勢，國家制定并實施了相應(yīng)的出獄人保護(hù)制度，取得了一定的成效。建國初期為了解決刑滿釋放人員的就業(yè)問題，維護(hù)社會治安秩序，1953年12月，第二次全國勞改工作會議提出對刑期屆滿的罪犯采取“多留少放”的原則。1964年召開的第六次全國勞改工作會議，根據(jù)當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)形勢以及犯人成分的變化，提出了對刑滿的犯人實行“四留”、“四不留”的原則。由于長期實行上述原則，留場就業(yè)人員逐年增多，有些勞改場所甚至留場就業(yè)人員超過犯人人數(shù)，勞改場所變成了就業(yè)場所，造成了管理上的困難和混亂。為此，1979年公安部發(fā)出《關(guān)于處理留場就業(yè)人員問題的幾項通知》，規(guī)定服刑期滿的人不再留場，可以放回捕前所在地安置就業(yè)，并出臺了對現(xiàn)有留場就業(yè)人員的處理辦法。1981年9月，經(jīng)中共中央和國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《第八次全國勞改工作會議紀(jì)要》規(guī)定:“今后犯人刑滿釋放，除強制留場就業(yè)的以外，均應(yīng)放回捕前所在地或直系親屬所在地，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)憑釋放證給予落戶，由原工作單位、當(dāng)?shù)貏趧硬块T、街道或社、隊負(fù)責(zé)安置?！敝链?，刑釋人員安置與監(jiān)獄工作基本脫離，采用多部門分工協(xié)作模式進(jìn)行。1983年5月，公安部、勞動人事部、農(nóng)牧漁業(yè)部、教育部、商業(yè)部發(fā)出《關(guān)于犯人刑滿釋放后落戶和安置就業(yè)的聯(lián)合通知》，對刑滿釋放人員的落戶及安置問題區(qū)別不同情況，做了較為詳盡的規(guī)定。中共中央(1992)7號文件曾專門談到“關(guān)于對暫時無業(yè)可就的刑滿釋放、解教人員，由司法行政部門和勞動部門共同開辦以第三產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)實體，予以就業(yè)前的過渡性安置”。

1994年2月，中央社會治安綜合治理委員會、公安部、司法部等六個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強對刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見》，明確指出“對刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各有關(guān)部門和社會力量對特定對象進(jìn)行的一種非強制性引導(dǎo)、扶助、教育、管理活動。安置、幫教工作的主要對象是刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)三年之內(nèi)，沒有生活出路和有重新犯罪傾向的人員”。2004年，中央社會治安綜合治理委員會、司法部、公安部等聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好刑滿釋放、解除勞教人員促進(jìn)就業(yè)和社會保障工作的意見》，進(jìn)一步明確了刑釋解教人員安置中的相關(guān)扶持政策、社會保障的相關(guān)內(nèi)容以及農(nóng)村籍刑釋解教人員責(zé)任田的落實等問題。

二、刑釋人員社會保護(hù)面臨的困境

(一)對刑釋人員社會保護(hù)的認(rèn)識存在分歧

社會的管理階層特別是與刑釋人員社會保護(hù)相關(guān)的管理部門及科研機構(gòu)普遍認(rèn)為，對刑釋人員進(jìn)行必要的社會保護(hù)，對于促使其成功回歸社會、鞏固改造成果、降低重新犯罪率以及維護(hù)社會治安綜合治理都具有積極的意義。刑釋人員及其親屬等同樣認(rèn)為需要給予刑釋人員必要的社會保護(hù)，并且希望甚至渴望得到社會的保護(hù)。但社會一般民眾則持有不同的觀點。有的認(rèn)為，刑釋人員這一群體在整個社會中處于弱勢，就如同社會中的婦女、兒童、殘疾人一樣，應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣厥獾谋Ｗo(hù)。有的則認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)給予其特殊的社會保護(hù)，因為他們已經(jīng)給社會及他人帶來重大的精神及財產(chǎn)方面的損失，不應(yīng)當(dāng)再為保護(hù)其利益而使其占有比社會守法公民更多的社會資源，而且即便對其實施相應(yīng)的社會保護(hù)，也不一定能收到好的效果。另外從實踐工作的效果來看，黨和國家對于出獄人保護(hù)工作始終非常重視，出臺了相應(yīng)的保護(hù)政策，但刑釋人員的重新犯罪現(xiàn)象比比皆是，這更堅定了他們不應(yīng)對刑釋人員給予特殊的社會保護(hù)的觀點。

(二)相關(guān)法律制度缺失

1994年12月29日《中華人民共和國監(jiān)獄法》的頒布為我國監(jiān)獄行刑工作提供了強有力的法律依據(jù)，其中第三十五條、三十六條、三十七條、三十八條對服刑期滿罪犯的釋放及安置做了原則性的規(guī)定。但實踐中對刑釋人員的保護(hù)工作更多的是依據(jù)中央、國務(wù)院及相關(guān)部委所發(fā)出的通知、意見，其法律效力明顯不能夠適應(yīng)刑釋人員社會保護(hù)工作的需要。另外，就其具體內(nèi)容來看，《監(jiān)獄法》對于刑釋人員保護(hù)的范圍、內(nèi)容、時間、措施、機構(gòu)等都缺乏細(xì)致的規(guī)定，客觀上影響了刑釋人員社會保護(hù)的實際效果。

(三)缺乏統(tǒng)一的管理

《監(jiān)獄法》以及黨中央、國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)出的《通知》、《決議》要求各級黨委、政府齊抓共管，將刑釋人員社會保護(hù)工作落到實處。但在實踐工作中，各級黨委、政府普遍存在對刑釋人員社會保護(hù)工作缺乏認(rèn)真計劃、安排、實施、總結(jié)的情形;很多地區(qū)僅停留在轉(zhuǎn)發(fā)中央、國務(wù)院及相關(guān)部委文件的層面;只有部分地區(qū)能夠根據(jù)本區(qū)域的實際情況結(jié)合文件的精神，出臺本區(qū)域的保護(hù)政策或者補充規(guī)定，收到了較好的效果。刑釋人員社會保護(hù)工作開展的好壞取決于各級黨委、政府的重視程度，客觀上形成了刑釋人員社會保護(hù)區(qū)域之間的差異，從全局看使出獄人社會保護(hù)工作陷入一種無政府狀態(tài)，影響刑釋人員社會保護(hù)的實際效果。

(四)民間力量參與匱乏

目前我國民間力量對刑釋人員社會保護(hù)的參與極其有限，原因包括兩個方面:一方面，缺少對于刑釋人員社會保護(hù)工作的宣傳，民眾對刑釋人員社會保護(hù)的原因、目的、途徑不了解;另一方面，缺少制度方面的引導(dǎo)。為此，國家應(yīng)該制定相關(guān)政策、制度，使民眾在為刑釋人員提供相關(guān)幫助的同時也能取得一定的收益，如為參與者頒發(fā)證書或者為其企業(yè)免除一定的稅費等。

(五)刑釋人員對自身面臨的客觀環(huán)境障礙調(diào)適能力較差

刑釋人員在監(jiān)獄服刑過程中，在嚴(yán)格的法律監(jiān)管以及強有力的行政約束下，接受著緊張而有序的改造，很多罪犯在原有不良行為習(xí)慣未徹底消除的情形下，又形成了“監(jiān)獄人格”，養(yǎng)成了“監(jiān)獄化”的行為習(xí)慣。而當(dāng)他們刑滿釋放后，展現(xiàn)在他們面前的是一個既熟悉又陌生的社會，調(diào)適家庭情感、構(gòu)建和諧美滿的家庭、尋找就業(yè)升學(xué)的機會、解決經(jīng)濟(jì)方面的困難等一系列問題亟待解決。刑釋人員因自身的調(diào)適能力較差，在面對諸多此類問題時無所適從。

三、完善刑釋人員社會保護(hù)的建議

(一)擴(kuò)大宣傳與引導(dǎo)，統(tǒng)一對刑釋人員社會保護(hù)的認(rèn)識

對刑釋人員進(jìn)行社會保護(hù)，目的是讓刑釋人員能夠平等享受我國社會主義發(fā)展的成果，鞏固監(jiān)獄的改造成果，盡可能降低重新犯罪的比例，進(jìn)而為社會治安綜合治理服務(wù)，使國家利益和人民的生命、財產(chǎn)安全受到有效保護(hù)。實踐中，我們應(yīng)加強理論研究，進(jìn)一步充實刑釋人員社會保護(hù)的理論依據(jù)與法律依據(jù)。通過實證研究，掌握刑釋人員的生活現(xiàn)狀、犯罪原因、面臨的困境，同時對重新犯罪率、重新犯罪原因進(jìn)行調(diào)查，形成具有權(quán)威性的調(diào)研報告并向民眾公布。通過聽證會、網(wǎng)調(diào)等形式，充分聽取社會民眾的意見，進(jìn)而對刑釋人員社會保護(hù)的必要性、保護(hù)機構(gòu)、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)程序等內(nèi)容，形成較為一致的意見。

(二)按照自主、自愿原則對刑釋人員實施保護(hù)

罪犯刑滿釋放后，刑罰執(zhí)行即告終結(jié)，其人身自由得到恢復(fù)，平等享有社會一般公民所享有的權(quán)利，任何個人以及組織都無權(quán)干涉其合法行為。刑釋人員社會保護(hù)工作應(yīng)充分尊重刑釋人員的意愿，即在刑釋人員自主、自愿的基礎(chǔ)上開展。實踐中，應(yīng)當(dāng)通過既定的程序，告知刑釋人員有權(quán)申請保護(hù)、如何申請保護(hù)、可申請何種方式與內(nèi)容的保護(hù)，供刑釋人員自主選擇。若需要保護(hù)，刑釋人員則須向保護(hù)機構(gòu)提出書面申請，刑釋人員保護(hù)機構(gòu)憑申請書啟動具體保護(hù)工作。

(三)加快刑釋人員社會保護(hù)立法進(jìn)程，科學(xué)確定立法內(nèi)容

我國目前已經(jīng)建立了較為完善的社會主義法律體系，但刑釋人員社會保護(hù)的立法仍比較落后。因此，應(yīng)當(dāng)及時出臺刑釋人員社會保護(hù)的法律，通過制定刑釋人員社會保護(hù)法律法規(guī)，為刑釋人員社會保護(hù)提供強有力的法律保障，并使之與其他法律規(guī)范有機結(jié)合，形成完整的社會治安防控體系。刑釋人員社會保護(hù)立法應(yīng)特別重視立法內(nèi)容的科學(xué)性。首先應(yīng)科學(xué)、合理設(shè)定刑釋人員社會保護(hù)法律關(guān)系的主體;其次應(yīng)明確各法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù);再次應(yīng)明確各法律關(guān)系主體在主張權(quán)利與履行義務(wù)過程中必須遵守的程序及時間;最后應(yīng)將刑釋人員社會保護(hù)工作置于強有力的監(jiān)督中，確保立法意圖的實現(xiàn)。而每一項內(nèi)容的科學(xué)確定，都需要進(jìn)行充分的調(diào)研并綜合考慮各方面的因素(特別是區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差別)，才能夠制定出符合我國國情并具可行性的刑釋人員社會保護(hù)法律規(guī)范，進(jìn)而降低社會治安綜合治理的制度成本。

(四)將刑釋人員保護(hù)機構(gòu)與社區(qū)矯正機構(gòu)合并建設(shè)，建立“國家參與型”社會保護(hù)機構(gòu)

鑒于目前我國所處的發(fā)展階段，建立“國家參與型”的刑釋人員保護(hù)機構(gòu)更適合我國的基本國情。如果沒有專門的刑釋人員保護(hù)機構(gòu)，那么必然會產(chǎn)生現(xiàn)今刑釋人員保護(hù)工作所面臨的因沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與管理而影響刑釋人員保護(hù)實際效果的結(jié)果。另外，我國正處于并將長期處于社會主義的初級階段，各項事業(yè)都急需大量投入。刑釋人員社會保護(hù)工作應(yīng)結(jié)合我國基本國情，以盡可能少的投入，滿足公眾人道文明發(fā)展的道德要求與國家預(yù)防重新違法犯罪的需求。

提出將刑釋人員保護(hù)機構(gòu)與社區(qū)矯正機構(gòu)合并建設(shè)，是基于以下幾方面的考慮。首先，我國的社區(qū)矯正機構(gòu)建設(shè)完成后將會在全國形成一張大網(wǎng)，分布于城市的各個社區(qū)以及農(nóng)村的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以為刑釋人員社會保護(hù)工作的開展提供強有力的組織保障。其次，從管理體制上看，將刑釋人員社會保護(hù)工作劃歸司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)和管理，對于刑釋人員保護(hù)工作的銜接與工作效能的提升具有積極意義。再次，從管理對象上來看，社區(qū)矯正的對象是刑釋人員社會保護(hù)對象的重要組成部分，合并建設(shè)可避免不必要的資源浪費。最后，從專業(yè)化隊伍建設(shè)上來看，社區(qū)矯正機構(gòu)與刑釋人員社會保護(hù)機構(gòu)兩者工作人員的工作目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是一致的，都是為預(yù)防犯罪和維護(hù)社會治安綜合治理服務(wù)的，這就決定了對工作者素質(zhì)要求的一致性，合并建設(shè)有利于隊伍的專業(yè)化建設(shè)。

(五)創(chuàng)新刑釋人員社會保護(hù)的方法，完善刑釋人員社會保護(hù)的內(nèi)容

刑釋人員在家庭、財產(chǎn)、健康、心理等方面所存在的差異性，要求我們不斷創(chuàng)新刑釋人員保護(hù)方法，完善刑釋人員保護(hù)的內(nèi)容，推行個性化的保護(hù)方案，滿足刑釋人員社會保護(hù)工作的需求。在具體方法上，可采用“定點式保護(hù)”與“跟進(jìn)式保護(hù)”?！岸c式保護(hù)”主要針對“三無”申請者(無家可歸、無親可投、無業(yè)可就)，其主要特點是刑釋人員保護(hù)機構(gòu)為申請者提供住所及其他基本生活保障，并在保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，即主要由刑釋人員保護(hù)機構(gòu)確定保護(hù)內(nèi)容?！案M(jìn)式保護(hù)”則適用于其他申請者，其主要特點是刑釋人員自己解決居住場所，刑釋人員保護(hù)機構(gòu)主要依據(jù)刑釋人員申請保護(hù)的內(nèi)容為其提供相應(yīng)的保護(hù)，在保護(hù)工作推進(jìn)中根據(jù)刑釋人員的具體情況為其提供相應(yīng)的保護(hù)建議。在保護(hù)內(nèi)容上，可以劃分成物質(zhì)、醫(yī)療、就業(yè)、升學(xué)、法律援助、心理咨詢等幾大類，在每一大類中再細(xì)化為若干類型，并盡可能明確每一類型的保護(hù)條件，既要給予刑釋人員必要的保護(hù)，又要防止因過度保護(hù)而產(chǎn)生的不利影響。

(六)積極吸收民間力量參與刑釋人員保護(hù)工作

私營企業(yè)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它們已經(jīng)主動開始并認(rèn)真地承擔(dān)社會責(zé)任。由于刑釋人員社會保護(hù)工作目前面臨諸多問題，積極吸收民間力量特別是私營企業(yè)的參與顯得尤為重要。要使民間力量認(rèn)識到參與刑釋人員社會保護(hù)工作具有“重要性、必要性、有用性、效益性”。所謂重要性是指刑釋人員社會保護(hù)工作對刑釋人員成功回歸社會，進(jìn)而對國家社會治安綜合治理以及個人、企業(yè)的生存與發(fā)展的環(huán)境所產(chǎn)生的積極影響;必要性主要指需要民間力量的參與以解決刑釋人員社會保護(hù)工作所面臨的人力、物力、財力的短缺，減輕社會歧視對刑釋人員心理所產(chǎn)生的嚴(yán)重不利影響;有用性主要指給民間力量本身所帶來的收益，對于參與個體來講主要表現(xiàn)為人生價值的體現(xiàn)、個人所得稅一定比例的減免，對于企業(yè)來講主要指企業(yè)知名度和信譽度的提高、企業(yè)文化的凝練、團(tuán)隊凝聚力的提升、企業(yè)稅費的減免等;效益性主要指由民間力量提供的人、財、物等將會被置于強有力的監(jiān)管之下，使其發(fā)揮最大作用。

(七)提高刑釋人員對客觀環(huán)境障礙的調(diào)適能力

刑釋人員對客觀環(huán)境障礙的調(diào)適能力，是影響刑釋人員社會保護(hù)效果的關(guān)鍵因素。即便上述提及的刑釋人員社會保護(hù)的各項措施都得以嚴(yán)格實施，如果刑釋人員自身不提高對客觀環(huán)境障礙的調(diào)適能力，良好的保護(hù)措施則有可能成為刑釋人員回歸社會的“溫室”，滋生、助長其依賴性與惰性，很難達(dá)到刑釋人員社會保護(hù)的實際效果。因此，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分刑釋人員的具體情況，將其中屬于社會保障范疇的納入到社會保障，使其與社會一般公民享有同樣的社會福利待遇。與此同時，積極引導(dǎo)刑釋人員樹立、鞏固正確的世界觀、人生觀、價值觀，加強刑釋人員技能培訓(xùn)，提高其生活的自理、自立能力，適時對其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，全面提高刑釋人員對客觀環(huán)境障礙的調(diào)適能力，切實保障刑釋人員社會保護(hù)的效果。

結(jié)語:改革開放三十多年來，我國在各領(lǐng)域取得長足發(fā)展，但矛盾問題也不斷凸顯，各種類型的犯罪問題是其中較為突出的一部分。每一名公民在享受國家改革與發(fā)展成果的同時，都有責(zé)任承擔(dān)改革與發(fā)展中所產(chǎn)生的風(fēng)險與不利后果。黨和政府以及社會各界有職責(zé)與義務(wù)為緩和、消除改革與發(fā)展中所產(chǎn)生的矛盾問題包括控制犯罪而努力。刑釋人員是中華人民共和國公民的組成部分，平等享有中華人民共和國公民的各項權(quán)利和改革發(fā)展的成果。正視犯罪與重新犯罪的原因，審視刑釋人員社會保護(hù)現(xiàn)狀，努力完善刑釋人員社會保護(hù)工作，必將夯實社會主義和諧社會構(gòu)建的基礎(chǔ)。

［1］［2］夏宗素:《出獄人保護(hù)》，成都:四川大學(xué)出版社1995年版，第77、80頁。