摘要：20世紀(jì)90年代以來，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾逐步凸顯出來，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大，中國三農(nóng)問題已日趨嚴(yán)重。長期以來，中國的財(cái)政支農(nóng)政策投入一步一步加大，也起到了明顯的效果，但要徹底解決三農(nóng)問題仍任重而道遠(yuǎn)。首先對(duì)中國財(cái)政支農(nóng)現(xiàn)狀從規(guī)模和結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了描述和分析，然后對(duì)財(cái)政支農(nóng)的總體效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)。接著著重分析了影響中國財(cái)政支農(nóng)政策效益的成因，最后提出了提高中國財(cái)政支農(nóng)效益的對(duì)策措施以優(yōu)化財(cái)政性支農(nóng)支出。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng) 問題 建議

中圖分類號(hào)：F810.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）27-0019-03

一、研究背景和意義

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和弱勢(shì)性特點(diǎn)決定財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，盡管從數(shù)字上看國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資規(guī)模在不斷的加大，但是投資的效果和效益并不盡如人意。特別是財(cái)政支農(nóng)效益低下問題表現(xiàn)得尤為突出。2010年黨的十七屆五中全會(huì)明確提出了中國“十二五”時(shí)期，“堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。”因此，在現(xiàn)階段研究如何調(diào)整中國財(cái)政支農(nóng)政策，財(cái)政支農(nóng)支出如何著力于解決農(nóng)民增收，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、中國財(cái)政支農(nóng)存在的問題分析

1.財(cái)政支農(nóng)宏觀效益不高。財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出總量，是衡量政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，改革開放以來，中國財(cái)政支農(nóng)支出從1978年的150億元增加到2009年的6 720億元，增長了44.8倍。但是財(cái)政支農(nóng)總額占國家財(cái)政支出總額的比重整體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這一比重最高時(shí)為13.6%（1979年），最低時(shí)為7.12%（2003年），截至2009年這一比重也僅上升為8.81%，這說明基本的投入規(guī)模并沒有大的改變。還有其他的指標(biāo)如財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重、財(cái)政凈投入占財(cái)政支農(nóng)支出的比重等也均呈下降趨勢(shì)，從這些指標(biāo)來看，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的實(shí)際支持程度在不斷的下降，這說明國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資從宏觀上重視不夠，宏觀效益不高。

2.支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)不合理。在農(nóng)業(yè)發(fā)展各項(xiàng)支出中農(nóng)業(yè)科技費(fèi)用、農(nóng)村基本建設(shè)支出和農(nóng)村救濟(jì)支出是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)費(fèi)用，可是在中國財(cái)政支農(nóng)總額中，這三項(xiàng)費(fèi)用還沒有占到整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出的50%，而且還呈逐年下降的趨勢(shì)，而這幾個(gè)方面正是約束中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和各部門事業(yè)費(fèi)支出所占比例較大，一直維持在50%以上，由此可見，中國財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理。

3.財(cái)政支農(nóng)資金使用效率低。由于中國現(xiàn)行的支農(nóng)支出管理體制不完善，資金管理和使用部門較多，且各部門條塊分割各自為政，這種管理模式使得支農(nóng)資金很難進(jìn)行統(tǒng)籌管理和合理使用，資金投放的目標(biāo)不明確，資金往往不能真正用到急需的地方，經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目分別向多個(gè)部門申請(qǐng)資金的情況，而各部門之間缺乏溝通和互相監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致資金投向不明確，使用效率低。

4.農(nóng)業(yè)科研投資經(jīng)濟(jì)效益低下。雖然中國農(nóng)業(yè)科研投資總量和科研投資帶來的總收益在逐年遞增，但是邊際收益、長期邊際收益和邊際內(nèi)部利潤率在1998年之后一直呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，1998 年，這 三 項(xiàng)指標(biāo)分別為 36.89 元、308.88 元和 77.41%； 2003 年分別為 33.07元、276.88 元和 75.48%。2006年中國農(nóng)業(yè)科研投入僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.4%左右，低于世界平均水平（1%），甚至還低于世界低收入國家的平均水平（0.8%），與發(fā)達(dá)國家平均水平（2.37%）差距就更大。世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家科學(xué)技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)率已達(dá)70%~80%，而中國截至2008年這一比例僅為51%。

5.對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本建設(shè)投資不足。中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，國家對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度在很長一段時(shí)間又處于停滯不前的狀態(tài)，1979年農(nóng)業(yè)基建投資占財(cái)政支農(nóng)支出的35.6%，此后的二十年基本維持在21%左右，1998年因遭遇特大洪澇災(zāi)害，基本設(shè)施損失較大的情況下，投資比例提高到39.9%，此后又直線下降。由于基本建設(shè)投入長期不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍陳舊、落后，亟待更新，很難起到對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障和促進(jìn)作用，更難以滿足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，同時(shí)也降低了抵御自然災(zāi)害的能力。

三、影響中國財(cái)政支農(nóng)政策效益的成因分析

1.配套資金籌集難度大。盡管財(cái)政支農(nóng)支出的絕對(duì)量一直在增加，但是財(cái)政支農(nóng)凈支出占財(cái)政總支出的比重卻呈現(xiàn)下降、徘徊和緩慢回升的波動(dòng)過程，近幾年來為了保證財(cái)政支農(nóng)資金能穩(wěn)步增加，國家出臺(tái)了一系列相關(guān)措施，并在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中直接規(guī)定財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的投入增長幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。并努力運(yùn)用各種方式鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，但是執(zhí)行效果并不樂觀，另外，隨著稅費(fèi)改革進(jìn)程的深入，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅相繼減免，地方政府財(cái)政收入銳減，又沒有及時(shí)找到資金缺口的補(bǔ)充來源，對(duì)于中央在一些重大農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目上實(shí)行的配套投入政策，由于地方財(cái)政緊張，而且缺乏投資的動(dòng)力，項(xiàng)目所在地的農(nóng)民收入又比較低，配套資金很難籌集。

2.財(cái)政資金到位率低。在執(zhí)行財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算的過程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驅(qū)使下，經(jīng)常挪用、擠占、截留支農(nóng)資金，使得財(cái)政支農(nóng)支出大為縮水。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入有30%左右不能及時(shí)到位或根本不能到位。隨著國家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的改革，地方財(cái)政收入大幅度減少，這種擠占挪用的現(xiàn)象可能會(huì)愈演愈烈。

3.財(cái)政支農(nóng)資金管理缺少約束機(jī)制。雖然國家在基本建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)約束方面作了一些嘗試，如實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和項(xiàng)目資本金制，收到了一定的效果，但完善而又有效的投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制尚未建立起來。一方面對(duì)政府投資主體，尤其是地方政府投資主體缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制。另一方面，國家投資主體不夠明確，政府投資責(zé)任虛化。從內(nèi)部而言，缺乏明確的責(zé)任約束和足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)：從外部而言，缺乏必要的民主監(jiān)督。

4.財(cái)政資金使用的多頭管理。中國政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資一直執(zhí)行條塊分割的管理體制。從結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能看可分為三個(gè)層次。第一層次為綜合職能部門，包括發(fā)改委、財(cái)政部、科技部等，除財(cái)政部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的預(yù)算安排、分配和管理外，發(fā)改委、科技部等綜合部門也擁有規(guī)劃制定、項(xiàng)目確定等職能，而且共同擁有支農(nóng)資金分配職能。第二層次是涉農(nóng)主管部門，包括農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、水利局、商務(wù)部、扶貧辦等，主要負(fù)責(zé)行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)、同時(shí)履行農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用、分配和管理的職能。第三層次是直屬事業(yè)單位，隸屬各涉農(nóng)部門，承擔(dān)相應(yīng)的行政管理職能和事業(yè)發(fā)展職能。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，產(chǎn)生很多不良后果。一是部門間的職能交叉，一項(xiàng)政策措施的落實(shí)會(huì)牽涉很多部門，環(huán)節(jié)多，時(shí)間長。二是各管理部門手中都掌握著一塊財(cái)政扶持資金，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)力量分散，缺乏整體規(guī)劃。使原本有限的資金分散化，難以形成合力，制約了財(cái)政支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮。三是資金使用主體沒有話語權(quán)?，F(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金使用主要由政府主管部門進(jìn)行規(guī)劃，然后是層層分配計(jì)劃?；鶎淤Y金使用者只有被動(dòng)的接受。

5.財(cái)政支農(nóng)資金投入體制不完善。中國傳統(tǒng)的財(cái)政支農(nóng)體系，財(cái)政直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營，普遍存在包攬過多的“越位”現(xiàn)象，而在一些市場(chǎng)不能自我調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)不利的失靈領(lǐng)域，又表現(xiàn)出“缺位”弊端。中國在財(cái)政農(nóng)業(yè)支出管理上，普遍存在中間環(huán)節(jié)多，資金在途時(shí)間長，運(yùn)行緩慢，資金到位率低等問題。另外中國財(cái)政支農(nóng)沒有經(jīng)營性的投資機(jī)構(gòu)，難以直接取得投資回報(bào)，財(cái)政部門缺乏支農(nóng)動(dòng)力，也不講求資金投入效益。

四、提高中國財(cái)政支農(nóng)效益的政策建議

1.強(qiáng)化政府在財(cái)政支農(nóng)中的主體性作用。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要及農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)，以及借鑒其他發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，政府必須承擔(dān)加大財(cái)政支農(nóng)支出的主要責(zé)任。一方面，國家財(cái)政支出要向農(nóng)業(yè)傾斜，優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)。另一方面，適當(dāng)提高支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重，切實(shí)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度。目前中國對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資主要依靠國債資金，也就是說對(duì)農(nóng)業(yè)投資的來源不夠穩(wěn)健，一旦停發(fā)國債，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入將無法保證。近年來，中國經(jīng)濟(jì)一直保持著較快的增長勢(shì)頭，財(cái)政收入也有較大的增加，應(yīng)逐步調(diào)整國民收入分配格局，將對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入納入中央預(yù)算內(nèi)投資的重點(diǎn)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來源。

2.明確地方政府的支農(nóng)職責(zé)，規(guī)范地方政府的支農(nóng)行為。首先，在進(jìn)一步完善分稅制的基礎(chǔ)上，明確劃分中央與地方發(fā)展農(nóng)業(yè)的職權(quán)和支農(nóng)職責(zé)。第一，區(qū)分投資方向，中央政府應(yīng)側(cè)重于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)如大江大河的治理、大型水利工程等，和農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣以及先導(dǎo)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；地方政府應(yīng)側(cè)重于外部性較小的公共產(chǎn)品；基層政府應(yīng)把精力放在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。第二，在資金匹配額上要適當(dāng)，中央要求配套的項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)地方的財(cái)力情況而定，不宜過多，同時(shí)地方也要預(yù)留一定的資金以保證對(duì)中央項(xiàng)目的配套，權(quán)責(zé)明確才能確保效益的提高。其次，要逐步規(guī)范各級(jí)政府的支農(nóng)行為，加強(qiáng)法制約束，敦促各地方政府應(yīng)按照《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的要求，制定出細(xì)致、具體、操作性強(qiáng)的實(shí)施辦法，以保證預(yù)算內(nèi)的地方財(cái)政支農(nóng)支出增長幅度不低于地方經(jīng)常性收入的增長幅度。

3.精簡農(nóng)業(yè)行政機(jī)構(gòu)減少農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出。減少中國農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)開支，是優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要方面。目前，中國農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出過多的主要的原因是：涉農(nóng)部門過多、機(jī)構(gòu)重復(fù)、機(jī)構(gòu)膨脹、人員編制嚴(yán)重超標(biāo)。機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)用和人員開支占據(jù)了農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)開支中的很大比重。各地政府應(yīng)建立控制人員增長的剛性約束機(jī)制，做好富余人員的分流轉(zhuǎn)崗工作，最大限度的壓縮支農(nóng)事業(yè)費(fèi)支出，確保財(cái)政支農(nóng)資金真正用到農(nóng)民身上。

4.加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是改善農(nóng)村民生、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的需要，也是擴(kuò)大內(nèi)需的需求。政府應(yīng)建立對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長效投入機(jī)制，在增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入的總量的同時(shí)，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出在財(cái)政支農(nóng)總支出中的比重，投資的重點(diǎn)是：一是加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)加強(qiáng)生產(chǎn)能力建設(shè)，創(chuàng)建新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。二是加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，努力提高抵御自然災(zāi)害的能力。三是加強(qiáng)農(nóng)村信息化建設(shè)，提高農(nóng)民基礎(chǔ)設(shè)施占有水平和信息占有能力，提高農(nóng)民的競(jìng)爭力。

5.增加農(nóng)業(yè)科技投資。目前中國農(nóng)業(yè)面臨諸多亟待解決的問題，其中比較重要的有提高生產(chǎn)效率，提升產(chǎn)品質(zhì)量和增加農(nóng)民收入等，解決這些問題只能依靠科技創(chuàng)新，而科技創(chuàng)新具有投入大、周期長、成功率低等問題，是一家一戶很難解決的，因此提高國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入是中國實(shí)施科技興農(nóng)戰(zhàn)略的迫切要求。目前，政府支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的重點(diǎn)應(yīng)是：（1）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的支持，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)全方位的科研力度。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的科技含量。（2）促進(jìn)基層農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)，加速科研成果的轉(zhuǎn)化和實(shí)施，支持農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣應(yīng)用。加強(qiáng)對(duì)基層農(nóng)民的科技培訓(xùn)，使新技術(shù)迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。使農(nóng)民真正走上科技致富的道路。

6.加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的使用的監(jiān)管力度。首先，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用進(jìn)行全過程的監(jiān)督，完善內(nèi)部控制制度，努力從制度上、機(jī)制上預(yù)防各類違法行為的發(fā)生。其次，針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位，加大監(jiān)督檢查力度，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)田水利、退耕還林、 救災(zāi) 扶貧等專項(xiàng)資金檢查。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金使用密切配合財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，必要時(shí)引進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督檢查，并充分發(fā)揮社會(huì)輿論和各種媒體的監(jiān)督作用。建立扶貧資金使用的公示制度，增強(qiáng)透明度。進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金的管理，從源頭上加強(qiáng)監(jiān)管，防止違法違規(guī)行為的發(fā)生。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌