襲 亮，趙 群

（1.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟管理干部學(xué)院，濟南 250014；2.山東省環(huán)境保護科學(xué)研究設(shè)計院，濟南250013）

1 問題的提出

2009年12月，由國家發(fā)改委牽頭編制的《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下稱《發(fā)展規(guī)劃》）正式經(jīng)國務(wù)院審議并通過，標(biāo)志著黃河三角洲地區(qū)的開發(fā)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略?！栋l(fā)展規(guī)劃》中黃河三角洲地區(qū)的規(guī)劃范圍包括山東省的東營市、濱州市，濰坊市的寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州市的樂陵市、慶云縣，淄博市的高青縣和煙臺市的萊州市，共19個縣（市、區(qū)），陸地面積2.65萬平方公里。該區(qū)域位于渤海南部的黃河入?？谘匕兜貐^(qū)，在環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展無疑臨著巨大發(fā)展機遇。但我們也要清醒的看到，該區(qū)域的發(fā)展存在諸如生態(tài)環(huán)境脆弱、淡水資源相對匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施配套能力不強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低等劣勢因素。其中，黃河三角洲地區(qū)所面臨的經(jīng)濟-資源-環(huán)境矛盾尤為突出，尤其是該區(qū)域近海海域及地表水系污染狀況不容樂觀，這將在很大程度上制約該規(guī)劃的向前推進。更進一步講，隨著該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，黃三角地區(qū)將面臨越發(fā)嚴(yán)峻的環(huán)境資源保護形勢。按照《發(fā)展規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)，到2015年該區(qū)域生產(chǎn)總值將達(dá)到9300億元、2020年生產(chǎn)總值達(dá)到15000億元，比規(guī)劃基準(zhǔn)年2008年的4756億元分別增長96%和215%。區(qū)域經(jīng)濟擴大再生產(chǎn)勢必需要更多的環(huán)境資源空間及更大的承載力。而該區(qū)域水環(huán)境承載力匱乏的現(xiàn)狀將成為制約該區(qū)域進行大規(guī)模發(fā)展的一大“瓶頸”。因此，水環(huán)境容量資源的合理配置將是黃河三角洲未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)環(huán)境保護與管理工作的重中之重。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實要求我們必須創(chuàng)新環(huán)境保護政策和手段。我們除了依靠傳統(tǒng)的行政命令外，更要尋求利用市場機制解決環(huán)境問題的新途徑。在這樣的背景之下，在該區(qū)域引入排污權(quán)交易機制就成為一種必然。

2 黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)開展水污染物排放權(quán)交易的必要性

2.1 水環(huán)境容量稀缺是開展水污染物排污權(quán)交易的主要內(nèi)因

2.1.1 陸源入海排污口超標(biāo)嚴(yán)重，近岸海域污染形勢嚴(yán)峻

由于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活排污和海上溢油等突發(fā)事件的影響，黃河三角洲地區(qū)近岸海域生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的破壞，生物多樣性下降，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能降低等問題比較突出。近年來，隨著黃河三角洲地區(qū)各城市的工業(yè)發(fā)展，陸源入海污染物負(fù)荷持續(xù)增加，陸源入海排污口超標(biāo)排放情況嚴(yán)重。

根據(jù)《2007年山東省海洋環(huán)境公報》，山東省近岸海域污染總體形勢嚴(yán)峻。近岸海域未達(dá)到清潔海域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的面積增加，嚴(yán)重污染和重度污染海域面積大幅度增加。嚴(yán)重污染區(qū)域主要分布在黃河口海域和萊州灣。

根據(jù)《2008年渤海海洋環(huán)境質(zhì)量公報》，在對該范圍內(nèi)的23個重點陸源入海排污口監(jiān)測結(jié)果顯示，僅有1個達(dá)標(biāo)，其余22個均超標(biāo)，超標(biāo)率達(dá)96%。陸源入海排污口主要污染物為氨氮、CODCr、石油類和磷酸鹽等，其中萊州灣主要污染源為黃河、彌河、小清河等，主要污染物為氨氮、CODCr、石油類。

2.1.2 區(qū)域地表水環(huán)境污染形勢較為嚴(yán)峻，水環(huán)境承載力不足

2000～2007年黃河三角洲地區(qū)各入海河流污染狀況略有好轉(zhuǎn)，但絕大部分河流水質(zhì)依然超標(biāo)。主要污染來源于城市工業(yè)點源排放及農(nóng)業(yè)非點源排放，以有機污染為主。受本區(qū)域和上游發(fā)展的共同影響，大部分河流水質(zhì)污染嚴(yán)重，長期處于超標(biāo)狀態(tài)。根據(jù)山東省環(huán)境監(jiān)測站提供的多年監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000年至2007年期間，各河流污染程度雖有所好轉(zhuǎn)，但環(huán)境壓力依然較重，大部分河段水質(zhì)仍為劣Ⅴ類。2000～2007年期間，污染較重的河流如德惠新河、潮河、小清河、徒駭河、馬頰河、漳衛(wèi)新河等各省控斷面例行監(jiān)測數(shù)據(jù)評價結(jié)果均表明，該區(qū)域內(nèi)的水污染仍然是典型的有機污染，主要水污染物為COD、NH3-N、高錳酸鹽指數(shù)、好氧有機物等。

表1與圖1、圖2為黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)地表水污染狀況相對較嚴(yán)重的地區(qū)地表水逐年變化情況。

表1 濱州市境內(nèi)主要河流2000～2007年水質(zhì)變化情況

圖1 東營市境內(nèi)主要河流2000～2007年水質(zhì)類別比例變化趨勢分析

圖2 濰坊市境內(nèi)主要河流2000～2007年水質(zhì)類別比例變化趨勢分析

根據(jù)以上污染物排放統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2000年至2007年期間黃河三角洲境內(nèi)各河流污染程度雖有所好轉(zhuǎn)，但污染形勢依然嚴(yán)峻，減排任務(wù)依然繁重。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，黃三角地區(qū)多數(shù)河流環(huán)境容量已超載或接近飽和，已無法承載更大的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模。此外，地表河流帶來的陸源污染亦使該區(qū)域所臨的渤海近海海域水質(zhì)受到了較為嚴(yán)重的污染，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。水環(huán)境容量資源的合理配置將是黃河三角洲未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)環(huán)境保護與管理工作的重中之重。

因此，通過創(chuàng)新排污政策，建立水污染物排污權(quán)交易機制，積極探索新的污染治理手段，就成為該區(qū)域發(fā)展的一種必需。

2.2 開展水污染物排放權(quán)交易是國家環(huán)境保護政策的深入體現(xiàn)

“十一五”期間，我國就提出了要實行有利于科技進步、資源增長方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的財稅制度，在有條件的地區(qū)和行業(yè)開展排污交易試點。為改變經(jīng)濟增長方式、促進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設(shè)、實現(xiàn)“十一五”減排目標(biāo)，財政部和環(huán)保部（原國家環(huán)境保護總局）決定聯(lián)合開展排污權(quán)有償取得和排污交易試點工作。希望通過創(chuàng)新機制，建立排污權(quán)有償取得與排污交易制度，發(fā)揮市場對環(huán)境資源的配置作用，以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量和提高環(huán)境資源配置效率的目的。黃河三角洲地區(qū)是當(dāng)前及未來我國經(jīng)濟發(fā)展的重要陣地之一，作為高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，該區(qū)域有責(zé)任、有義務(wù)積極探索污染物排放的新機制。在該區(qū)域推行排污權(quán)有償使用和交易制度，可以優(yōu)化配置區(qū)域環(huán)境容量資源，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，深化污染物減排，協(xié)調(diào)經(jīng)濟-環(huán)境和諧發(fā)展的有效手段。

2.3 開展排污權(quán)交易是提高企業(yè)治污積極性、提升整體社會環(huán)保意識的需要

傳統(tǒng)的行政命令手段對企業(yè)來講是一種外部強制而非內(nèi)在激勵，無法根本解決企業(yè)治理污染減少排放的動力缺失問題。作為現(xiàn)行主要污染治理手段的排污收費制度對企業(yè)來說是一種負(fù)擔(dān)，企業(yè)會以各種各樣的理由推諉責(zé)任，這就自然消減了排污收費制度的政策效果，這也是長期以來我國污染物排放控制不力的一個重要原因。

與此相對應(yīng)，排污權(quán)交易因為可使企業(yè)治理污染變得有利可圖而能夠在很大程度上解決前面提到的動力缺失的問題，使得企業(yè)產(chǎn)生減少排污的內(nèi)在激勵。作為講求成本核算的企業(yè)來講，排污權(quán)交易制度會大大提高治污減排的積極性，投入更大的人、財、物來改善生產(chǎn)技術(shù)和工藝來節(jié)能減排。這將扭轉(zhuǎn)長期以來污染物排放控制不力的局面。

3 黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)開展水污染物排放權(quán)交易的可行性分析

在黃河三角洲地區(qū)開展水污染物排污權(quán)交易，并不僅僅是“烏托邦”式的構(gòu)想，而是存有諸多現(xiàn)實有利條件。只要利用好現(xiàn)有有利條件，發(fā)揮好各級政府及相關(guān)組織的積極性與主動性，那么在該區(qū)域創(chuàng)新污染物排放機制就一定能夠得以實現(xiàn)，從而能通過這種制度創(chuàng)新達(dá)到促進該區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)。

3.1 山東省水環(huán)境容量核算工作將為黃三角開展水污染物排污權(quán)交易提供重要技術(shù)支撐。

排污權(quán)交易的實質(zhì)在于將環(huán)境容量作為一種生產(chǎn)要素。這種機制首先需要確定一個區(qū)域社會可以使用的環(huán)境容量這種特殊的生產(chǎn)要素的數(shù)量，也就是要解決“總量控制”中的“總量是多少”的問題。求解環(huán)境容量是一個技術(shù)性極強的問題。山東省河流水環(huán)境容量核算工作早在我國第十個五年計劃之初就開展起來。經(jīng)過多年研究與核算，山東省環(huán)科院的等相關(guān)環(huán)保單位將全省河流（包括黃三角地區(qū)）按水功能區(qū)劃原則進行了劃分，建立了山東省水資源和水環(huán)境狀況的河流水環(huán)境容量數(shù)學(xué)模型和計算方法，比較系統(tǒng)地研究了河流的水環(huán)境容量。目前山東省正在進行新一輪的河流水環(huán)境容量核算。已有的和未來的研究成果都將為黃河三角洲地區(qū)開展水污染物排污權(quán)交易提供重要技術(shù)支撐。

3.2 黃三角地區(qū)良好的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)為區(qū)域開展水污染物排污權(quán)交易制度奠定了思想和經(jīng)濟基礎(chǔ)。

排污權(quán)交易的順利開展需要全社會上下具備較強的環(huán)保意識，并且也是經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后的產(chǎn)物。這也是這項制度首先產(chǎn)生于英美等發(fā)達(dá)國家的重要原因?？傮w來講，黃河三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，人們的生活水平不斷提高，隨之公眾的環(huán)保意識也不斷增強。尤其是近年來，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)形成了一批競爭力較強的支柱產(chǎn)業(yè)和實力雄厚的骨干企業(yè)。這些企業(yè)經(jīng)過多年市場考驗，已經(jīng)成為黃河三角洲乃至全國范圍內(nèi)的知名企業(yè)，其社會責(zé)任意識和環(huán)境保護意識也不斷增強，這為本區(qū)域開展水污染物排污權(quán)交易制度奠定了堅實的思想和經(jīng)濟基礎(chǔ)。這就使得在該區(qū)域建構(gòu)排污權(quán)交易市場成為可能。作為污染物的出賣方，企業(yè)通過減排扣除完成國家和省下達(dá)的減排任務(wù)以外的部分，有條件、有能力也有積極性通過排污權(quán)交易，把通過技術(shù)和管理創(chuàng)新而節(jié)省下的排污配額出讓，獲得額外的經(jīng)濟效益。作為污染物的購買方，該區(qū)域的相應(yīng)企業(yè)有足夠的經(jīng)濟實力和動力參與排污的交易。

3.3 完備的環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)為開展排污權(quán)交易提供了有力的監(jiān)管保障。

完善的排污監(jiān)管是開展排污權(quán)交易一個重要前提。若是對排污行為缺乏監(jiān)管或者監(jiān)管不力，勢必會導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的行為，使得企業(yè)缺乏降低污染物排放的內(nèi)在動力，轉(zhuǎn)而將其精力更多的關(guān)注于如何“偷排”和“逃避打擊”上。所以，必須對企業(yè)的排污行為展開精確的實施監(jiān)測。但不能否認(rèn)，作為“裁判員”的政府和作為“運動員”的企業(yè)，往往處于信息不對稱的狀況，由此也就加大了監(jiān)測的難度。這也是順利開展排污權(quán)交易的一大難題。

可喜的是早在2008年，山東省即對全省1000家重點企業(yè)、100多座城市污水處理廠等納入環(huán)境監(jiān)管的范圍，對重點污染源安裝了在線監(jiān)控設(shè)備，實現(xiàn)了對重點排污單位的實時監(jiān)測和隨機檢查。黃河三角洲地區(qū)的所有重點排污企業(yè)也均列其中。在線監(jiān)測系統(tǒng)的運行，為排污權(quán)交易過程中的污染物排放總量核定，提供了堅實的保障，使得排污權(quán)交易中企業(yè)的排污許可量與實際排污量能夠?qū)?yīng)起來，使排污權(quán)成為可自由交易并提高資源配置效率的要素。

3.4 山東省已有的排污權(quán)交易經(jīng)驗可為黃三角開展水污染物排污權(quán)交易提供有力借鑒。

早在2007年，山東省環(huán)境保護局、山東省發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合印發(fā)《山東省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易暫行管理辦法》的通知，排污權(quán)交易在山東省有了正式的地方法規(guī)性文件，標(biāo)志著排污權(quán)交易走向規(guī)范化、制度化。2010年9月萊蕪市印發(fā)的《關(guān)于實施排污權(quán)有償使用和交易的意見（試行）》中規(guī)定，化學(xué)需氧量排污權(quán)有償使用和交易范圍是列入環(huán)境統(tǒng)計的工業(yè)排污水單位和需要新、改、擴建項目的工業(yè)排污水單位；二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易范圍是除總裝機容量30萬千瓦以上火力發(fā)電企業(yè)外列入環(huán)境統(tǒng)計的工業(yè)排二氧化硫單位和需要新、改、擴建項目的工業(yè)排二氧化硫單位；排污權(quán)交易市場初步建立后，范圍逐步擴大至所有排污企業(yè)。2010年12月2日，山東首家排污權(quán)交易中心在萊蕪正式掛牌成立，這是山東省成立的首家排污權(quán)交易專門機構(gòu),標(biāo)志著萊蕪市在全省率先正式啟動了排污權(quán)交易工作。2010年12月15日，維達(dá)紙業(yè)以40萬元的價格向萊蕪市政府買下了5年40噸COD的排放指標(biāo)。12月17日，濰坊裕億化工有限公司以23.04萬元向山東海龍集團購買了5年128噸二氧化硫排放指標(biāo)。這兩筆交易，標(biāo)志著山東排污權(quán)交易試點工作正式進入“實戰(zhàn)”階段。

總體來講，雖然山東省的排污權(quán)交易工作無論在理論還是在實踐層面均處于試點層面，但都取得了一些階段性成果，這無疑都將為黃三角地區(qū)建立水污染物排放權(quán)交易體系提供有價值的寶貴經(jīng)驗。

從以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，在黃河三角洲地區(qū)開展水污染物排污權(quán)交易是必要的，也是可行的。所以，相關(guān)部門應(yīng)該解放思想，突破陳規(guī)，通過制度設(shè)計，積極在該區(qū)域建立水污染物排污權(quán)交易機制，通過制度與機制的創(chuàng)新，調(diào)動相關(guān)企業(yè)的減排積極性，以此來推動該區(qū)域經(jīng)濟社會的快速協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]國家發(fā)改委.黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃[Z].2009.

[2]山東省環(huán)境監(jiān)測中心站.山東省環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)（2000～2007）[G].2008.

[3]國家海洋局.2007年山東省海洋環(huán)境質(zhì)量公報[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[4]國家海洋局.2008年渤海海洋環(huán)境質(zhì)量公報[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/soa/index.htm.

[6]張曉東，慕金波.山東省河流水環(huán)境容量研究[M].山東大學(xué)出版社,2007,(03).