文◎張麗珍李恒師

縣(市、區(qū))人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的實踐思考

文◎張麗珍*李恒師**

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的改革，仍然是在摸索中進行，可借鑒的實踐經驗少之又少。實踐出真知，只有將現(xiàn)行客觀存在的事物加以研究并總結其中的規(guī)律，才能更好的服務理論研究、服務上級領導的科學決策。筆者以山西省大同市南郊區(qū)人民檢察院（以下簡稱“南郊區(qū)院”）為研究對象，對縣（市、區(qū)）人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的運行實踐進行一些探索和研究，以期進一步完善此項改革成果。

一、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室運行過程中面臨的困難和出現(xiàn)的問題

（一）設置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室還沒有得到法律層面的認可

從派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室風風雨雨、坎坎坷坷的發(fā)展歷程看，除了政策變化因素外，沒有在國家法律層面上的依據(jù)，是其自身命運多舛的一個先天性原因。在現(xiàn)有的基層司法機構體系中，有關人民法庭、公安派出所的設置及其職能的法律依據(jù)比較明確，而關于檢察室的規(guī)定不夠明確且缺位現(xiàn)象突出。《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為檢察機關的“內部”文件，相對于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力明顯存在差別；鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室只能長期根據(jù)“內部工作規(guī)定”探索性地開展工作，機構設立及工作職能均缺乏法律依據(jù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作面臨的最大問題和困難，也直接導致了部分基層檢察院雖具備設置檢察室的條件，卻因法律依據(jù)不足而難以實施；也由于法律依據(jù)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設置與否很大程度上取決于地方黨委政府的認同和支持程度。［1］

（二）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位不明確、組織體制不統(tǒng)一

設置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢力下沉的一種實現(xiàn)方式，是法律監(jiān)督職能的延伸，法律監(jiān)督屬性是其唯一的職能定位。然而，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位卻在具體的事務性工作中迷失了方向，一方面，由于派出院授權不明確，檢察室權力“無限”擴張，自行查辦職務犯罪案件、隨意插手經濟糾紛等，成為名副其實的“小檢察院”；另一方面，由于先天不足，檢察室的工作要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府制約，權力弱化，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)“養(yǎng)起來”，成為可有可無的擺設。

（三）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室沒有完善的檢務保障機制

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室尷尬的法律地位和現(xiàn)有的分級財政保障體制，使得其沒有建立起獨立的檢務保障機制，檢察室檢務保障“一地一制”、“一任一制”，［2］隨意性較大。一方面，派駐檢察室的辦公經費由派出院負責，但派出院的財政經費并未因存在派出機構而增加，更無從談有專項經費保障。另一方面，檢察室向駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請經費，解決部分經費不足困難，其合法性值得推敲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無義務負擔檢察室的經費保障。其實，這種向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請經費的做法所產生的負面影響影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室本身存在的積極意義。

（四）內部業(yè)務管理不規(guī)范

目前，派出院對檢察室的管理沒有統(tǒng)一的模式。有的由業(yè)務部門協(xié)調管理，有的由政工或辦公室等綜合部門統(tǒng)一管理，沒有規(guī)范的業(yè)務管理部門。人員管理尚存有漏洞，部分檢察室還聘請了非檢察機關的人員，即使為本院工作人員，也大多以兼職為主，大部分時間在機關工作，無暇顧及檢察室工作，對這些人員如何進行規(guī)范尚不明確，即使管起來，也往往流于形式。在規(guī)范化管理上，工作制度、業(yè)務流程、檢察人員規(guī)范等很混亂，與轄區(qū)各級人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡制度及向派出院工作報告制度形同虛設，沒有建立起相應的監(jiān)督制約機制。另外，由于上級院未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作列入考評的范圍，派出院將更多的精力集中在各業(yè)務部門有具體考評指標的工作上，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室如何實行業(yè)務考核，結果是想管就管、不想管也沒什么大問題，反正未列入上級考核范圍，不會對全院整體工作造成影響。管理上的不到位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室很難走上科學化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，嚴重制約了其健康有序發(fā)展。

二、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位和組織體制結構

南郊區(qū)院近二十年派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經驗表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉工作的有效載體，明確的職能定位，規(guī)范的職責任務以及科學合理的組織體制結構，是其得以生存發(fā)展的基石。

（一）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位和承擔的任務

1、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室案件舉報、控告、申訴的受理職能，架起檢民之間的“連心橋”。檢察室對其轄區(qū)范圍內的任何控告、檢舉和自首材料進行受理審查，如果控告、檢舉材料情況不屬檢察機關管轄的，立即將其轉交其他單位和部門辦理，并進行跟蹤督促；如果線索材料屬檢察機關管轄的，報檢察長批準后，配合派出院有關部門進行調查。從南郊區(qū)院的實踐看，通過日常接待、專題咨詢和定期幫扶三個渠道，為群眾提供全方位的法律服務。

2、發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件線索，積極開展職務犯罪預防工作，延伸檢察機關預防和查辦職務犯罪案件觸角。對職務犯罪案件，檢察室應限于對案件材料性質不明、難以歸口線索的初核，對需要立案偵查的案件應該轉交派出院有關部門辦理，做到不失職，不越位。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委聯(lián)合探索涉農職務犯罪預防新途徑、新舉措，在開展涉農職務犯罪預防工作過程中，積極探索，協(xié)助基層組織從源頭上預防職務犯罪的發(fā)生。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”行政執(zhí)法人員的法律監(jiān)督，預防和糾正行政執(zhí)法機關工作人員濫用職權、玩忽職守和貪污受賄等不法行為。據(jù)統(tǒng)計，南郊區(qū)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室2006年以來受理職務犯罪案件的人員性質，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及鄉(xiāng)村集體經濟組織人員和村干部三塊加起來就是88％，受理后查辦涉農職務犯罪案件141人，挽回經濟損失6000余萬元，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室延伸預防和查辦職務犯罪案件的觸角作用很大。而從2006年以來查辦職務犯罪案件領域分布來看，近年來，隨著黨和政府對“三農”問題的重視程度日益加大，發(fā)生在農村新領域的職務犯罪，歸根結底要通過加強社會主義法治、強化法律監(jiān)督來解決，通過派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，延伸法律監(jiān)督觸角，強化對農村權力的監(jiān)督制約，確保農村基層組織及其人員依法依規(guī)辦事。

3、加強執(zhí)法和審判活動環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督工作。對轄區(qū)內公安派出所和人民法庭執(zhí)法、審判活動進行法律監(jiān)督，包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會、司法所的調解活動進行監(jiān)督。主要手段是糾正違法、受理職務犯罪線索、受理對于民事、行政裁判和執(zhí)行不服的申訴以及協(xié)助、配合職偵部門調查、偵查。筆者認為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權設置派駐檢察室，不是強調一般意義上所提到的“公檢法”三家并行存在論，從延伸法律監(jiān)督觸角、服務大局服務人民和建立中國特色社會主義農村檢察制度的高度看，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在廣大農村應當而且也實際發(fā)揮了不可替代的作用。

4、監(jiān)督并配合社區(qū)矯正工作，對人民檢察院決定不起訴的人員進行幫教。監(jiān)督是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等對監(jiān)外服刑人員監(jiān)管工作的法律監(jiān)督，這項工作是基層檢察院的薄弱環(huán)節(jié)。配合是對派出院監(jiān)所檢察部門的工作進行協(xié)助配合，是監(jiān)所檢察部門深入到村社的前哨。檢察室要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與社區(qū)矯正工作，掌握本轄區(qū)內被不起訴人員回歸社會的情況，包括關注被害人的訴求情況，幫助他們更好地修復關系、化解矛盾、恢復平衡。

5、立足檢察職能，配合有關部門開展社會管理綜合治理工作，深入廣泛開展法制宣傳教育，引導群眾依法維護自身合法權益。筆者認為，在加強和創(chuàng)新社會管理的視域下，作為對現(xiàn)實的回應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的執(zhí)法理念應當隨之發(fā)展與轉變。在農村，有三個層面的問題需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室亟待解決，一是促進村級組織管理水平的提高。結合近年來查辦村級組織的職務犯罪，研究發(fā)案規(guī)律，圍繞農村中帶有普遍性的村務公開、財務管理等問題，幫助查缺補漏，建章立制，促進農村基層組織內部管理的規(guī)范化。二是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織管理水平的提升。深入開展土地管理、惠農資金管理使用等問題的專題調研、調查，對有關基層行政執(zhí)法部門在管理活動中存在的漏洞、不規(guī)范問題和容易產生腐敗的環(huán)節(jié)，及時向黨委政府和有關部門提出建議對策，幫助他們有針對性地完善制度，提高管理水平，創(chuàng)新管理模式。三是切實加強社會治安綜合治理。積極參與基層社會治安防控體系建設，配合有關部門開展社會治安重點地區(qū)集中排查整治活動。

（二）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的組織體制結構

1、管理體制。以南郊區(qū)院的實踐為研究對象，作為專門協(xié)調派駐檢察室的歸口部門——基層指導科，從設置第7個檢察室時就應時成立了。這是南郊區(qū)院設置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的鮮明特色和管理體制創(chuàng)新，但該機構由于種種原因從2005年以來沒有運行，管理體制亦有變化，從分管檢察長分管到檢察長直管再到分管檢察長分管。筆者認為，南郊區(qū)院設立的基層指導科對設置派駐檢察室的基層院有借鑒意義，因為隨著派駐檢察室數(shù)量的增加（一般以5個為設置起點為宜），其工作性質相同，但規(guī)范化要求卻日益提高，基層指導科協(xié)助檢察長對派駐檢察室進行管理，一方面使得檢察長從紛繁復雜的具體事務性工作中脫身出來，謀劃高起點的服務大局工作；另一方面，發(fā)揮基層指導科的參謀助手作用，規(guī)范管理派駐檢察室工作。

2、機構設置。一是機構名稱，南郊區(qū)院從設置檢察室以來，一直將“大同市南郊區(qū)人民檢察院**鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室”作為規(guī)范名稱，這一機構名稱既符合高檢院有關規(guī)范管理檢察室的文件精神，又與檢察室的歷史沿革一脈相承，較準確地反映了其地位和作用。筆者建議，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應在全國或一個省的范圍內統(tǒng)一設計標準形象（IP），樹立檢察室的品牌意識。二是機構規(guī)格，南郊區(qū)院設置派駐檢察室同機關多數(shù)科室一樣，沒有行政級別。筆者建議，單靠檢察機關無法解決行政職級問題，只有將派駐檢察室的規(guī)范上升到法律層面，明確檢察室的職能定位，才能從根本上解決此問題。［3］

3、人員編制。一是隊伍專業(yè)化，南郊區(qū)院除在檢察室運行初期從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用人員外，從1997年始全部為在職檢察人員。南郊區(qū)院特別重視對檢察室主任的選任，2007年以前，檢察室主任一般由在機關工作多年、經驗豐富的檢察官擔任，2007年后適應形勢發(fā)展，先后派出年輕干警充實檢察室。二是人員數(shù)量不固定，受基層院人員編制的影響，派出檢察室干警總量和每個檢察室的人員沒有固定，目前，南郊區(qū)院檢察室的干警人數(shù)為33名，平均每個檢察室為3人，占全院人數(shù)四分之一。三是人員職級不平衡,由于檢察室的職級未確定,檢察人員職級“按人不按單位”，檢察室負責人多半無職級，因此，筆者建議，應從根本上解決此問題，重新明確檢察室的職級。

三、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的檢務保障

在對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室研究時，不得不對檢務保障這個課題進行專門深入的研究。按照高檢院建設“五化”檢察室的要求，［4］加強基礎設施和信息化建設是其中一項重要的內容。從南郊區(qū)院的實際看，除一個檢察室有相對獨立的辦公區(qū)域外，其余檢察室均無獨立辦公用房，檢察室的辦公場所、基本建設和購置技術裝備等費用基本依賴于駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，辦公用房缺少、經費不足等問題影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室日常工作的開展，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展壯大。?針對上述情況，筆者建議，完善財政保障體制，加大對派出機構的人、財、物投入。財力充裕并有轉移支付能力的派出院可以考慮對派出機構爭取獨立編制，單列戶頭，實現(xiàn)財政直接撥款。條件不具備的，要從本院業(yè)務經費中擠出必要的經費保障派出機構的業(yè)務運轉，同時可考慮向上級檢察機關和本級財政爭取計財援助和專項補助。派出機構的辦公用房、交通工具、辦公設備等都要納入派出院或上級院年度基礎設施建設計劃，統(tǒng)籌解決；高檢院會同國家發(fā)改委修改現(xiàn)行的《人民檢察院辦公用房建設標準》，應增加對各級人民檢察院派出機構辦公用房的建設要求。

注釋:

［1］鄭紅：《發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室服務新農村建設的思考》，載《人民檢察》2008年第22期。

［2］“一任一制”：是指隨著基層檢察院檢察長換屆或交流，因新任檢察長和領導班子的不同而采取不同的保障措施。

［3］尤其是2005年以來公安派出所機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所根據(jù)所轄區(qū)域經濟發(fā)展、人口數(shù)量和地域面積等劃分為不同行政級別的派出所，檢察機關的派駐檢察室面臨法律監(jiān)督地位尷尬境地。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以借鑒公安派出所“上白下藍”的對外形象設計，統(tǒng)一對內外形象，方便人民群眾的訴求，彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室寓檢于民的親和力。

［4］椐《李如林在全國檢察機關派駐基層檢察室建設工作座談會上強調，統(tǒng)籌推進派駐基層檢察室“五化”建設》，檢察室“五化”建設即，一是加強職能規(guī)范化建設，二是加強機構正規(guī)化建設，三是加強運行標準化建設，四是加強隊伍專業(yè)化建設，五是加強基礎設施和信息化建設。載《檢察日報》2011年10月13日。

*山西省大同市南郊區(qū)人民檢察院檢察長［037001］

**山西省大同市南郊區(qū)人民檢察院［037001］