摘要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利是：為國(guó)家工業(yè)化、城市化提供用地空間；為小產(chǎn)權(quán)房屋的解決，宅基地的流轉(zhuǎn)，戶籍制度改革、征地制度改革提供配套的法律依據(jù)，緩解目前高房?jī)r(jià)造成的住房困難，解決眾多城市居民的住房問(wèn)題。讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；減少征地糾紛和由此引發(fā)的群體性事件，有利于三農(nóng)問(wèn)題的解決。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的弊是：耕地可能大量流失，威脅國(guó)家糧食安全；對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定沖擊；地方政府財(cái)政收入減少，難以支撐其正常運(yùn)作。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意的問(wèn)題有：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合“三規(guī)”要求和“三個(gè)集中”原則；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵循土地用途管制規(guī)則；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)通過(guò)城鄉(xiāng)有形土地市場(chǎng)公開(kāi)交易；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益必須歸集體土地所有者集體經(jīng)濟(jì)組織并依法合理分配。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 利弊 問(wèn)題

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）27-0045-03

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是改革現(xiàn)行土地制度不能回避且非常重要的一個(gè)問(wèn)題。目前無(wú)論是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)灰色市場(chǎng)都普遍存在，牽扯到多方利益，對(duì)這個(gè)問(wèn)題解決的好壞關(guān)系著土地制度改革的成敗。為此，本文欲對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利弊與應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期對(duì)構(gòu)建科學(xué)合理、符合實(shí)際的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，改革現(xiàn)行土地法律制度有所助益。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利與弊

（一）國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度

目前，中國(guó)的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，建設(shè)用地又分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)用地可以通過(guò)征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，但它要變?yōu)榧w建設(shè)用地，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)外，還被嚴(yán)格限定以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進(jìn)行農(nóng)村公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)和農(nóng)民自建住宅的范圍。

國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的基本態(tài)度：限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。法律原則上禁止集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，但卻例外地允許集體建設(shè)用地在特定的情況下，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)破產(chǎn)、兼并、聯(lián)營(yíng)、入股等情形出現(xiàn)時(shí)有限制地進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。

（二）允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利

允許農(nóng)村集體土地?zé)o須經(jīng)過(guò)政府征收即可直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)進(jìn)行使用權(quán)交易。具體而言，農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)按照地方政府制定的土地利用總體規(guī)劃的要求進(jìn)入市場(chǎng)交易，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行審批，除非直接涉及公共利益外，地方政府不得征收土地，對(duì)于規(guī)劃為譬如商業(yè)區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由開(kāi)發(fā)商和村集體直接談判，地方政府不再插手。在此基礎(chǔ)上，使符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化。這種解決方法可以帶來(lái)如下好處：

1.為工業(yè)化、城市化提供用地空間。中國(guó)的工業(yè)化、城市化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，有大量的用地需求。允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以滿足其需求。這一點(diǎn)在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例出臺(tái)的背景下，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，在國(guó)家快速工業(yè)化、城市化的背景下尤為重要。否則國(guó)家的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步就不可能。

2.為小產(chǎn)權(quán)房屋的解決提供相應(yīng)的法律依據(jù)，平抑虛高房?jī)r(jià)，緩解目前高房?jī)r(jià)造成的住房困難，解決眾多城市居民的住房問(wèn)題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”價(jià)格低廉，僅是城市商品房?jī)r(jià)格的1/3左右，而且“小產(chǎn)權(quán)房”集中在城市近郊和城郊結(jié)合部，離城市比較近，既能為城市中低收入者提供住房，又能分散城市中心的人口，減輕城市壓力。由于“小產(chǎn)權(quán)房”占新開(kāi)發(fā)商品房的比例巨大，其合法化之后，能夠有效增加低價(jià)房供給，平衡城市住房供需，在很大程度上解決中央政府出臺(tái)一系列政策都不能成功調(diào)控的房?jī)r(jià)問(wèn)題，緩和社會(huì)矛盾。

3.為解決宅基地的流轉(zhuǎn)、戶籍制度改革，讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)提供法律依據(jù)，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們?nèi)绻晃兜毓淌噩F(xiàn)行土地二元制度，必然會(huì)加劇新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)農(nóng)村的物質(zhì)供給與制度供給嚴(yán)重不足的矛盾，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，不利于生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，不利于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為，“從中國(guó)未來(lái)戶籍改革的趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓會(huì)阻礙戶籍制度改革。盡管目前憲法尚未賦予公民遷徙自由，但逐步放開(kāi)戶籍限制是未來(lái)制度發(fā)展的趨勢(shì)。在此情況下，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的區(qū)分已經(jīng)沒(méi)有太大的實(shí)際意義。而強(qiáng)行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，不僅在操作上難以實(shí)現(xiàn)，在制度上也會(huì)不得人心。”[1]

4．減少征地糾紛和由此引發(fā)的群體性事件，提高農(nóng)民談判地位，增加農(nóng)民收入，有利于三農(nóng)問(wèn)題的解決。由于集體土地所有權(quán)得到實(shí)化，村集體對(duì)土地?fù)碛辛吮容^完整的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，讓農(nóng)村土地直接進(jìn)入了市場(chǎng)，農(nóng)民可以平等地與形成競(jìng)爭(zhēng)的眾多開(kāi)發(fā)商進(jìn)行談判，農(nóng)民權(quán)益因此可以得到更好的保障，農(nóng)民收入也會(huì)隨之增加。加之地方政府無(wú)須再?gòu)?qiáng)行征收土地，由此引發(fā)的征地矛盾大大減少，既緩和了官民關(guān)系，又促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的弊

1．耕地可能大量流失，威脅國(guó)家糧食安全。2008年10月，中農(nóng)辦主任陳錫文在接受了《財(cái)經(jīng)》記者的專訪時(shí)曾講到：“截至2007年底，中國(guó)的耕地總量為18.26億畝，與1996的19.51億畝相比，11年間減少了1.25億畝。而全國(guó)目前耕地面積超過(guò)1億畝的省份只有五個(gè)，1.25億畝相當(dāng)于少了一個(gè)大省。耕地流失的速度相當(dāng)快，會(huì)危及中國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。中國(guó)是個(gè)人多地少的國(guó)家，人地矛盾突出。要保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給，沒(méi)有足夠的土地不行。我們算過(guò)賬，近年來(lái)中國(guó)進(jìn)口的各種農(nóng)產(chǎn)品，包括大豆、植物油、棉花等，差不多等于在國(guó)外用了5億畝農(nóng)作物播種面積。而僅靠國(guó)內(nèi)目前人均1.38畝的耕地水平，不可能滿足所有的農(nóng)產(chǎn)品需求……但是，目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用上，各種違法違規(guī)現(xiàn)象卻非常多。每年中央確定的建設(shè)占用耕地的規(guī)模，實(shí)際上總是被突破。名義上，每年建設(shè)占用耕地只有二三百萬(wàn)畝，實(shí)際上占用的耕地遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)?！盵2]目前，從國(guó)家層面考慮，擔(dān)心放開(kāi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最有力也是最為正當(dāng)?shù)睦碛?，就是怕耕地可能大量流失，威脅國(guó)家糧食安全。而現(xiàn)實(shí)確實(shí)存在這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)樵谀壳皩?shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的情況下，地方政府違法用地的情況都比較嚴(yán)重，一旦放開(kāi)，耕地大量減少的問(wèn)題有可能更嚴(yán)重。

2.對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定沖擊。一直以來(lái)，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)壟斷，任何集體以外的單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)或者由此衍生的二級(jí)市場(chǎng)取得土地使用權(quán)。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)疑打破了政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，用地單位或個(gè)人不再完全受限于政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的管控，通過(guò)直接與集體或集體建設(shè)用地者協(xié)商等方式同樣可以獲得土地使用權(quán)。由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價(jià)和競(jìng)相壓價(jià)等不良的市場(chǎng)行為給國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定的價(jià)格沖擊，事實(shí)上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價(jià)格便宜的集體建設(shè)用地。另外，國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來(lái)源于對(duì)集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)疑給目前土地征用帶來(lái)更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會(huì)使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來(lái)迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

3．地方政府財(cái)政收入減少，難以支撐其正常運(yùn)作。地方政府給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償較低，而征收為國(guó)有的土地通過(guò)掛牌出讓卻往往拍得很高的土地出讓金，這一進(jìn)一出，地方政府能夠獲得巨額的財(cái)政收入。而這一收入在地方政府財(cái)政收入中所占比例巨大，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心估計(jì)是60%以上。其實(shí)，本來(lái)地方政府有很多渠道獲取財(cái)政收入，但是，1994年財(cái)政分稅制改革以后，中央政府將主要的稅種收歸中央，地方政府基本沒(méi)有其他的財(cái)政收入，只能靠提高土地出讓金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這也是為什么地方政府限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，打壓“小產(chǎn)權(quán)房”的重要原因。而放開(kāi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”一旦合法化，地方政府將損失近一半的財(cái)政收入，繼續(xù)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)肯定會(huì)發(fā)生困難。因此，作為實(shí)化集體土地所有權(quán)及放開(kāi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的配套改革措施，必須建立新的分稅體制或者加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，以維持其有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中應(yīng)注意的問(wèn)題

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合“三規(guī)”要求和“三個(gè)集中”原則。符合“三規(guī)”和“三個(gè)集中”是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本前提。集體建設(shè)用地?zé)o論是以何種形式流轉(zhuǎn)，都必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃。工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)集中是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作的基本原則，集體建設(shè)用地不能分散流轉(zhuǎn)，造成新的村村點(diǎn)火、戶戶冒煙狀況，集體建設(shè)用地要在符合“三規(guī)”要求和“三個(gè)集中”原則的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)?？梢哉f(shuō)，是否符合規(guī)劃要求，是判斷集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否合法的首要標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按規(guī)劃要求流轉(zhuǎn)和使用土地，既是保證流轉(zhuǎn)和使用行為合法性的基礎(chǔ)，也是維持土地流轉(zhuǎn)秩序的重要手段。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵循土地用途管制規(guī)則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須按規(guī)劃確定的用途進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，只有規(guī)劃確定用于住宅建設(shè)的才能進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)。只有國(guó)有土地才能搞商品房建設(shè)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)改變，否則集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定就沒(méi)有道理也沒(méi)有意義，讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)落空。我們可以考慮在堅(jiān)持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地增值收益的權(quán)利，包括讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，并可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；在完善稅制和利益分配機(jī)制的同時(shí)，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。

3.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)通過(guò)城鄉(xiāng)有形土地市場(chǎng)公開(kāi)交易。十七屆三中全會(huì)明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)?！庇腥苏J(rèn)為，集體土地是我集體自己的，或者我農(nóng)民自己的，我自己協(xié)議流轉(zhuǎn)就可以了，為什么還要到交易所去招拍掛呢？我們認(rèn)為，農(nóng)民的土地是零散的，建設(shè)用地是成片的，一個(gè)項(xiàng)目去給每一戶農(nóng)民談，用地效率必受影響，而且眾多的農(nóng)民意見(jiàn)要統(tǒng)一起來(lái)也很難，那誰(shuí)去談呢，鎮(zhèn)村干部，農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)人，農(nóng)民信任嗎？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)權(quán)錢交易呢？國(guó)有土地要求招拍掛，一是為了優(yōu)化配置土地資源充分體現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)，二是為了防止“市長(zhǎng)價(jià)”，避免土地交易中的腐敗問(wèn)題。集體土地流轉(zhuǎn)也不例外。

4.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益必須歸集體土地所有者集體經(jīng)濟(jì)組織并依法合理分配現(xiàn)在集體土地被征收后由政府統(tǒng)一供地，土地流轉(zhuǎn)收益除去支付農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用，剩下的屬于政府。實(shí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，除去政府依法提取的稅費(fèi)，剩下的土地收益都?xì)w農(nóng)民。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地收益與征地后的土地收益分配發(fā)生了根本性的變化，是一種新的土地利益分配機(jī)制。按照集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)收益主要?dú)w集體的辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益除政府應(yīng)當(dāng)收取的相關(guān)稅費(fèi)外，主要收益應(yīng)當(dāng)歸于集體經(jīng)濟(jì)組織，并按村民自治的要求，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自行決定如何分配。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配使用的指導(dǎo)和監(jiān)管，避免土地收益使用和分配中的違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生。

總之，分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利與弊與應(yīng)注意的問(wèn)題，我們可以看出，要解決中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題，放開(kāi)流轉(zhuǎn)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是必須的，只是我們要把應(yīng)注意的問(wèn)題解決好，避免損害農(nóng)民利益，影響農(nóng)村穩(wěn)定的情形發(fā)生。我們應(yīng)考慮根據(jù)土地制度改革的實(shí)際情況制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，對(duì)集體建設(shè)用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押以及出資、自用等作出統(tǒng)一規(guī)范，以利問(wèn)題的徹底解決。

參考文獻(xiàn)：

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[2]常曉紅.中農(nóng)辦主任陳錫文：必須堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)[EB/OL].烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)，http：//www.wyzxsx.com，2008-10-14.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]