■ 楊小明

（寧夏礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查院，銀川 750021）

雖然還有很多方面問題需要探討，但是，即成的實踐活動已經(jīng)為地勘行業(yè)探采一體化的全面推廣點燃了無限的希望，我們需要通過不懈地努力迎來覆蓋全國地勘單位的美好明天。

地礦行業(yè)走到今天，大部分地勘單位似乎快要走到十字路口了。企業(yè)化改革就要拉開序幕，地勘單位幾十年的生存和發(fā)展歷程證明，如果國家和地方政府能夠給予地勘單位必要的、合理的政策支持和引導(dǎo)，屬地化后的地勘單位必定可以更好地生存和發(fā)展下去。

地勘單位探采一體化的政策研究

■ 楊小明

（寧夏礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查院，銀川 750021）

地勘單位探采一體化是近年來學(xué)術(shù)界持續(xù)升溫的熱點話題。一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地勘行業(yè)、地勘單位探采一體化似乎天經(jīng)地義，理所當(dāng)然，因為地勘單位是距離采礦最近的行業(yè)，采礦是地質(zhì)勘查找礦的自然甚至必然的延伸。實際上，我們必須找準(zhǔn)角度，分析國家和地方政府為什么沒有明確給予地勘單位探采一體化政策，通過政策和地勘單位性質(zhì)方面的研究，盡可能找出和提前應(yīng)對各方面的困難和問題，合理調(diào)配和優(yōu)化企業(yè)化經(jīng)營的要素，做好企業(yè)化改制和探采一體化等各方面的準(zhǔn)備。

地勘單位；探采一體化；政策；研究

中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展極大地帶動了中國礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)。從專業(yè)層面說，如果將探采冶作為一個相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈看待的話，地勘行業(yè)無疑是距離礦產(chǎn)資源開采最近的行業(yè)之一。問題是，盡管礦產(chǎn)資源投資屬于高風(fēng)險、高回報、周期長、專業(yè)性強的專業(yè)之一，但是，礦產(chǎn)資源以其長期穩(wěn)定的回報、不可再生為顯著特點，吸引了太多的投資者，已經(jīng)成為最熱的、足以支撐投資者長期發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一，社會各界都知道開采礦產(chǎn)資源可以財源滾滾，謀取厚利。都知道有利可圖的時候，那就不是地勘單位可以獨享的產(chǎn)業(yè)了，離得再近也沒有用。在這樣的背景下，地勘行業(yè)探采一體化道路走起來異常艱難，在這里，我們不需要探討技術(shù)問題，換言之，地勘單位探采一體化不是根本問題，地勘單位探采一體化對地勘單位的必要性、潛在的價值和重要性也無需探討。問題在于，我們首先需要分析國家政策、地方政策及其提供的環(huán)境、探采一體化條件等相關(guān)法律、行政法規(guī)條件，否則，僅從理論層次上探討地勘行業(yè)探采一體化不過是紙上談兵、一廂情愿而已。好在，少量地勘單位探采一體化已經(jīng)走在路上，

雖然還有很多方面問題需要探討，但是，即成的實踐活動已經(jīng)為地勘行業(yè)探采一體化的全面推廣點燃了無限的希望，我們需要通過不懈地努力迎來覆蓋全國地勘單位的美好明天。

地礦行業(yè)走到今天，大部分地勘單位似乎快要走到十字路口了。企業(yè)化改革就要拉開序幕，地勘單位幾十年的生存和發(fā)展歷程證明，如果國家和地方政府能夠給予地勘單位必要的、合理的政策支持和引導(dǎo)，屬地化后的地勘單位必定可以更好地生存和發(fā)展下去。

1 國家政策分析

地勘單位期望探采一體化，首先必須得到國家給予的合法的、明確的政策支持，否則只能停留在理論研究層面，不可能邁開探采一體化步伐。近年來，國家政策有如下規(guī)定：

(1)國務(wù)院2006年出臺的《關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》指出：鼓勵礦山企業(yè)實行探采結(jié)合，組建具有國際競爭力的礦業(yè)集團。地勘單位顯然不是礦山企業(yè)。

(2)鼓勵國有地勘單位與社會資本合資、合作組建礦業(yè)公司或地質(zhì)服務(wù)公司。可以認(rèn)為探采結(jié)合將成為我國礦業(yè)未來的發(fā)展方向，但是，拿什么與社會資本合資合作？是礦業(yè)權(quán)、知識、技術(shù)資料、還是資本？如果是礦業(yè)權(quán)合作，必須報國土資源管理部門審批，而審批是不會通過的，因為礦業(yè)權(quán)合作意味著認(rèn)可了作為事業(yè)單位的地勘單位的企業(yè)經(jīng)營行為及其獲利。

(3)我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法將礦業(yè)權(quán)區(qū)分為探礦權(quán)、采礦權(quán)。從探礦權(quán)過渡到采礦權(quán)中間的路很長。也就是說，地勘單位要將其擁有的探礦權(quán)過渡到采礦權(quán)，至少在目前橫亙著不可逾越的鴻溝。單位性質(zhì)就是那條鴻溝。事業(yè)和企業(yè)的界限是明明白白的。探采分離或探采一體化本身并不是問題。

(4)按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》(國辦發(fā)〔1999〕37號)要求，實行企業(yè)化經(jīng)營的地勘單位，不受地域和行業(yè)的限制，既可以承擔(dān)國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查施工任務(wù)，也可以承擔(dān)企業(yè)投資的地質(zhì)勘查任務(wù)，或投資礦產(chǎn)勘查和開發(fā)，成為礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營者或探采一體化的資源公司。12年前的國家政策寫得清清楚楚、明明白白，為什么到現(xiàn)在不能落實到位？

實行企業(yè)化經(jīng)營的地勘單位很多、很普遍，問題是，企業(yè)化經(jīng)營不等于企業(yè)經(jīng)營，我們地勘單位還是事業(yè)單位，我們一直享受著國家和地方財政給予我們的撥款和其他各方面的事業(yè)單位政策待遇。地方政府及其礦業(yè)權(quán)主管部門不會因為地勘單位實行著企業(yè)化經(jīng)營就按照企業(yè)定性批準(zhǔn)地勘單位將探礦權(quán)轉(zhuǎn)化為采礦權(quán)，許可地勘單位投資礦產(chǎn)開發(fā)，成為礦業(yè)權(quán)的經(jīng)營者或探采一體化的資源公司。

(5)同時，國務(wù)院《關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》還提出：鼓勵各類社會資本參與商業(yè)性礦產(chǎn)勘查，培育和壯大商業(yè)性礦產(chǎn)勘查主體，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。

我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國務(wù)院鼓勵的是各方面社會力量而不僅僅是地勘行業(yè)，確立的是企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。這和社會主義市場經(jīng)濟中，企業(yè)是市場的主體的界定是完全一致、無可非議的。

(6)國土資源部關(guān)于促進國有地勘單位改革發(fā)展的指導(dǎo)意見（國土資發(fā)（2010）61號文）中提出：

①堅持國有地勘單位改革方向。按照建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制和國家事業(yè)單位改革的總體要求，堅持政事分開、事企分開、管辦分離的原則，總體設(shè)計、因地制宜、分類指導(dǎo)、積極穩(wěn)妥地推進國有地勘單位改革發(fā)展。

其實，這個改革無非是企業(yè)化改革，要走地勘企業(yè)之路。

②進一步完善礦業(yè)權(quán)出讓政策。完善礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓管理制度。探礦權(quán)競爭性出讓時，要綜合考慮勘查方案合理性、勘查作業(yè)能力、資金能力、業(yè)績和信譽等要素，向?qū)嵭刑讲梢惑w化的地勘單位傾斜。對已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)或積極推行企業(yè)化改革的國有地勘單位，優(yōu)先配置部分探礦權(quán)。

享受這款政策的兩類前提條件是很明確的，只要是未改制的地勘單位，無論其企業(yè)化經(jīng)營的程度有多高也不可能享受這樣的政策。

③深化國有地勘單位內(nèi)部改革。建實建強地方公益性地質(zhì)隊伍，做大做強地勘企業(yè)，逐步推進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

到這里，我們終于清楚地看到了地勘企業(yè)的概念。

小結(jié)：國家政策說明了什么？國家政策只是鼓勵，而且，鼓勵的不僅是地勘單位，還有礦山企業(yè)和社會投資者。國家既沒有給地勘單位優(yōu)惠政策，更不是我們期盼的某種程度上的壟斷政策，而且是有前提的，那就是要堅持企業(yè)改革方向。因此，可以明確做出一個判斷，無論我們自認(rèn)為我們多么應(yīng)該探采一體化，具有多么優(yōu)越的先天條件，國家也沒有對地勘單位探采一體化給予特別政策支持。

筆者認(rèn)為，主要原因是：①地勘單位是事業(yè)單位；②地勘單位長期享受著一定額度的國家撥款（包括項目撥款）；③國家不會鼓勵地勘單位既享受事業(yè)單位待遇同時又成為壟斷性的礦業(yè)開發(fā)企業(yè)，賺取大量的長期穩(wěn)定的采礦收益，除非是不影響國家宏觀找礦的又具備礦業(yè)開發(fā)條件的地勘企業(yè)；④能夠從事礦業(yè)開發(fā)的絕不僅僅是地勘行業(yè)。

因此，片面理解國家有關(guān)鼓勵地勘單位探采一體化政策是不完整的，更是不現(xiàn)實的。

2 地方政策及其執(zhí)行

地方政府既是國家政策的執(zhí)行者，又是政策實施細則的制定者，是承上啟下的、關(guān)鍵的中間環(huán)節(jié)。是否能執(zhí)行和實施到位，我們需要分析。

歸納性地分析國家關(guān)于地勘單位的有關(guān)探采一體化政策后，有必要再分析地方政府是如何理解和執(zhí)行地勘單位探采一體化政策的。

礦產(chǎn)資源法規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。

不能否認(rèn)的是，按照行政區(qū)劃，無論是礦產(chǎn)資源及其形成的礦業(yè)權(quán)，都可以歸屬到每一個省、直轄市、自治區(qū)，那么，很多政策和行政權(quán)利通過地方政府具體落實和執(zhí)行那是必然的了。

(1)既然國家沒有硬性規(guī)定對地勘單位在探采一體化方面的特別優(yōu)惠政策，而且探采一體化是有前提條件的，那么，地方政府在落實地勘單位探采一體化的政策上，不可能那么簡單就批復(fù)同意。

(2)地方政府管理的土地和礦產(chǎn)資源，是地方各級政府招商引資、加快地方經(jīng)濟建設(shè)的重要籌碼和法寶，就算地勘單位擁有合法的探礦權(quán)，也很難將采礦業(yè)權(quán)配置給地勘單位。因為地勘單位不能給地方政府帶來那么大的政治影響力和巨大的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展與經(jīng)濟效益。

(3)屬地化后，地方政府及其組成部門對地勘單位的人事關(guān)系、撥款、立項、經(jīng)營收入等各方面的情況非常清楚，給予地勘單位事業(yè)單位待遇和企業(yè)優(yōu)惠這樣的雙重政策不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也不符合地方政府的經(jīng)濟規(guī)劃。

(4)特別是近年來，國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的繼續(xù)實施和地方政府、社會商業(yè)性產(chǎn)業(yè)對礦產(chǎn)資源的旺盛需求，促進了地勘單位經(jīng)濟發(fā)展壯大。地勘行業(yè)在整個國民經(jīng)濟序列中，享有較高的知名度和社會地位，地勘單位實力和職工收入處于較高、較穩(wěn)定的增長水平上，地方政府不可能在探采一體化方面給予批準(zhǔn)，鼓勵地勘行業(yè)繼續(xù)發(fā)展成為高收入行業(yè)。積極融入地方經(jīng)濟建設(shè)，多找礦，找好礦，找大礦更是地勘行業(yè)的本分。

(5)從全國范圍內(nèi)反觀探采一體化成功的省級地礦局及其地勘單位可以得出某些規(guī)律性的結(jié)論。從掌握的有限的資料得知，主要有內(nèi)蒙古地礦局、華東有色地勘局、河南有色地勘局、江蘇地礦局的個別地勘單位等。

它們成功的原因主要在于，企業(yè)化改制，自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，所在省區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，與地方政府和國土資源廳保持了良好的溝通和往來關(guān)系等，其中，企業(yè)化改革是最主要的前提條件。

小結(jié)：很明顯，地勘行業(yè)步入探采一體化道路的地礦局、地勘單位只是個別現(xiàn)象，在全國范圍內(nèi)根本不具有普遍性。換個說法就是，如果地勘單位不進行企業(yè)化改革，就算自身擁有潛在價值巨大的探礦權(quán)，要實現(xiàn)探采一體化幾乎是不可能的；或者，即便通過招拍掛方式，有償取得礦業(yè)權(quán)，地方政府仍然不可能允許地勘單位走探采一體化道路。為什么？地勘單位的事業(yè)單位身份使之不具有企業(yè)經(jīng)營的根本前提。而且，地勘單位企業(yè)化實踐這么多年，企業(yè)化經(jīng)營和企業(yè)畢竟有本質(zhì)的區(qū)別。我們必須承認(rèn)這一點。

3 國家和地方政府政策的關(guān)系分析

國家有彈性的、需要地方政府制訂具體實施細則的、廣泛而不是針對地勘單位進行鼓勵的礦業(yè)權(quán)投資經(jīng)營政策，給了地方政府相當(dāng)大的自由執(zhí)行權(quán)，加之，國家利益和地方利益難免有一定的矛盾，國家宏觀決策和地方微觀決策側(cè)重點不同，使地勘單位探采一體化難上加難，雪上加霜。

因此，僅僅從地勘行業(yè)內(nèi)部去研究、探討探采一體化問題是無濟于事的。

4 結(jié)論

目前階段，我們不必將更多的心思去研究技術(shù)、知識、資金、資源等相關(guān)方面和探采一體化的關(guān)系問題。應(yīng)該說，這些都不是大問題，或者根本問題，也不是現(xiàn)階段最應(yīng)當(dāng)關(guān)注并解決的問題。根本問題是，保留地勘單位事業(yè)單位身份去實行探采一體化，無論是國家還是地方政府都是不會許可的。那么，地勘行業(yè)必須進行一種主動或被動的抉擇：要么繼續(xù)保持事業(yè)單位身份，一心一意搞好地質(zhì)找礦、普查勘探、環(huán)境測評，不走探采一體化道路，弱化企業(yè)化經(jīng)營；要么，進行企業(yè)改制，主動融入社會主義市場經(jīng)濟的大潮中，經(jīng)歷大考驗，爭取大發(fā)展。魚與熊掌不可兼得，這是筆者得出的最關(guān)鍵的一個研究結(jié)論。

事業(yè)單位的改革無非是晉升為行政部門、繼續(xù)保持事業(yè)單位和改制為企業(yè)三種出路。從目前的地勘行業(yè)企業(yè)化改革的進程分析，整體進入地方政府行政序列是不可能的，因為地方政府早已成立了專門的國土資源行政管理部門；國家和地方政府必將保留一支精干的地質(zhì)勘查找礦隊伍，從事基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性地質(zhì)勘查工作；其余地勘單位勢必將被迫企業(yè)化，成為名副其實的地質(zhì)勘查找礦企業(yè)。因此，選擇的主動權(quán)未必在地勘行業(yè)，而是取決于政府對地勘事業(yè)單位評估定性的結(jié)論。

為此，地礦主管部門必須提前做好隊伍的優(yōu)化組合，做好礦業(yè)權(quán)、資產(chǎn)、資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)人才等方面的合理調(diào)配，以最大程度地應(yīng)對地勘單位的企業(yè)改制，為即將改制的地勘單位配置最優(yōu)越的人財物條件。

地勘單位是先改制為企業(yè)，然后實現(xiàn)探采一體化，還是政府先鼓勵地勘單位探采一體化，過渡幾年后，再進行企業(yè)改制？這需要研究。更為重要的是，那些即將改制為企業(yè)的地勘單位，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿液偷胤秸裁礃拥膬?yōu)惠和鼓勵政策，爭取多少扶持資金和礦業(yè)權(quán)？以便一旦失去事業(yè)撥款和項目撥款，真正走向殘酷的市場進行競爭時能夠生存下去，再謀求發(fā)展？這需要地勘單位的主管部門認(rèn)真研究。

我們地勘單位自身的優(yōu)勢不必過多地探討和暴露，那應(yīng)該是我們業(yè)內(nèi)的商業(yè)機密。我們需要研討的是，我們有什么困難和問題，地勘單位企業(yè)改制需要爭取哪些政策？包括屬地化時尚未落實到位的職工住房、辦公土地，離退休職工的退休費來源和標(biāo)準(zhǔn)，改制為企業(yè)時國家撥款扶持時間表，今后生存和發(fā)展所需礦業(yè)權(quán)配置等重大問題。

寧夏的事業(yè)單位定性評估工作正在展開，地勘單位未能例外。政府開展的這項工作，讓我們明確意識到，企業(yè)改制已經(jīng)列入議事日程，對于部分地勘單位來說，幾十年的事業(yè)單位真的就要終結(jié)了。不是因為我們的三光榮傳統(tǒng)不夠榮耀，三特別精神不夠彰顯，實在是中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。事業(yè)單位改革不是針對地勘行業(yè)進行的，但是，因為地勘單位位居事業(yè)單位行列中，因為事業(yè)單位改革面向全國各行各業(yè)，我們沒有理由要求被排除在外。

我們能夠做的和應(yīng)該做就是盡可能地提前應(yīng)對各方面的困難和問題，合理調(diào)配和優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營的要素，做好企業(yè)改制和探采一體化等各方面的準(zhǔn)備。

F407.1

B

1672-6995(2012)07-0042-03

2011-07-25

楊小明（1963-），男，山西省晉城市人，高級會計師，在讀經(jīng)濟管理學(xué)研究生，主要從事地勘經(jīng)濟管理實踐和經(jīng)濟管理理論研究。