摘要:伴隨高等教育的大眾化，中國高校呈跨越式發(fā)展。由于財政資源不足，高校頻頻向銀行大規(guī)模借款。但近幾年來，隨著高校還貸高峰的到來，中國高校負債危機凸顯，嚴重影響了高校的正常運行。從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角，依據(jù)制度變遷和制度失范理論，探求高校出現(xiàn)巨額貸款債務(wù)問題的成因：高等教育制度的誘致性制度變遷帶來了高校融資方式的多樣化，而這一制度變遷過程中的制度失范是造成高校負債危機的根本原因。最后從制度層面對化解高校負債危機問題提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：高校負債危機 新制度經(jīng)濟學(xué) 制度變遷 產(chǎn)權(quán)制度

中圖分類號：F812文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0017-02

自1999年高校擴招以來，中國高等教育呈跨越式發(fā)展狀態(tài)。隨著高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，市場經(jīng)濟競爭機制也逐步引入高等教育領(lǐng)域。擴容和競爭的雙重壓力迫使各大高校紛紛貸款辦學(xué)以搶抓機遇、加速發(fā)展。然而，這種跨越式的發(fā)展雖帶來了高校辦學(xué)條件的極大改善，卻也帶來了巨額的債務(wù)風(fēng)險。近年來，通過銀行貸款解決擴招后高校財政資源不足的問題而帶來的債務(wù)危機逐漸顯現(xiàn)。巨額的貸款負債已成為高校沉重的負擔(dān)，并引起了社會各界的廣泛關(guān)注。本文運用新制度經(jīng)濟學(xué)理論，從制度變遷及制度失范視角下，分析高校負債危機的形成過程及深層次原因，并探尋解決這一問題的基本策略。

一、制度變遷理論

制度可以視為一種公共產(chǎn)品，它是由個人或組織生產(chǎn)出來的，這就是制度的供給。由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化或人自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現(xiàn)預(yù)期增加的收益。當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時，就會發(fā)生制度的變遷。所謂制度變遷是指新制度產(chǎn)生，并否定、揚棄或改變舊制度的過程。它一定是向更有效率的制度演化。

制度經(jīng)濟學(xué)將制度變遷分為兩種類型:強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷是指新制度由政府命令和法律引入與實行。與此相反，誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。由于這種制度變遷的產(chǎn)生是以獲利為出發(fā)點，因此，這種制度變遷具有自發(fā)性和贏利性的特點。

二、誘致性制度變遷是導(dǎo)致高校負債危機的直接原因

中國高等教育制度的變遷是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的大背景下進行的，有著典型的誘致性制度變遷的特征。

1.政府投資辦學(xué)一元模式陳舊、財政撥款不足是誘致性制度變遷的直接原因。中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的目標是以社會主義市場經(jīng)濟體制代替計劃經(jīng)濟體制。隨著中國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，政府和高校分別成為不同的市場利益主體。政府與高校間的經(jīng)濟關(guān)系主要表現(xiàn)為廣義的資源交換關(guān)系。然而，隨著各大高校的擴招，政府有限的財政撥款與學(xué)費收入并不能滿足高校的成本支出。單純依靠政府投資辦學(xué)的一元融資模式已跟不上發(fā)展步伐，而多元融資機制是高等教育制度誘致性制度變遷的必然結(jié)果。

2.市場化行為主體的獲利動機是誘致性制度變遷的根本原因。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，人們之所以產(chǎn)生對新制度的需求是因為存在著潛在的利益，在現(xiàn)行制度下無法獲得，只能通過制度的創(chuàng)新才能獲得。經(jīng)濟體制的市場化變革改變了各類經(jīng)濟行為主體間的利益關(guān)系，也改變了高校這一新型的市場化主體的行為。高校籌資機制安排誘致性變遷的根本原因是：中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型給高校帶來了通過自身活動獲取外部利益的機會，理性的高校必然會不斷地打破原有融資機制均衡，進行主動性的融資機制創(chuàng)新活動。

雖然高校融資多元化是誘致性制度變遷的必然結(jié)果，但這種制度變遷中相關(guān)制度的缺失才是高校出現(xiàn)債務(wù)危機的根源。

三、制度變遷中的制度失范是導(dǎo)致高校負債運行的根本原因

1.高校法人地位錯位，產(chǎn)權(quán)制度不明晰。諾思指出明晰的產(chǎn)權(quán)制度可以創(chuàng)造有效性的市場，然而，中國高校的產(chǎn)權(quán)既完整而單一又不完整而模糊。一方面，《中華人民共和國教育法》規(guī)定，“學(xué)校及其他教育機構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有”；另一方面，高校支配權(quán)、使用權(quán)、收益處分權(quán)等往往又沒有明確相應(yīng)承擔(dān)的主體。由于所有權(quán)不明確，缺乏相應(yīng)的激勵約束機制，使得高校資源的利用率和管理效率低下。從高校的法人地位來講，1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第30條規(guī)定，“高等學(xué)校從批準之日起取得法人資格。”這給高校自由的向銀行申請貸款提供了法律依據(jù)。然而，高校財產(chǎn)并不為其所有，高校并不具有完全法人資格，并不能完全意義上承擔(dān)民事責(zé)任。如果發(fā)生重大的財政危機，最后收拾局面的將還是政府。因此，一方面，高校法人地位的錯位使得銀行將政府作為高校的最后擔(dān)保人，放寬貸款條件，造成高校負債危機風(fēng)險。另一方面，產(chǎn)權(quán)制度的不清晰使得高校在資產(chǎn)處置、對外投資等重要問題上，普遍存在機構(gòu)多頭管理、職能不清的現(xiàn)象，對資金使用效率降低，推動了高校負債危機。

2.監(jiān)督、約束機制缺失。中國高等學(xué)校由國家所有，高校的決策層經(jīng)國家授權(quán)代為管理。這種國家與高校的關(guān)系就形成一種委托代理關(guān)系，既然是委托代理關(guān)系也就會有委托代理問題，而這種委托代理問題導(dǎo)致了高校的過度負債。從委托方政府角度而言，政府積極推動高等教育大眾化，以期望通過發(fā)展教育尤其是高等教育，來培育人才，增強綜合國力政府力。因此，就政府政策角度而言，政府作為委托人期望通過高校適度負債來實現(xiàn)其跨越式發(fā)展。作為委托人，政府有義務(wù)對高校行使監(jiān)督權(quán)，但由于監(jiān)督機制的缺失，具體化財務(wù)考核制度的不完善，導(dǎo)致政府對高校的監(jiān)督不到位。這種政府的政策導(dǎo)向及監(jiān)督機制的缺失使得高校負債運行成為可能。從代理方高校角度而言，高校管理層通過負債甚至是過度負債來辦學(xué)，以期實現(xiàn)自身利益最大化，包括個人物質(zhì)財富最大化和非物質(zhì)財富的最大化。為獲得個人物質(zhì)財富最大化，高校決策層往往傾向于通過對貸款的擠占、挪用等手段來滿足自己的財富最大化。因而，管理層更傾向于過度負債。與此同時，管理層為獲得非財富最大化，也會以負債的方式引入更多的資金來擴大校區(qū)、加速建設(shè)、聘請優(yōu)秀教師，吸引學(xué)生，從而壯大高校實力，進而滿足作為決策層對政績、榮譽的最大追求。就代理方內(nèi)部控制而言，中國高校歷來無公布其財務(wù)狀況的義務(wù)，其資金往來不透明，資金使用的監(jiān)督機制缺失，這在一定程度上加劇了高校負債危機。

3.合理的高校銀行貸款制度供給不足。在高校大規(guī)模擴張引起教育貸款需求強勁的情況下，銀行等金融機構(gòu)普遍認為，一方面教育是政府重點扶持的產(chǎn)業(yè)，另一方面高校貸款存在政府的擔(dān)保和支持。因此，高校成為了繼國有企業(yè)之后銀行的另一大客戶。銀行對于高校貸款往往準入條件過低。銀行不僅放松了對高校貸款信譽與額度等方面的嚴格考核，也未構(gòu)建對于高校貸款的預(yù)警機制。

四、高校負債危機的化解路徑

高校巨負債危機已經(jīng)引起了教育部和各級政府的重視，有關(guān)部門也采取一些行之有效的策略 ，在一定程度上緩解了高校負債危機。然而，要想真正解決高校信貸負債問題，我們應(yīng)從問題背后制度層面上探求解決問題的根本路徑。從制度的角度來尋求解決策略，關(guān)鍵是要進行制度的創(chuàng)新與完善。本文從以下幾個方面就高校信貸負債問題提出幾點建議。

1.明晰高校產(chǎn)權(quán)制度，建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。在高校國有的一元產(chǎn)權(quán)制度下，高校產(chǎn)權(quán)往往模糊而缺乏活力，因此要想實現(xiàn)高校更高程度上的產(chǎn)權(quán)明晰就要變單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)即產(chǎn)權(quán)主體多元化、投資主體多元化。與此同時，應(yīng)區(qū)別對待高校產(chǎn)權(quán)中的不同組成部分，對于高校中的國有資產(chǎn)，應(yīng)建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)，對于集體資產(chǎn)和私人捐贈資產(chǎn)，應(yīng)劃歸學(xué)校所有，其產(chǎn)生的收益和風(fēng)險由學(xué)?；虺鲑Y者承擔(dān)。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代高校法人治理結(jié)構(gòu)。

2.完善委托代理的激勵約束機制。要想完善委托代理的激勵約束機制，應(yīng)從委托人和代理人兩個方面入手，進行相應(yīng)的制度創(chuàng)新。對于政府方面，首先，政府應(yīng)制定科學(xué)的高校教育發(fā)展規(guī)劃，避免高校盲目借款。其次，改革高校撥款制度，制定解決高校債務(wù)問題的投資計劃。最后，制定合理的監(jiān)督管理機制。與此同時，依據(jù)相關(guān)制度，應(yīng)定期或不定期對高校教研、財務(wù)等狀況進行審計并對其考核情況作及時反饋。對于高校方面，建立現(xiàn)代高校管理機制，明確劃分權(quán)利和責(zé)任。在高校管理中借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)政校分開。在此基礎(chǔ)上，政府與管理層簽訂長期契約，避免管理層的短期行為。設(shè)計合理薪酬體制，固定報酬和激勵性報酬合理搭配，實施有效激勵。改革現(xiàn)行高校財務(wù)核算制度，完善信息披露機制，提高信息透明度，提請社會監(jiān)督。

3.健全合理的高校銀行貸款制度。健全高校銀行貸款制度，加強制度創(chuàng)新。首先，要建立對高校貸款項目的預(yù)算審查機制。其次，要建立重大項目審批機制。最后，建立高校債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，一旦高校的負債達到可能引發(fā)債務(wù)危機的水平，及時發(fā)出預(yù)警信號。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]