吳劍平，董曉燕

（1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.通海一中，云南 玉溪652700）

“兩型社會(huì)”建設(shè)中的政策俘獲危害性及對(duì)策＊
——以武漢城市圈建設(shè)為例

吳劍平1，董曉燕2

（1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.通海一中，云南 玉溪652700）

在轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下開(kāi)展的“兩型社會(huì)”建設(shè)必須要考慮其特定的歷史時(shí)空背景。當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的步伐還沒(méi)有完全一致，這表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)取得較大的進(jìn)步，市場(chǎng)和社會(huì)力量得到較大發(fā)展，而政治體制改革步伐相對(duì)滯后，政府的權(quán)力集中仍較為嚴(yán)重，政府仍然掌控著社會(huì)中最多的資源。這種政經(jīng)體制改革的時(shí)差，使得市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府俘獲的可能性大大增強(qiáng)。如何防止政府被俘獲，偏離其應(yīng)有的公共利益價(jià)值取向，是我們?cè)凇皟尚蜕鐣?huì)”建設(shè)過(guò)程中必須要注意的問(wèn)題。

兩型社會(huì)；政策俘獲；制度變遷；政治體制改革

2007年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)武漢城市圈為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)武漢城市圈建設(shè)的肯定。兩型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)是創(chuàng)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，其本質(zhì)是解決資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制矛盾，其關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，其落腳點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，而公共政策無(wú)疑是制度中最重要的環(huán)節(jié)。

一 、“兩型”社會(huì)建設(shè)中政府俘獲的可能性

政府，既可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要推進(jìn)器，又可以成為經(jīng)濟(jì)衰敗的關(guān)鍵；既是社會(huì)公平的維護(hù)者，又是社會(huì)公正的破壞者；既是市場(chǎng)財(cái)富的保護(hù)者，又是市場(chǎng)財(cái)富的掠奪者。由于政府身上有著太多的兩面性，從某種意義上說(shuō)，政府就是天使和魔鬼的混合體。因此政府在建設(shè)兩型社會(huì)過(guò)程中，既會(huì)表現(xiàn)出“天使”般扶危救困的一面，也會(huì)表露出“魔鬼”般掠奪成性的一面。政府的掠奪性，或表現(xiàn)為通過(guò)直接征稅的明奪，或表現(xiàn)為通過(guò)制定帶有偏向性的博弈規(guī)則的暗取。其有選擇地對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行分配，會(huì)將社會(huì)的公共利益置之不顧。

這些問(wèn)題之所以會(huì)發(fā)生，其原因在于：由于政府自身狹隘的經(jīng)濟(jì)理性，導(dǎo)致其在制定公共政策的過(guò)程中，被市場(chǎng)與社會(huì)中的某些團(tuán)體所俘獲，成為專(zhuān)為某些團(tuán)體服務(wù)的被俘獲者，而拋棄了其應(yīng)有的公共理性。因此要避免政府的掠奪性，就必須保證其沿著社會(huì)公共利益的軌道運(yùn)行，防止其被俘獲。研究表現(xiàn)，政府被俘獲的可能性，在同一時(shí)期的不同的國(guó)家以及同一國(guó)家的不同時(shí)期，都會(huì)有所不同。其可能性的大小，取決于政府所掌控的資源與市場(chǎng)及社會(huì)力量的大小這兩個(gè)關(guān)鍵因素。將這兩個(gè)關(guān)鍵因素分別進(jìn)行分類(lèi)，我們得到的情況如下。見(jiàn)表1。

表1 政府俘獲可能性分析

我們的“兩型”社會(huì)建設(shè)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，因此會(huì)受到這個(gè)大背景的影響。當(dāng)下我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐存在一定的時(shí)差，經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于政治體制改革，其在社會(huì)生活中表現(xiàn)為：市場(chǎng)和社會(huì)力量已經(jīng)得到較大發(fā)展，社會(huì)中出現(xiàn)了一些大型和超大型企業(yè)（如中石油、中石化、中移動(dòng)等），而由于政治體制改革相對(duì)滯后，政府仍舊掌握較大的權(quán)力，支配著較多的社會(huì)資源。對(duì)企業(yè)而言，對(duì)政府的俘獲所帶來(lái)的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)的創(chuàng)新，因此企業(yè)對(duì)政府俘獲有著強(qiáng)烈的追逐，再加上我國(guó)的法制不健全，對(duì)政府俘獲的危害性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)其的懲治力度較小，這些因素的疊加，使得當(dāng)前我國(guó)的政府俘獲存在最大的可能性。因此，我們?cè)凇皟尚汀鄙鐣?huì)建設(shè)中，必須時(shí)刻提防政府被俘獲。

二 、“兩型”社會(huì)中的政策俘獲界定

建設(shè)兩型社會(huì)的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。黨的十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，也將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式作為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。武漢地區(qū)作為兩型社會(huì)建設(shè)的試點(diǎn)地區(qū)，具有開(kāi)拓性的作用，其對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的探討對(duì)國(guó)家未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變都有巨大的意義。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)制度變遷的過(guò)程。制度變遷通?？梢苑譃樽陨隙碌膹?qiáng)制性變遷和自下向上的誘致性變遷兩種模式。顯然，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，單獨(dú)采取某一種變遷模式都不可取，必須采取兩種方式相結(jié)合的模式。只有政府的推力以及社會(huì)自身的拉力共同作用，方可完成這樣的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過(guò)程中，主要涉及兩大主角：政府和社會(huì)。只有正確地處理兩者的關(guān)系，使其相得益彰，才能更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變。

在我國(guó)這樣的一個(gè)強(qiáng)政府、弱社會(huì)的模式下，以往我們過(guò)度關(guān)注了政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的影響，而忽略了社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)政府的反作用。過(guò)去，在政府制定政策的過(guò)程中，人們往往更加關(guān)注以政府尋租為標(biāo)志的政府強(qiáng)勢(shì)力量對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)力量的壓制，而不了解社會(huì)和市場(chǎng)會(huì)運(yùn)用自身的力量對(duì)政府進(jìn)行的“俘獲”。

在兩型社會(huì)建設(shè)中，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過(guò)程中，會(huì)出臺(tái)很多的公共政策，這些出臺(tái)政策會(huì)涉及眾多的利益團(tuán)體，包括農(nóng)村、城市、生產(chǎn)者、消費(fèi)者、污染型產(chǎn)業(yè)，以及相關(guān)的各個(gè)企事業(yè)團(tuán)體。由于公共政策就是社會(huì)各利益團(tuán)體之間博弈的規(guī)則，它能對(duì)社會(huì)的價(jià)值和資源進(jìn)行一定的分配。因此各利益團(tuán)體為了在博弈中維護(hù)和擴(kuò)大自身的利益，會(huì)要求形成有利于自身的博弈規(guī)制。

為達(dá)到此目的，這些利益復(fù)雜的團(tuán)體會(huì)圍繞著公共政策的制定過(guò)程，進(jìn)行博弈。各利益團(tuán)體會(huì)千方百計(jì)地利用自己的影響力而對(duì)政府部門(mén)施加影響，以團(tuán)體自身的政策偏好來(lái)替代社會(huì)偏好，這樣就會(huì)或直接或間接地影響政策的制定。而政府由于自身的經(jīng)濟(jì)理性（政府也是由單個(gè)的理性經(jīng)濟(jì)人所組成，所以很難排除政府自身的經(jīng)濟(jì)理性），在巨大的自身利益的誘惑下，會(huì)與社會(huì)中的某些團(tuán)體合作，進(jìn)而被其“俘獲”［1］，出臺(tái)偏袒于某團(tuán)體的政策，而拋棄其應(yīng)秉持的公共理性。

因此，我們可以簡(jiǎn)單地將政策俘獲界定為：在政策制定過(guò)程中，各社會(huì)利益主體通過(guò)運(yùn)用各自的影響力，俘獲和控制掌握政策制定權(quán)的公共部門(mén)，試圖使政策的制定朝著更有利于自己的方向演進(jìn)，并為之支付一定的成本的行為。

具體到武漢市的“兩型”社會(huì)建設(shè)中，由于“兩型”社會(huì)建設(shè)至少會(huì)涉及以下問(wèn)題：城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾，環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展矛盾，淘汰落后企業(yè)與支持先進(jìn)企業(yè)矛盾，等等。對(duì)這些問(wèn)題的解決，必須要出臺(tái)眾多的政策，圍繞這些政策，各個(gè)利益團(tuán)體都會(huì)在政策制定之前、之中施加影響力。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須要改革當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。當(dāng)前的發(fā)展方式主要有以下特點(diǎn)：數(shù)量重于質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)重于環(huán)境，增長(zhǎng)重于發(fā)展，少數(shù)人先富重于共同富裕。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的運(yùn)行，培育了眾多的既得利益集團(tuán)?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前的大企業(yè)、大集團(tuán)、大公司、大團(tuán)體都是此類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的受益者，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是他們存在和成長(zhǎng)的基礎(chǔ)。當(dāng)政府要改變他們賴(lài)以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)時(shí)，就必然會(huì)激起他們強(qiáng)烈的反彈。這些在粗放型成長(zhǎng)方式下發(fā)展起來(lái)的既得利益團(tuán)體，他們擁有充足的資金，嚴(yán)密的組織，有一定的社會(huì)地位，有較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，這些都為其在圍繞政府的公共政策制定過(guò)程中，與其他團(tuán)體的博弈中，占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。而這些優(yōu)勢(shì)在具有狹隘的經(jīng)濟(jì)理性的政府人員和部門(mén)的支持下，就會(huì)變成切切實(shí)實(shí)的政策俘獲。

本文所說(shuō)的“政策俘獲”，其本質(zhì)也是政府俘獲中的一種［2］。由于在一定時(shí)間，政府提供的公共政策越多，其所擁有的裁量權(quán)越大，因此與其他類(lèi)型的政府俘獲（如立法俘獲）相比，政策俘獲有著自己的特殊性。政策俘獲范圍較廣，其包含的內(nèi)容也很復(fù)雜。通過(guò)對(duì)其進(jìn)一步研究，可以將其進(jìn)行一定的分類(lèi)。按照俘獲主體的不同，可以將政策分為社會(huì)主體俘獲和市場(chǎng)主體俘獲；按照俘獲對(duì)象的不同，可以分為司法俘獲、行政俘獲、立法俘獲；按照俘獲影響范圍的大小，可以分為國(guó)家性俘獲、區(qū)域性俘獲、局部性俘獲；按照俘獲時(shí)間的長(zhǎng)短，可以分為永久性俘獲、長(zhǎng)時(shí)俘獲、短時(shí)俘獲等。見(jiàn)表2。

表2 政策俘獲的劃分

政策俘獲與政府尋租的共同點(diǎn)體現(xiàn)在：都是社會(huì)中的負(fù)和游戲，都是財(cái)富的分配而非生產(chǎn)過(guò)程，但同時(shí)兩者之間的差別更大。政府尋租，可分為政府無(wú)意設(shè)租、政府被動(dòng)設(shè)租、政府有意設(shè)租三種。無(wú)意設(shè)租，是指因政府認(rèn)知不足，不能清楚判斷自己行為的后果，所導(dǎo)致的尋租活動(dòng)；政府被動(dòng)設(shè)租，是指政府主觀上不愿意，而由于政府能力不足，社會(huì)中集團(tuán)勢(shì)力太大，進(jìn)而綁架政府，強(qiáng)迫政府設(shè)租的行為。政府主動(dòng)設(shè)租，是因?yàn)檎賳T本身動(dòng)機(jī)不純，利用其掌握的公共權(quán)力，通過(guò)“設(shè)租”，人為地影響某種生產(chǎn)要素的配給，參與“非生產(chǎn)性”分配，進(jìn)而獲取“租金”的行為［3］。

而政策俘獲，則與之都不同。政策俘獲，通常是社會(huì)和市場(chǎng)的主體，看重政府某部門(mén)所掌握制定公共政策的權(quán)力，雙方在自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)某種類(lèi)似于市場(chǎng)的方式，完成資本、公權(quán)之間的互換，進(jìn)而形成有利于俘獲者的政策，獲得超額利潤(rùn)，并在政府與俘獲者之間分配的行為。如果說(shuō)政府被動(dòng)設(shè)租，非政府主觀意愿，而是因?yàn)樯鐣?huì)力量的綁架，政府在其中扮演“脅從犯”的角色，政府主動(dòng)設(shè)租是政府主觀意愿行為，是政府的“個(gè)人作案”的話(huà)，那么政策俘獲，就是政府部門(mén)與特殊利益集團(tuán)之間親密的“合謀”了［4］。

三、“兩型”社會(huì)中政策俘獲的危害性及其特征

（一）政策俘獲的危害性

在兩型社會(huì)建設(shè)中，有可能存在兩種腐敗形式，一種是我們所熟悉的執(zhí)行腐敗，社會(huì)團(tuán)體通過(guò)為擁有執(zhí)行權(quán)的政府部門(mén)提供一定的成本，換取其在政策執(zhí)行中的利益的補(bǔ)償，另一種就是上文所討論的政策俘獲。兩者雖然都是腐敗行為，都會(huì)造成社會(huì)損失，但后者的危害性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)的大于前者，具體說(shuō)來(lái)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.影響范圍特別廣。政府被俘獲后所制定的公共政策，通常是偏離社會(huì)公共價(jià)值最大化的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共資源作出有偏見(jiàn)的分配，它往往會(huì)使某個(gè)行業(yè)得利，而以其他行業(yè)的失利為代價(jià)，而不僅僅是行業(yè)中的具體從業(yè)者，因此它的影響范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于執(zhí)行中的腐敗。執(zhí)行腐敗往往是對(duì)有執(zhí)行權(quán)的單個(gè)人的俘獲，其獲利的也僅僅是具體的個(gè)人與單位，其影響范圍要小得多。

2.危害性特別大。由于政策俘獲針對(duì)是整個(gè)行業(yè)群體，其意味著對(duì)某個(gè)行業(yè)的利，會(huì)以某個(gè)行業(yè)的弊作為代價(jià)。這樣的危害性往往會(huì)導(dǎo)致某一個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)期受損，影響社會(huì)的穩(wěn)定。執(zhí)行中的腐敗，往往不能改變政策制定中所確立的利益格局的方向，只能利用政府所擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行利益格局量上的捕獲，其危害性是“量”上的差異，而政策的俘獲是源頭性的捕獲，而且其一旦捕獲成功，其危害性是“方向”上的差異，所以危害性特別巨大。

3.清除特別困難。事后的執(zhí)行腐敗，可以通過(guò)更換執(zhí)行人，縮小自由裁量空間，盡力壓縮其存在的空間，而政策俘獲所確立的公共政策，僅僅通過(guò)后期的改變是非常困難的，必須從源頭上予以清除。而由于之前的公共政策所形成的既得利益團(tuán)體對(duì)這樣的清除行為十分反對(duì)，他們會(huì)千方百計(jì)地阻撓甚至反對(duì)，因此其成本十分高昂。

（二）政策俘獲的特征

與立法俘獲相比，政策俘獲的特征主要有以下幾個(gè)方面。

1.俘獲的影響小。由于法律的權(quán)威性，對(duì)立法的俘獲，其影響范圍往往是全國(guó)性和區(qū)域性的，其適用的范圍能更加廣泛，而政策俘獲的影響范圍相對(duì)較小，除了全國(guó)性的政策之外，其影響通常集中在某個(gè)部門(mén)和某個(gè)特定的區(qū)域之內(nèi)，適用范圍也較小。

2.俘獲時(shí)間通常較短。法律一經(jīng)制定，無(wú)論好惡都會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間，對(duì)法律的俘獲其影響的時(shí)間也較長(zhǎng)，而且通常清除的成本十分高昂，有時(shí)候即使是明知法律被俘獲，但由于其高昂的“糾錯(cuò)成本”［5］往往會(huì)阻止對(duì)其糾錯(cuò)，這也導(dǎo)致了其俘獲時(shí)間的增加，而政策俘獲的時(shí)間則短得多，通常是每一屆政府都會(huì)出臺(tái)一些新政策，所以政策俘獲的生命周期較短，對(duì)俘獲者來(lái)說(shuō)，要想獲取收益，必須要在所俘獲政策的期限之內(nèi)，快速行動(dòng)。

3.俘獲的成本較少。由于法律的影響廣泛，其涉及的利益調(diào)整范圍更為廣泛，因此不可避免地將成為許多潛在的“俘獲者”，這些俘獲者之間的存在，也會(huì)產(chǎn)生一定的競(jìng)爭(zhēng)，增加俘獲的成本。而政策由于影響范圍較小，潛在的“俘獲者”的數(shù)量也相對(duì)較少，之間的競(jìng)爭(zhēng)也較為平和，所付出的成本也相對(duì)較小。

4.俘獲的收益較少。由于立法俘獲的時(shí)間和影響范圍都很廣，這就從一個(gè)側(cè)面增加了立法俘獲所帶來(lái)的巨大收益，但由于其高昂的俘獲成本，從某種意義上，提高了潛在“俘獲者”進(jìn)入的門(mén)檻，也一定程度降低了競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度。而政策俘獲雖然其成本較小，但相對(duì)于法律俘獲而言，其俘獲的時(shí)間較短，影響范圍也較小，其所帶來(lái)的受益程度也同樣較小，這也從某種程度上減少了潛在俘獲者的加入興趣。

四、抑制兩型社會(huì)中政策俘獲發(fā)生的對(duì)策

由于政策俘獲在兩型社會(huì)建設(shè)中，存在較大的可能性，針對(duì)如何降低這種可能性，我們提出了以下一些對(duì)策。

（一）消弱政府在制定公共政策中的壟斷地位

政策俘獲是與公共權(quán)力結(jié)伴而生的，相對(duì)而言，權(quán)力對(duì)社會(huì)的影響越大，政策俘獲的收益就越高，權(quán)力越集中，缺乏制衡，俘獲成功的可能性就越高，就越會(huì)誘發(fā)俘獲者和被俘獲者“共謀”的沖動(dòng)。赫爾曼經(jīng)過(guò)對(duì)轉(zhuǎn)軌制國(guó)家政治體制和市場(chǎng)發(fā)展力量的研究表明：一個(gè)分權(quán)的政府，更加難以被俘獲；大企業(yè)比起中小企業(yè)，更容易俘獲成功［6］。所以，權(quán)力（包括政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力）集中的程度會(huì)影響國(guó)家俘獲；經(jīng)濟(jì)權(quán)力越集中，實(shí)行國(guó)家俘獲的能力就越高；政治權(quán)力越分散，俘獲國(guó)家就越困難。

因此在我們的在兩型社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，必須要消旨政府在公共政策中的壟斷地位。所有的公共政策不能僅僅由上級(jí)政府來(lái)制定，將制定公共政策的權(quán)力適當(dāng)分散。承認(rèn)地方政府以及社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)自身的規(guī)則制度。適當(dāng)?shù)叵魅跽谥贫ㄕ咧械膲艛鄼?quán)，可以防止謀利團(tuán)體對(duì)政府的一網(wǎng)打盡。

（二）大量培育社會(huì)中的利益集團(tuán)

在當(dāng)前武漢的兩型社會(huì)建設(shè)中，存在一些實(shí)力超強(qiáng)的利益集團(tuán)（如生產(chǎn)者行業(yè)協(xié)會(huì)、以及某種政策的既得利益集團(tuán)），它們的存在打破了社會(huì)中其他集團(tuán)之間的利益均衡。這些實(shí)力超強(qiáng)的特殊利益集團(tuán)，會(huì)運(yùn)用其掌握的資源控制和影響公共部門(mén)的政策制定，使得公共政策成為專(zhuān)為其服務(wù)的“菜單式”服務(wù)［7］，從而改變了公共政策的利益協(xié)調(diào)者角色。

為了更好地保護(hù)社會(huì)總體利益，可以對(duì)利益集團(tuán)的發(fā)展采用“限制”和“制衡”的措施。很顯然，限制的成本過(guò)高，而且也更容易形成新一輪的政策俘獲（即超強(qiáng)利益集團(tuán)俘獲政府，“限制”其他利益集團(tuán)的發(fā)展，進(jìn)而更加增加對(duì)政府的影響力）。因此“制衡”是最優(yōu)的選擇。在兩型社會(huì)建設(shè)中，為了更好地保護(hù)社會(huì)總體利益，促進(jìn)社會(huì)總福利的增加，市委、市政府可以對(duì)利益集團(tuán)的發(fā)展采取“制衡”的措施。其一，大力培育其他社會(huì)利益集團(tuán)，使之能對(duì)抗為已存在的特殊利益集團(tuán)，尤其是要大量培育社會(huì)弱勢(shì)群體的利益代言人，使得弱勢(shì)群體也能共享兩型社會(huì)建設(shè)的成果；其二，在擴(kuò)大利益集團(tuán)的數(shù)量的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)它們相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，使得社會(huì)利益集團(tuán)之間形成力量均勢(shì)，增加其俘獲政府的成本，使得政府牢牢掌握主動(dòng)權(quán)。

（三）提高政府政策決策的透明度

西方政府的政策制定程序規(guī)范，透明度較高。各利益集團(tuán)在與政府打交道時(shí)，有共同的游戲規(guī)則，暗箱操作的可能性很小，各利益集團(tuán)基于政府所提供的制度平臺(tái)，對(duì)于自己行為的收益和成本有比較準(zhǔn)確的預(yù)期。而在當(dāng)前我國(guó)，政府決策程序不規(guī)范，信息不透明，政策執(zhí)行中的隨意性，會(huì)使得有關(guān)部門(mén)可以利用所掌握的信息優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造社會(huì)剩余價(jià)值，獲取“信息租金”［8］。而各利益集團(tuán)在這種信息不透明的壓力下，會(huì)盡力運(yùn)用自己影響力，去影響政府政策，并盡可能多地占有由于信息不透明所創(chuàng)造的“信息租金”。

因此在兩型社會(huì)建設(shè)中，政府所有的公共政策的制定，都應(yīng)該保持一定的透明性，從政策議題的產(chǎn)生，政策的制定，政策的選擇，政策的執(zhí)行，都盡量提高透明度，減少因信息不透明所造成“信息租金”，進(jìn)而遏止利益集團(tuán)對(duì)政府的俘獲意愿。

（四）更好地發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的作用

既然在“兩型”社會(huì)建設(shè)中切切實(shí)實(shí)存在著政策俘獲的可能性，那么我們就要秉承“預(yù)防比懲治更重要的”原則，促使紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作戰(zhàn)線(xiàn)適當(dāng)向前推進(jìn)。以往紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的工作，是依照法規(guī)辦事，先有法規(guī)在前，次有懲治手段在后；只要有人違背相關(guān)法規(guī)，就可以采取一定的懲罰手段，執(zhí)法者只要能公正無(wú)私地依法辦事，就是一個(gè)合格優(yōu)秀的紀(jì)檢干部。但這有個(gè)前提：即該法規(guī)與政策確實(shí)是政府在維護(hù)社會(huì)公共利益前提下制定的，體現(xiàn)了公共利益最大化的原則，是良法。但是在當(dāng)下，由于存在政策俘獲的可能性較大，政府出臺(tái)的政策法規(guī)，已不再是一個(gè)不證自明的良法。所以在“兩型”社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)不僅要打擊政策執(zhí)行過(guò)程中的收賄、受賄等腐敗行為，以確保政策法規(guī)的良好執(zhí)行，同時(shí)還應(yīng)該更加關(guān)注政策法規(guī)制定中的博弈環(huán)節(jié)，保證各利益團(tuán)體之間博弈規(guī)制的公平，進(jìn)而確保眼下的政策法規(guī)是以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為旨?xì)w的良法！

［1］Stiglar G J.111eTheory of Economic Regulation［J］.The Bell Journal of Economies and Manage－ment Science，1971（1）：32－1.

［2］Hellman J，Kaufmann D.Confronting the Challenge of State Capture in Transition Countries［J］.Finance and Development，2001（3）：1.

［3］Bardhan P，Mookherjee D.Capture and governance at local and national level［J］.American Economic Review，2000（2）：135.

［4］Bond E W，Gresik T A.Regulation of multi－national firms with two activegovernments：A common agency approach［J］.Journal of Public Economies，1996（59）：33－53.

［5］繆爾達(dá)爾.世界貧困的挑戰(zhàn)——世界反貧困大綱［M］.顧朝陽(yáng)，張海紅，高曉宇，等譯.北京：北京經(jīng)濟(jì)出版社，1991.

［6］赫爾曼.解決轉(zhuǎn)軌國(guó)家中的政府俘獲問(wèn)題［M］∥吳敬璉.比 較：第5輯.北京：中信出版社，2003.

［7］拉姆貝爾特，紹寧.破產(chǎn)俘獲：理論和來(lái)自俄羅斯的證據(jù)［M］∥吳敬璉.比 較：第9輯.北京：中信出版社，2003.

［8］赫爾曼，瓊斯，考夫曼.轉(zhuǎn)軌國(guó)家的政府俘獲、腐敗以及企業(yè)影響力［J］.周軍華，譯.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009（1）：1－12.

The Harms and Countermeasures of Policy Capture in the Process of Two－oriented Society Construction——Taking the Construction of Wuhan City Circle as an Example

WU Jian－ping1，DONG Xiao－yan2
（1.School of Public Administration，HUST，Wuhan 430074，Hubei，China；2.The Senior High School of Tonghai，Yuxi 652700，Yunnan，China ）

The Two－oriented society construction must take into account its specific historical time and space background.The transformation of political system and economic system has not exactly the same pace，as follows：economic reform has made great progress，market and social forces had been greatly developed，but political system reform opposite lag，governments focus still more serious，the government still holds the society the most resources.This time difference between political and economic reform makes the possibility of the market and society capture government greatly being enhanced.How to prevent the government were captured，deviate from its public interest value orientation，we must pay more attention to the problem in the process of Two－oriented society

two－oriented society；policy capture；institutional change；political system reform

D60；D63

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.019

2012－02－15

吳劍平（1984－），男，安徽省池州市人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事政治學(xué)及公共管理研究。

教育部高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)科研基金（20110142110080）

（責(zé)任編輯 文 格）