摘要：反腐倡廉制度建設的關鍵，是推進制度創(chuàng)新，提高制度的執(zhí)行力。當前，要正確地把握反腐倡廉制度創(chuàng)新的科學內(nèi)涵，針對影響反腐倡廉制度執(zhí)行力的主要制度因素，進一步嚴密制度設計，推進體制機制創(chuàng)新，整合規(guī)范現(xiàn)有的制度，借鑒、吸收國外反腐倡廉制度建設經(jīng)驗，并在創(chuàng)新中營造反腐倡廉制度執(zhí)行的良好氛圍。

關鍵詞：反腐倡廉 制度創(chuàng)新 執(zhí)行力

中圖分類號：D62文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0238-02

胡錦濤總書記在十七屆中紀委五次全會上提出要“逐步建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執(zhí)行力、增強制度實效。”在紀念建黨九十周年的“七一”講話中又指出必須始終把制度建設貫穿反腐倡廉建設之中。

一、正確認識反腐倡廉制度創(chuàng)新的科學內(nèi)涵

制度創(chuàng)新，是指在人們現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活環(huán)境條件下，通過創(chuàng)設新的、更能有效激勵人們行為的制度、規(guī)范體系，來實現(xiàn)社會的持續(xù)發(fā)展和變革的創(chuàng)新。其要求人們“自覺地創(chuàng)造”出新的制度，使之適應時代和發(fā)展的要求，更有利于提高工作的實效。而反腐倡廉制度，是旨在預防和懲治腐敗行為、促進領導干部清正廉潔，要求一切掌握著公權(quán)力的領導干部必須自覺遵循并相對穩(wěn)定的行為準則。其具有“體系性”、①“覆蓋性”②和“強制性”③的特征。這就決定了反腐倡廉制度創(chuàng)新既要具有一般制度創(chuàng)新的本質(zhì)要求，又要遵循和體現(xiàn)反腐倡廉制度自身的規(guī)律。因此，所謂反腐倡廉制度創(chuàng)新，就是要根據(jù)反腐倡廉工作的實際需要，把制度建設貫穿于反腐敗的各項工作之中，同時，彌補社會發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型后的制度缺失，對原有制度進行調(diào)整和完善。通過建立健全反腐倡廉基本制度、完善相關法律和規(guī)范從政行為，充分發(fā)揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用，最終形成“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用”的反腐倡廉制度體系，進一步提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力。

二、影響反腐倡廉制度執(zhí)行力的主要制度因素

1.制度規(guī)定彈性過大。綜觀當前中國的反腐倡廉制度，雖然每項都有詳細的文字表述，但有的表述過于籠統(tǒng)，無法執(zhí)行。比如反腐倡廉制度規(guī)定中的“嚴肅處理”、“一般不得”、“特殊情況例外”等等，看起來考慮得很周全，但何謂“嚴肅”，什么叫“一般”，什么叫“特殊”，并不明確，不同閱歷和職級的人會有不同的理解。這樣的條文增加了制度的彈性空間，給執(zhí)行制度的人留有規(guī)避的余地。

2.制度缺少銜接，不配套。實踐證明，反腐倡廉制度必須界限清楚，設計清晰，制度協(xié)調(diào)。如果沒有相應的銜接配套措施，制度就很難落到實處。如，我們國家早就制定了《關于黨政機關縣處級以上黨員領導干部個人收入申報的規(guī)定》，卻因為沒有與之相配套的“金融賬戶實名制”和“反洗錢制度”，致使全靠領導干部個人的自覺性，他人無法監(jiān)督、無從監(jiān)督，很難起到實際效果。同時，有的制度因為事前缺乏周密的調(diào)查研究，出臺后由于條款之間不夠嚴謹甚至彼此矛盾，容易被人鉆空子。

3.制度滯后，缺少前瞻性。由于當前對腐敗現(xiàn)象研究的不夠深入，致使制定的制度很多都帶有“亡羊補牢”的色彩和應急性的特征，很難起到未雨綢繆的作用。如，在工程建設領域中，現(xiàn)有的制度對于掛靠圍標、工程分包、借名投標、惡性低價競標等行為做了一些具體的規(guī)定，但對于設計變更、資金劃撥、材料采購、質(zhì)量監(jiān)理等環(huán)節(jié)有不同程度的失守。尤其對因設計變更而追加資金缺少相應的制度規(guī)范，導致個別人員利用制度漏洞鉆空謀利，使得工程造價大大超過預期。再比如，在國有企業(yè)改制、破產(chǎn)和重組過程中，如何加強對企業(yè)領導人的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失缺少前瞻性研究。

4.制度監(jiān)督脫節(jié)。監(jiān)督是促進制度落實的重要保證。反腐敗，監(jiān)督是關鍵。然而，中國現(xiàn)有的監(jiān)督制度存在著明顯的不足。一是自下而上的民主監(jiān)督渠道不暢。在個別單位（部門），各種政務公開、黨務公開制度不能得到很好的落實，廣大黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實也受制于主要領導的意志。黨內(nèi)的民主集中制度，重大事項征求意見制度，通報制度，議事決策制度在執(zhí)行的過程中還存在著一定的人為干擾。二是在現(xiàn)行的紀檢監(jiān)察雙重領導體制下，權(quán)力之間的監(jiān)督存在體制上的局限性，使中央關于“對領導干部一定要嚴格監(jiān)督”的政令難以落到實處。

三、推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，提高制度執(zhí)行力的基本要求

1.要嚴密反腐倡廉制度設計。制度設計的如何，既體現(xiàn)著制度制定者的意圖，又直接影響著制度能否得到很好的執(zhí)行。正如鄧小平同志所說，“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！碑斍?，在制度設計中：一是要按照“無賴原則”①來設計制度，確保制度覆蓋的全面性，使其對遵守制度的人而言成為“保護網(wǎng)”，對違反制度的人而言成為“高壓線”，確保制度約束之下沒有例外。二是要加大調(diào)查研究的力度，既要突出對重點問題、腐敗發(fā)生規(guī)律的研究，又要做好對腐敗發(fā)展趨勢的研判，使制定出的制度既符合實際，更具有可操作性、針對性和前瞻性。三是要深入貫徹以人為本的理念，加強對制度設計制定人員的培訓，提高制度設計者的綜合素質(zhì)，使制度設計既要突出維護廣大人民群眾的根本利益，又要對掌握公共權(quán)力的領導干部起到警示和保護作用。

2.要推進反腐倡廉體制機制的創(chuàng)新。這主要包括：一是要改革傳統(tǒng)的紀檢監(jiān)察雙重領導體制，建立以上級部門垂直領導為主，同級黨委領導為輔的新的雙重領導體制，降低監(jiān)督者對被監(jiān)督者的依賴度，增強其監(jiān)督的獨立性，更好地發(fā)揮監(jiān)督制度的作用。二是要規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力配置，完善黨內(nèi)議事決策制度。具體而言，就是要理順并規(guī)范黨代會、全委會和常委會的關系，明確界定黨代會、全委會和常委會的職能權(quán)限，充分發(fā)揮黨代表、黨委委員和黨委常委的職能作用，對于重大問題，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，嚴格執(zhí)行“一人一票”的決策制度。同時，還必須堅持重大決策征求意見制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制。三是要進一步推進干部人事制度，司法制度，行政審批制度，財稅制度等改革，建立健全專項領域和行業(yè)內(nèi)的預防和懲治腐敗制度法規(guī)，按照黨的十七屆四中全會的要求，“健全反腐倡廉網(wǎng)絡舉報和受理機制、網(wǎng)絡信息收集和處置機制”。

3.要整合規(guī)范現(xiàn)有的制度。推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，不僅僅是要單純地查漏補缺，更重要地是要整合規(guī)范現(xiàn)有的制度，實現(xiàn)反腐倡廉制度的精細化、科學化、體系化。為此：一是要認真研究分析現(xiàn)有的各項反腐倡廉制度，適時廢止已經(jīng)過時的制度，合并互相抵觸的制度，健全缺少的制度。既要注重制度的實體性內(nèi)容，又要考慮制度實施的程序性保證。二是要認真地總結(jié)實踐經(jīng)驗，對一些經(jīng)過實踐檢驗比較成熟的好做法、好經(jīng)驗進行總結(jié)，上升到制度規(guī)定，使之具有更強的約束力、更大的權(quán)威性和更高的穩(wěn)定性。對一些新領域出現(xiàn)的問題或監(jiān)管盲點，要加強制度的前瞻性研究。三是要對現(xiàn)有的制度進行細化。明確制度執(zhí)行的主體，監(jiān)督的主體，違反制度規(guī)定后懲處的標準，實現(xiàn)制度執(zhí)行過程中質(zhì)、量、度的規(guī)范化、明確化。四是要做好反腐倡廉制度與法律的銜接，使反腐倡廉制度創(chuàng)新既要維護法治的精神和權(quán)威，又有利于預防和懲治腐敗，避免與法律相抵觸。

4.要積極地借鑒、吸收國外有關反腐倡廉制度建設的經(jīng)驗。任何事物都有其內(nèi)在規(guī)律性，反腐倡廉制度創(chuàng)新也是如此。因此，在反腐倡廉制度創(chuàng)新中，不必要任何事都是自己完全獨立地、完全自主地去創(chuàng)新。而應該積極借鑒國外的創(chuàng)新成果，吸收國外創(chuàng)新的先進經(jīng)驗和做法。這樣，既可以避免走彎路，實現(xiàn)走近路，又能夠節(jié)約自己的人、財、物力和創(chuàng)新時間，從而提高工作效率和質(zhì)量。如，財產(chǎn)申報制度、金融賬戶實名制度、公職人員活動自我記錄制度、收受禮品限制制度、廉政保證金制度、公示制度，實行政務官與事務官相分開的制度等等。

5.要在創(chuàng)新中營造反腐倡廉制度執(zhí)行的良好氛圍。明代張居正曾講到“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。對于反腐倡廉而言，建章立制僅僅是制度創(chuàng)新的一半，更為重要的是保證制度得到嚴格執(zhí)行。為此，要從思想上教育廣大干部樹立制度意識，營造學習制度，遵守制度和維護制度的良好風尚，避免制度執(zhí)行中的“破窗效應”。②要在工作中建立健全反腐倡廉制度的監(jiān)督檢查和獎懲機制，將制度執(zhí)行情況與干部及領導班子的年終考評相結(jié)合，以此作為干部選拔任用的參考依據(jù)，切實維護好制度的權(quán)威性和嚴肅性。另外，要使反腐倡廉制度創(chuàng)新有一個開放的環(huán)境，在集中全黨智慧的基礎之上，面向全社會來尋找反腐倡廉制度創(chuàng)新的良方。當前應突出發(fā)揮好人民群眾、政協(xié)、人大、各類新興媒體的監(jiān)督職能，使其與黨內(nèi)紀檢檢查監(jiān)督、黨組織和黨員干部的監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建相互補充，共同協(xié)作的立體式監(jiān)督網(wǎng)絡，確保反腐倡廉制度的執(zhí)行。

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[責任編輯 王玉妹]