摘要：在新世紀新階段，大力加強黨內民主制度建設，使黨內民主有新的較大發(fā)展，是從嚴治黨，保持黨的先進性以及加強執(zhí)政能力建設的迫切需要。從進一步推進黨內民主建設的戰(zhàn)略要求來看，實現(xiàn)黨內民主制度化的任務仍然非常艱巨。認為，應著重從黨內民主選舉、決策、管理以及監(jiān)督等方面入手進行制度創(chuàng)新。

關鍵詞：黨內民主 制度創(chuàng)新 執(zhí)政能力建設

中圖分類號：D619文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0226-03

在新世紀新階段，大力加強黨內民主制度建設，使黨內民主有新的較大發(fā)展，是從嚴治黨，保持中共先進性的迫切需要；是帶動和促進人民民主，實現(xiàn)全面建設小康社會的民主目標的迫切需要；也是應對世界民主潮流，取得主動權，積極影響國際關系民主化的迫切需要。從進一步推進黨內民主建設的戰(zhàn)略要求來看，實現(xiàn)黨內民主制度化的任務仍然非常艱巨。

一、黨內民主選舉制度方面

黨代會和委員會都由選舉產生。也就是說，選舉是黨代會和委員會得以產生、運行的合法性基礎。因此，選舉制度實行的程度，也就在一個方面反映著黨內民主的發(fā)展程度。在黨內民主選舉方面存在的最大問題是，選舉往往不能充分體現(xiàn)選舉人的意志和意愿而流于形式。比如說選舉是有關領導人主導的形式性選舉，而不是充分體現(xiàn)選舉人的意志和意愿的實質性選舉；有時還存在著以委任制或變相的委任制沖淡或者取消選舉的做法。

在黨內民主選舉方面，近年來的一大制度創(chuàng)新就是用“票決制”決定重大事項，產生黨政主要領導干部。票決制始于浙江省臺州市椒江區(qū)，在1989年4月，該區(qū)就采用無記名投票表決的方法任免了44名干部。在總結椒江區(qū)的票決制任免干部經(jīng)驗的基礎上，2001年9月26日，中共十五屆六中全會通過了《中共中央關于加強和改進黨風建設的決定》。這個《決定》規(guī)定：“市（地）、縣（市）黨委、政府領導班子正職的擬任人選和推薦人選，逐步做到由上一級黨委常委會提名，中共委員會全體會議審議，進行無記名投票表決；在全委會閉會期間，可由黨委常委會作出決定，在決定前要征求全委會成員的意見。各級黨委決定其他干部的任免，也要在充分醞釀和協(xié)商的基礎上進行表決?！?002年7月23日發(fā)布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第32條，又重申了這一規(guī)定。

在選人用人方面，“黨內直選”利用民主程序把了第一道關。直選，真正將黨內權力還權于普通黨員和黨組織，真正發(fā)揮普通黨員“一人一票”的權利。使黨章賦予黨員的權利得到落實和保障，徹底廢除實際存在的或者變相的家長制，徹底廢除實際存在的或變相的“官員欽定制”，徹底廢除實際存在的或變相的領導干部職務終身制。

總之，從各地貫徹“票決制”情況來看，一是“票決制”的主體，為黨委全委會或常委會；二是“票決制”的實施對象，主要是“市縣黨政領導班子正職的擬任人選”；三是“票決制”的具體執(zhí)行方式，不少地方將“票決制”與“任前公示制”等措施配套使用；四是從票決制的實行意義來看，票決制的實行，使投票的結果直接決定于普通黨員手中的選票，最大限度地排除了表決環(huán)境對表決參與者的影響和制約，有利于表決參與者真正按照自己的意愿，充分行使民主權利；探索了選人用人的新途徑，使傳統(tǒng)主要依靠組織考察任命的選任主要領導干部的方式，不再成為干部選拔任用制度唯一的形式，有利于改變長期存在的只“對上”而不“對下”負責的弊端；重視全委會和常委會作用的發(fā)揮，有利于充分發(fā)揮黨委集體領導的功能，最大限度地避免選人用人上的不正之風，推動干部選拔任用制度的制度化、規(guī)范化、程序化。然而，票決制的改革也勢在必行。第一，從采用“票決制”的主體看，由常委會向全委會或者是常委會和全委會相結合推行；第二，從“票決制”的適用對象來看，“票決制”的“三重一大”本身的發(fā)展應該由“重要干部任免”這“一重”，向另外“二重一大”——即重大決策、重要項目安排和大額度資金的使用——發(fā)展。

二、黨內民主決策制度方面

從整體來看，中共決策機制正在由注重個人經(jīng)驗、非理性決策向科學民主、理性決策轉變。過去中共決策主要是領導人根據(jù)個人的直覺、經(jīng)驗、才識、情感來進行，決策過程簡單，信息處理量有限，主觀隨意性偏大，出現(xiàn)失誤也難以糾正。改革開放以來我們黨一方面在堅持民主集中制和集體領導的前提下，實現(xiàn)了決策主體由個人到集體、由重經(jīng)驗到重知識的轉變；另一方面通過改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，并將繼續(xù)推進決策的制度化、程序化、科學化和民主化。也就是要實現(xiàn)決策機制從“個人決策”到“集體決策”，從“領導決策”到“問計于民”的轉變。

民主決策至少涉及兩方面的含義：一是決策方法和程序上的民主。領導機關和領導干部在作決策時必須充分發(fā)揚民主，廣泛聽取民意，嚴格執(zhí)行規(guī)定程序，集體討論決定。二是決策內容和實質上的民主。任何一項決策，都必須反映人民群眾的意志，符合人民群眾的根本利益，這是民主決策最根本的要求。問題是，有些地方和部門在執(zhí)行中央和上級政策、制定本地本部門具體政策的時候，常常違背民主決策的基本要求。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是有些地方或部門搞“上有政策、下有對策”，使代表人民群眾根本利益的中央和上級政策沒有得到完整的落實，比如我們經(jīng)常聽到這樣的話，“我們上面還有很多比我們大得多的領導希望我們這樣做”，反映的就是這樣一種“下有對策”是由于有“背景”的支持；另一方面是有些地方和部門在落實和制定具體政策時，大興土木，搞“政績工程”，耗費大量人力物力財力，沒有把注意力放在多數(shù)群眾的利益上，導致那里的部分群眾特別是部分底層群眾主人翁意識淡化，甚至產生了被剝離感和嚴重的失望情緒。這不僅嚴重損害、背離了民主決策的精神，而且還關系到黨和政府代表誰、依靠誰、為誰謀利益的重大問題。

針對近年來因決策失誤而導致的重大的案件頻仍，不少黨員干部和民眾已經(jīng)形成了這樣的共識：即決策失誤也是一種腐敗，需要追究問責；重大決策的成功，是最大的成功；重大決策的失誤，也是最大的失誤；決策民主化，需要付出成本，但從長遠看，肯定比不民主的決策科學，效率要高。因此自始至終必須在把握決策科學化這一核心問題的同時，又必須充分發(fā)揮決策的民主化。實行民主決策，有利于決策的科學化，減少決策失誤，提高決策的質量和水平。

或許正是在這樣的背景下，2003年，廣東省委帶頭將黨內民主議事決策制度化，在常委會內明確了“三不”原則——“不調查研究不決策，不征求專家意見不決策，不集體討論不決策”。應該說，這對于廣大的市縣黨委和政府的決策體制的改革具有重大的示范效應和導向性作用。關鍵的問題是，如何解決這一決策機制的“制度化”問題，以進一步健全黨內決策體制，使之達到制度化、程序化、科學化和民主化的要求。

湖北羅田的常任制改革，嚴格區(qū)分“議”和“決”的范圍。書記辦公會只能議事，書記辦公會只能定全委會的議程，大小事都要拿到全委會上來表決通過。顯然，其改革的指向，亦即議事決策程序要解決的問題是，如何用制度來限制運行經(jīng)年的“一把手”權力和慣于以議代決的書記辦公會或各種形式的領導人碰頭會。

黨內決策民主化，還必須科學分解黨內的權力。只有實行中共決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的相對分離和制約，才能保證黨內權力的健康有序的運行，防止和減少腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。通過發(fā)展黨內民主來分解黨內權力，近年來的黨代會常任制改革做了有益嘗試。我們發(fā)現(xiàn)，廣大干部群眾要求深入進行政治體制改革的愿望很迫切、也很真誠，發(fā)展黨內民主的呼聲日益高漲，其參與民主建設的能力也在逐漸增強。然而，全國首批12個黨代會常任制試點搞了十四年，收效甚微，大多數(shù)試點單位最后自動停止試點工作。其根本原因，在于改革始終面臨著如何浮出分解黨內權力的“深水區(qū)”這一最大“瓶頸”問題。也就是說，在涉及科學分解黨內權力，改革“議行合一”領導體制，改變現(xiàn)行黨內權力運行機制方面，沒有實質性的進展；即使有進展，也是陷入了一種可能突破卻終究未能突破的尷尬境地。

在黨代會常任制關于決策機制的改革方面，經(jīng)過十五年探索，目前浙江省椒江市臺州區(qū)對此作了重大的調整和改革。主要做法是：取消了黨委常委制，中共領導機構只有兩個，即黨代會和全委會，并且黨代會成為最高決策和監(jiān)督機關，重大事情由年會決定，全委會改變過去一年只開一次，最多兩次會議的狀況，成為名副其實的主持日常工作的機關，貫徹、執(zhí)行黨代會的決策；全委會委員人數(shù)減少，并且不設候補委員，黨委委員只保留了15個；由書記、副書記等組成書記議事會，議事會不是一級組織，只是向全會提出議案或建議；成立代表聯(lián)絡辦公室，與組織部是平起平坐的關系，由聯(lián)絡辦公室來聯(lián)系代表，讓代表經(jīng)常參與中共事務。十六大提出推進“以委員會為中心”的黨內民主化改革，也正是基于臺州經(jīng)驗而言的，即參加決策的人數(shù)要不斷增加。黨代會常任制作為一項代議制度，要求代表能夠始終代表普通黨員、少數(shù)人能夠真實代表多數(shù)人利益和意志參與決策。

三、黨內民主管理制度方面

黨內民主管理主要體現(xiàn)在一系列的制度建設中，也就是說，黨內民主管理的制度化過程必須與黨內民主化過程良性發(fā)展。一方面，黨內的民主化必須以管理的制度化為前提和基礎，使黨內民主獲得持續(xù)的發(fā)展；另一方面，黨內的管理制度化需要黨內的民主化的支撐和推動，以達到真正的管理制度化。黨內民主追求的制度化目標主要體現(xiàn)在：黨內制度體系的健全；黨內制度功能的實現(xiàn)；黨內制度權威的增強。從目前中共民主管理制度體系來看，主要有領導制度、干部人事制度。

（一）領導制度

在施政理念上，十六大報告提出要改革和完善中共領導方式和執(zhí)政方式、領導體制和工作制度，使中共工作充滿活力。十六屆四中全會進一步提出要科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。中央新領導集體“趕考”一周年之際，我們能夠深深地感受到其施政理念“以民為本”、“執(zhí)政為民”已經(jīng)成為黨內外的“集體無意識”?！傲Ⅻh為公，執(zhí)政為民”、“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”、“群眾利益無小事”等就是最好的概括。

中共領導格局由“包攬一切、高度集權”向“總攬全局、協(xié)調各方”轉變。由黨、國家、社會高度一體化，黨政不分，政企不分，黨組織包攬一切，到總攬不包攬，協(xié)調不代替，有所為有所不為，有所不為才能有所為轉變。在實現(xiàn)這一轉變的過程中，民主的機制和民主的氛圍發(fā)揮了重要的作用。

中共執(zhí)政合法性由主要依靠通過革命奪取政權和憲政文本意義上的當然領導，向主要依靠中共先進性和公信力領導轉變；由通過高壓的意識形態(tài)控制和操縱國家象征到良好的政績和優(yōu)化政府構成、權力的定期交接轉變。如此一來，就可以有效解決發(fā)展中國家在政治發(fā)展過程中，不可避免地出現(xiàn)政治合法性危機問題。

執(zhí)政方式的轉變主要體現(xiàn)在中共提出要“依法執(zhí)政”。實現(xiàn)由以中共政策代替國家法律向黨嚴格依法執(zhí)政；由主要依靠“紅頭文件”和政策治理轉向主要依靠憲法和法律治理轉變。從中央政治局集體學習憲法，到中共中央關于修改憲法部分內容的建議提出“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權”、“國家尊重和保障人權”，充分表明中共要樹立憲法權威，不僅要向依法執(zhí)政，而且要向依照憲法執(zhí)政的方面轉變。

（二）干部人事制度

對于黨內民主發(fā)展來說，現(xiàn)行黨章專列一章“中共干部”，規(guī)定中共各級領導干部要有民主作風，其職務都不是終身制的。從實踐來看，干部制度建設最關鍵的也就是解決了干部終身制的問題。這一問題的解決，不僅大大削弱了家長制作風的體制和文化基礎，而且也為干部制度的總體改革提供了廣闊的空間，為實現(xiàn)干部的“四化”提供了堅實的基礎。干部的“四化”對改變黨內民主意識和民主習慣匱乏的局面具有十分積極的作用。

為適應新的形勢的需要，十六大提出要建設一支能夠擔當重任、經(jīng)得起風浪考驗的，尤其是善于治黨治國治軍的高素質的領導干部隊伍，形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領導層。2003年12月，中共中央和國務院聯(lián)合頒布《中共中央 國務院關于進一步加強人才工作的決定》，指出，要樹立科學的人才觀，堅持德才兼?zhèn)湓瓌t，把品德、知識、能力和業(yè)績作為衡量人才的主要標準，不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份，不拘一格選人才。這正好是貫徹了十六大提出的要把那些德才兼?zhèn)?、實績突出和群眾公認的優(yōu)秀人才及時選拔到領導崗位上來的精神。

2003年12月，廣東省委組織部出臺了干部人事制度八項新措施，明確規(guī)定領導干部存在嚴重失誤、失職等行為的，必須引咎辭職、免職或降職，這標志著我省干部人事制度改革在沖破干部“能下”這一難點上跨出了一大步。為貫徹落實中央《黨政領導干部選拔任用工作條例》的配套制度，廣東省制定了《黨政領導干部免職、降職實施辦法》，規(guī)定領導干部因健康原因不能堅持正常工作、不稱職等七種情形之一的，免去其現(xiàn)職；存在“政績”造假、臨陣脫逃、拒不服從組織安排等十一種行為之一的，予以降職。此外，這一條例還在廣東首次提出：用人嚴重失察者，必須追究考察者責任。此外出臺的《公開推薦黨政領導干部實施辦法》、《民主推薦黨政領導干部實施辦法》則進一步落實了選人用人的民主化、公開化。

為貫徹十六大關于深化人事干部制度的改革的精神，2004年中組部擬集中出臺六項改革措施。即公開選拔黨政領導干部的規(guī)定、黨政機關干部競爭上崗的規(guī)定、黨政領導干部辭職的規(guī)定、地方黨委全委會對下一級黨政正職擬任人選和推薦人選表決辦法、干部職務與職級相結合的制度以及規(guī)范黨政領導干部辭職“下?！钡囊庖姟撜f，這有利于干部人事制度的制度化、規(guī)范化和程序化。為了拓寬從源頭上防治腐敗的領域，中紀委提出2004年要深化干部人事制度改革，逐步推行黨委常委會討論重要人事任免無記名投票表決制，逐步推行黨政領導職務任期制，實行領導干部辭職制度。

在十六屆四中全會加強中共執(zhí)政能力建設的大背景下修訂出臺的《中國共產黨黨員權利保障條例》，從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面，詳細地規(guī)定了黨員的各種民主權利。這一條例的頒布，是貫徹中共十六大提出的“要以保障黨員民主權利為基礎”，“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”精神的具體落實；也是黨中央在新形勢下為進一步推進黨內民主建設而采取的重大舉措；也是中央加強執(zhí)政能力建設，完善黨內民主——在制度化層面、從黨員個人行權方面——的實際行動。它意味著“完善黨內民主”將逐漸由理論宣傳、文獻意義上轉向重視黨內民主制度化和普通黨員個人權利、實際運作的方向努力。

[責任編輯 王玉妹]