■ 崔振民

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149 2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究

■ 崔振民

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149 2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中的四種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即由礦業(yè)權(quán)出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開采主體之間的權(quán)利過渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國家作為前期投資者與礦業(yè)權(quán)受讓方的投資利益過渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系，由礦產(chǎn)資源勘查開采行為產(chǎn)生了社會管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開采主體之間的因開采行為導(dǎo)致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在的突出問題是：所調(diào)解的利益關(guān)系不清，有缺項(xiàng)；體系不完整，內(nèi)部既有重疊又有欠缺；費(fèi)率過低，相關(guān)參數(shù)設(shè)置不合理，缺乏彈性；利益分配不合理，欠缺向資源原產(chǎn)地傾斜的收益分配機(jī)制。我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的稅費(fèi)體系應(yīng)是“一費(fèi)一款一稅一金”：即探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、環(huán)境稅、權(quán)利金。

礦產(chǎn)資源；價(jià)款；權(quán)利金

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

各種稅費(fèi)制度都是為調(diào)整某種經(jīng)濟(jì)關(guān)系而設(shè)置的，因此稅費(fèi)制度的研究要以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究為先導(dǎo)，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系研究也不例外。所謂的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是指因發(fā)生某種行為，而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益分配的改變，經(jīng)濟(jì)行為是前因，利益調(diào)整是后果。本文以國家在礦產(chǎn)資源勘查開采過程中的三重身份，即資源所有者、社會管理者、投資者為主線分析其中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，至于礦業(yè)權(quán)人之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，因其不會影響礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的制定與修改，不在研究范圍之內(nèi)。

1.1 國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

我國憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但是由于“國家”作為民事主體的特殊性，其所有權(quán)不可能由“全民”或“國家”來行使，而是通過所有權(quán)與使用權(quán)相分離，將礦產(chǎn)資源的使用權(quán)讓渡給經(jīng)濟(jì)實(shí)體來具體行使礦產(chǎn)資源的勘查開采權(quán)利，國家作為礦產(chǎn)資源所有者收取部分收益。另外，礦產(chǎn)資源具有耗竭性、不可再生性，伴隨著礦業(yè)權(quán)人的開采行為，礦產(chǎn)資源不復(fù)存在了，因此，作為礦產(chǎn)資源所有者的國家必然要求礦業(yè)權(quán)人給予補(bǔ)償。所以，當(dāng)國家以礦產(chǎn)資源所有者身份出現(xiàn)時(shí)，有兩種主要經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生而改變著經(jīng)濟(jì)利益的分配，即國家出讓礦業(yè)權(quán)的行為和礦業(yè)權(quán)人的開采行為。前者是礦產(chǎn)資源使用權(quán)的過渡，國家讓出了權(quán)利，礦業(yè)權(quán)人獲得了權(quán)利，礦業(yè)權(quán)人理應(yīng)因獲得權(quán)利而付費(fèi)，國家也應(yīng)因出讓權(quán)利而獲得收益。后者是使用權(quán)人在行使權(quán)利時(shí)，致使所有權(quán)人的所有物價(jià)值減少或喪失，所有權(quán)人必然要求使用權(quán)人給予一定的賠償。

1.2 國家作為社會管理者與礦業(yè)權(quán)人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

礦產(chǎn)資源勘查開采過程中必然會產(chǎn)出一定的負(fù)外部性問題，如地表塌陷、土地?zé)o法耕種、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞等。國家作為社會管理者，以社會效益最大化為出發(fā)點(diǎn)，必然要通過稅收手段來調(diào)節(jié)這種造成負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)行為。所以，礦產(chǎn)資源勘探開采行為還必須承載著國家與礦業(yè)權(quán)人之間的管理與被管理的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，涉及到的利益分配就是破壞生態(tài)環(huán)境的礦山企業(yè)要為破壞行為付費(fèi)，作為社會管理者的國家要向礦業(yè)權(quán)人征收資源環(huán)境稅費(fèi)，用以治理礦山生態(tài)環(huán)境，補(bǔ)償資源原產(chǎn)地經(jīng)濟(jì)損失，促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

1.3 國家作為投資者與礦業(yè)權(quán)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，礦產(chǎn)資源所有者、開發(fā)者、管理者三重身份高度重合，國家投資找礦、開礦，利用礦產(chǎn)品。在市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，仍然存在由國家投資形成的礦業(yè)權(quán)，主要有兩種情形，一種是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由國家投資形成的礦業(yè)權(quán)，另一種是現(xiàn)在由國家投資形成的礦業(yè)權(quán)，如中央地勘基金和各省級地勘基金投資形成的礦業(yè)權(quán)。國家以投資者的身份出現(xiàn)時(shí)，主要有一種經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生，改變著經(jīng)濟(jì)利益的分配，即國家出讓自己投資形成的礦業(yè)權(quán)的行為，作為投資者的國家理應(yīng)收取相應(yīng)報(bào)酬，作為礦業(yè)權(quán)受讓方的礦業(yè)企業(yè)也應(yīng)考慮國家前期投入及合理利潤給予出讓方一定補(bǔ)償。

總之，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中主要發(fā)生的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)關(guān)系如圖1所示。有兩種經(jīng)濟(jì)行為，即礦業(yè)權(quán)出讓行為和礦產(chǎn)資源勘查開采行為。產(chǎn)生了四種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即由礦業(yè)權(quán)出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開采主體之間的權(quán)利過渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國家作為前期投資者與礦業(yè)權(quán)受讓方的投資利益過渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系，由礦產(chǎn)資源勘查開采行為產(chǎn)生了社會管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開采主體之間的因開采行為導(dǎo)致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系。

2 我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在的主要問題

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在的突出問題主要表現(xiàn)在：所調(diào)解的利益關(guān)系不清，有缺項(xiàng)；體系不完整，內(nèi)部既有重疊又有欠缺；費(fèi)率過低，相關(guān)參數(shù)設(shè)置不合理，缺乏彈性；利益分配不合理，欠缺向資源原產(chǎn)地傾斜的收益分配機(jī)制；征收管理體制不順暢。

2.1 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系所調(diào)整的利益關(guān)系不清，缺失某些重要利益關(guān)系的調(diào)整

目前將礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款并入礦產(chǎn)資源有償使用的范疇，明確為調(diào)解國家作為礦產(chǎn)資源所有者與礦業(yè)權(quán)人之間的利益關(guān)系，而實(shí)際上礦業(yè)權(quán)出讓價(jià)款是調(diào)解國家作為礦產(chǎn)資源前期投資者與受讓礦業(yè)權(quán)人之間的利益關(guān)系收取的費(fèi)用，二者不能混為一談。礦產(chǎn)資源勘查開采行為必然會對礦產(chǎn)地的土地、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等方面產(chǎn)生負(fù)面影響，而現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系缺乏體現(xiàn)國家作為社會管理者調(diào)解礦業(yè)權(quán)人與礦產(chǎn)資源原產(chǎn)地利益受損者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

2.2 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系不完整，有缺項(xiàng)，內(nèi)部制度有重疊

如果按照進(jìn)入、持有、流轉(zhuǎn)三個(gè)環(huán)節(jié)來劃分礦業(yè)領(lǐng)域，將現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)分配在三個(gè)環(huán)節(jié)中，就會發(fā)現(xiàn)持有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅費(fèi)有盲區(qū)。

(1)進(jìn)入環(huán)節(jié)，對應(yīng)的稅費(fèi)有探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款和探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)。前者是因國家前期投入，在出讓此類礦業(yè)權(quán)時(shí)，國家作為投資者而收取的費(fèi)用，嚴(yán)格意義上說，在進(jìn)入環(huán)節(jié)中此項(xiàng)收費(fèi)不具有普遍意義。后者是因礦產(chǎn)資源使用權(quán)讓渡，作為所有者的國家向使用者的礦業(yè)權(quán)人收取的費(fèi)用，取費(fèi)理由充分，但是收費(fèi)過低。

(2)持有環(huán)節(jié)，對應(yīng)的稅費(fèi)有礦區(qū)使用費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、石油特別收益金，這些稅費(fèi)都是國家作為礦產(chǎn)資源所有者而收取的費(fèi)用，按地租理論來說，資源補(bǔ)償費(fèi)屬于絕對地租，礦區(qū)使用費(fèi)和資源稅是級差地租，石油特別收益金是壟斷地租，缺少國家作為社會管理者對因礦產(chǎn)資源勘探開采而破壞土地、環(huán)境、生態(tài)收取的稅費(fèi)。

(3)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，沒有相應(yīng)的稅費(fèi)來調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

(4)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系內(nèi)部設(shè)計(jì)比較混亂，相關(guān)制度有重疊。目前涉及礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)金主要有：探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、礦區(qū)使用費(fèi)、石油特別收益金。如油氣田企業(yè)，中外合作油氣田企業(yè)和海洋油氣田企業(yè)征收礦區(qū)使用費(fèi)而不征收資源稅，其他油氣田企業(yè)征收資源稅，造成了有的征收資源稅，有的征收礦區(qū)使用費(fèi)，其實(shí)二者是互補(bǔ)的，完全可以統(tǒng)一在一起。

2.3 補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率過低，調(diào)整機(jī)制不靈活，收益分配不合理，征管體制不順

(1)征收的費(fèi)率過低，國家資源性資產(chǎn)收益沒有得到有效維護(hù)。現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)以礦產(chǎn)品銷售收入、補(bǔ)償費(fèi)率和一定系數(shù)計(jì)算征收，補(bǔ)償費(fèi)率按照礦種不同，由0.5%至4%不等，平均費(fèi)率為1.18%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外類似礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)基本性質(zhì)的“權(quán)利金”費(fèi)率（2%-8%）。就煤炭、石油、天然氣等資源而言，我國補(bǔ)償費(fèi)率平均僅為1%，而美國、澳大利亞“權(quán)利金”費(fèi)率分別為12.5%、10%，國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益并未得到有效實(shí)現(xiàn)，另一方面，因資源的低價(jià)，在一定程度上助推了采富棄貧、采主棄伴等浪費(fèi)資源的現(xiàn)象。

(2)補(bǔ)償費(fèi)調(diào)整機(jī)制不靈活，沒有與資源利用水平相結(jié)合。補(bǔ)償費(fèi)率征收十多年來，我國礦產(chǎn)品價(jià)格水平已經(jīng)發(fā)生了很大變化，而補(bǔ)償費(fèi)率始終未作調(diào)整。同時(shí)，由于開采回采率系數(shù)基本上取1，客觀上造成補(bǔ)償費(fèi)的征收與資源儲量消耗水平、資源利用效率水平脫鉤，導(dǎo)致企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“采富棄貧”、“采易棄難”現(xiàn)象普遍存在，造成資源浪費(fèi)的同時(shí)，更加劇了資源緊張的局面。

(3)補(bǔ)償費(fèi)收益分配不合理。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為中央與地方固定比例分成收入，地方所得再按一定比例在省、市、縣進(jìn)行分成。資源所在地地方政府得到的補(bǔ)償費(fèi)只占整個(gè)補(bǔ)償費(fèi)總額的四成不到。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制缺失，礦產(chǎn)資源所在地政府及居民零補(bǔ)償?shù)爻惺苤蜷_采礦產(chǎn)資源而引發(fā)的各種地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害，常常造成礦群關(guān)系緊張的局面，不利于礦業(yè)健康發(fā)展。

(4)補(bǔ)償費(fèi)征管體制不順。部分基層補(bǔ)償費(fèi)征收機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)未納入財(cái)政支出范圍，存在坐支、挪用現(xiàn)象；補(bǔ)償費(fèi)用于工作經(jīng)費(fèi)返還部分只按照固定比例10%下達(dá)各省級財(cái)政，不與繳納或管理水平相掛鉤，缺乏鼓勵政策。

2.4 資源稅定位不準(zhǔn)確，計(jì)稅方式不科學(xué)，分配不合理，使用不規(guī)范

(1)資源稅定位不準(zhǔn)確。國家開征資源稅的初衷是通過調(diào)解礦山企業(yè)因資源的稟賦、開采條件等不同造成的資源級差收入，促進(jìn)礦山企業(yè)公平競爭，促使礦山企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。但是，卻采用了憑借國家行政權(quán)力，具有無償性、強(qiáng)制性、固定性的稅收方式來實(shí)現(xiàn)本屬于資源資產(chǎn)性收益，并且將資源稅納入到有償使用范疇，混淆了稅收與資源資產(chǎn)性收益的界限。

(2)資源稅計(jì)稅方式不科學(xué)。一是從量計(jì)征不能很好地體現(xiàn)資源價(jià)值，二是單位稅額浮動過大，計(jì)稅的人為因素過重?，F(xiàn)行的資源稅應(yīng)稅額是按照應(yīng)稅礦產(chǎn)品的課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額簡單相乘而得，應(yīng)稅額與應(yīng)稅礦產(chǎn)品的價(jià)格不發(fā)生關(guān)系。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，礦產(chǎn)品價(jià)格也一路飄紅，礦產(chǎn)資源的價(jià)值也在不斷增加，而現(xiàn)行的資源稅征收方式只是按應(yīng)稅數(shù)量征收，而且單位稅額過低，不僅造成了大量的稅收流失，還在一定程度上助長了資源浪費(fèi)現(xiàn)象。單位稅額浮動過大，而且規(guī)定不詳細(xì)，留給征稅機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，如原煤的單位稅額是0.3-5元/噸，單位稅額相差16倍，而且沒有列舉出最高與最低單位稅額的適用條件，在征收過程中難免產(chǎn)生問題。

(3)資源稅分配不合理，使用不規(guī)范。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但在資源稅的收入分配上全部留給地方，并作為地方財(cái)政的一般收入，主要用于平衡地方財(cái)政收支，用于治理和恢復(fù)因資源開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞等方面的支出不足，影響了資源原產(chǎn)地環(huán)境治理和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，由于資源稅全部留給地方，容易造成地方政府為了自身利益，對礦產(chǎn)資源進(jìn)行過度開發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境。

2.5 礦業(yè)權(quán)有償取得收益分配不完善，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

(1)礦業(yè)權(quán)有償取得收益分配不完善。兩權(quán)使用費(fèi)的收入絕大多數(shù)集中在部、省兩級，而承擔(dān)礦產(chǎn)資源管理任務(wù)最重的縣（市）級收入太少。這一分配方式不利于充分調(diào)動資源原產(chǎn)地縣（市）政府管礦護(hù)礦的積極性，不利于資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建立及和諧礦區(qū)的建設(shè)。

(2)礦業(yè)權(quán)有償取得取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。就兩權(quán)使用費(fèi)而言，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。按現(xiàn)行規(guī)定，我國探礦權(quán)使用費(fèi)每年每平方千米僅100-500元，采礦權(quán)使用費(fèi)每年每平方千米僅1000元。同世界主要礦業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)相比，我國使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人“跑馬圈地”、“圈而不探”、“圈而不采”等問題突出。就價(jià)款而言，出讓底價(jià)確定不夠規(guī)范，一方面是底價(jià)與評估價(jià)之間沒有建立起相關(guān)的聯(lián)系，沒有一套理論和方法支持從評估價(jià)到底價(jià)的過渡；另一方面是在沒有理論和方法支持的情況下，并沒有建立起一套規(guī)范的操作程序。這樣進(jìn)行的招標(biāo)、拍賣，讓人總會感到有點(diǎn)缺憾。

3 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系構(gòu)建

遵循礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，針對現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在的問題，面向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系。具體而言，從礦業(yè)權(quán)出讓和礦產(chǎn)資源勘查開采經(jīng)濟(jì)行為出發(fā)，對應(yīng)于四種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，設(shè)計(jì)“兩費(fèi)、兩款、一稅、兩金”的稅費(fèi)體系，見圖2。

3.1 礦業(yè)權(quán)出讓行為對應(yīng)的稅費(fèi)制度

礦業(yè)權(quán)出讓行為產(chǎn)生了礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源勘查開采主體之間的權(quán)利過渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國家作為前期投資者與礦業(yè)權(quán)受讓方的投資利益過渡經(jīng)濟(jì)關(guān)系。前者是國家讓渡了礦業(yè)權(quán)，當(dāng)然要向受讓方收取費(fèi)用，這就產(chǎn)生了“兩費(fèi)”，即探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)。后者是國家作為前期投資者，在讓渡礦業(yè)權(quán)時(shí)，除了要收取“兩費(fèi)”外，還要向受讓方索要前期投資及部分合理利潤，這就產(chǎn)生了“兩款”，即探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款。

3.2 礦產(chǎn)資源勘查開采行為對應(yīng)的稅費(fèi)制度

礦產(chǎn)資源勘查開采行為產(chǎn)生了社會管理者與礦山生態(tài)環(huán)境破壞者之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系和礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源開采主體之間的因開采行為導(dǎo)致礦產(chǎn)資源耗竭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系。前者是國家作為社會管理者，為實(shí)現(xiàn)社會利益最大化，要求生態(tài)環(huán)境破壞者付費(fèi)，這就產(chǎn)生了“一稅”，即環(huán)境稅。后者是國家作為礦產(chǎn)資源所有者，對礦產(chǎn)資源使用人，因開采行為致所有者的所有物消亡，而收取的補(bǔ)償費(fèi)用，包括絕對地租、級差地租和壟斷地租，這就產(chǎn)生了“兩金”，即權(quán)利金（包括絕對地租、級差地租，也就是現(xiàn)行的資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅兩部分性質(zhì)的費(fèi)用）和特別收益金（相當(dāng)于壟斷地租）。

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F407.1

B

1672-6995(2012)07-0031-04

2012-05-29

崔振民（1972-），男，河北省遷安縣人，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院博士研究生，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)以及國土資源管理和政策法規(guī)等方面研究。