摘要：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是黨的十六屆五中全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略部署，其中，管理民主和民主監(jiān)督是目前中國村民自治條件下社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中最薄弱、實(shí)施難度最大的軟環(huán)節(jié)。而村務(wù)管理監(jiān)督又是民主監(jiān)督的難點(diǎn)問題，在分析村務(wù)管理監(jiān)督存在的問題同時(shí)，有建設(shè)性地提出加強(qiáng)和改革村務(wù)管理監(jiān)督的一系列措施，其中最重要措施即創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。

關(guān)鍵詞：村務(wù)管理 村務(wù)監(jiān)督 村務(wù)公開制度 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)

中圖分類號：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0050-04

構(gòu)建“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會(huì)作出的重大戰(zhàn)略部署，是時(shí)代賦予的歷史使命。當(dāng)前，要把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和村民自治科學(xué)統(tǒng)籌起來，相輔相成，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“管理民主”的發(fā)展目標(biāo)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，村民自治是農(nóng)村政治民主的重要內(nèi)容。但村民自治作為社會(huì)最基層組織的群眾性自治，村民自治并不意味著每個(gè)村民都直接從事村務(wù)的管理，村民主要是以委托代理的形式將村中的公共事務(wù)交給村委會(huì)主任、副主任和委員去管理。為了保證村務(wù)管理這種公共權(quán)力不被濫用，或產(chǎn)生運(yùn)行上的偏差，必須加強(qiáng)對村務(wù)管理的民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村過程中村民自治的保障環(huán)節(jié)，缺少這個(gè)環(huán)節(jié)，即使選舉是民主的，也無法制約被選舉人的行為；民主決策和民主管理也會(huì)因缺少民主監(jiān)督而變成個(gè)人或少數(shù)人的行為。從目前中國社會(huì)主義新農(nóng)村村民自治的“四個(gè)民主”的運(yùn)行來看，民主監(jiān)督是最薄弱、實(shí)施難度最大的環(huán)節(jié)。這種情況在很大程度上制約了村民自治的正常運(yùn)行和健康發(fā)展。筆者通過分析村民自治條件下社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中村務(wù)管理監(jiān)督存在的問題，深入探討了加強(qiáng)和改善村務(wù)管理監(jiān)督的對策措施。

一、村務(wù)管理監(jiān)督存在的問題分析

（一）村務(wù)管理的透明度不夠高

增加村務(wù)管理的透明度，及時(shí)、充分和如實(shí)的公開村務(wù)管理的相關(guān)信息，是村務(wù)管理監(jiān)督相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，也是村務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的必要條件。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，中國村民自治中的村務(wù)管理的透明度還不夠高，村務(wù)公開的實(shí)際狀況不甚理想。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.公開的內(nèi)容不全面。一是避重就輕公開。二是以虛避實(shí)公開。表現(xiàn)在：（1）對集體經(jīng)濟(jì)的收益、債務(wù)、投資，干部的酬勞和招待費(fèi)、手機(jī)費(fèi)等老百姓關(guān)注的敏感性問題，籠統(tǒng)地放在其他項(xiàng)目欄內(nèi)，不便于老百姓知情；（2）有的村務(wù)公開的內(nèi)容側(cè)重于一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，缺乏具體的、實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。老百姓一知半解，不清不楚；（3）有的村委會(huì)公開欄過于簡陋。村務(wù)公開欄內(nèi)容用粉筆書寫，又沒有設(shè)置雨棚，朝出夕毀，形同虛設(shè)，流于形式。

2.重結(jié)果公開，輕過程公開。將辦事的過程公開，才能體現(xiàn)真實(shí)性。但一些村只是著眼于結(jié)果公開，公開具體決策過程少；事后公開多，事前公開少。村集體經(jīng)濟(jì)特別是財(cái)務(wù)的預(yù)決算確定、集體重大投資的可行研究、工程項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)情等，在公開欄難以看到，廣大群眾對村干部重要決策的公開性、合理性和真實(shí)性難以作出準(zhǔn)確的判斷。

3.村務(wù)公開的隨意性大。在公開的內(nèi)容上，想到了就公開，想不到就不公開；在公開的時(shí)間上，想什么時(shí)候公開，就什么時(shí)候公開，缺乏時(shí)效性。由于村務(wù)公開的隨意性，加之缺乏群眾的監(jiān)督和有效地保障機(jī)制，難以保證村務(wù)公開的經(jīng)常性、持久性。結(jié)果導(dǎo)致村務(wù)公開圖形式、走過場，半途而廢。

4.公開的方法簡單、形式單一。一是公開的方式基本上是公開欄的形式。但每個(gè)村都有許多自然村，而公開欄每個(gè)行政村只有一個(gè)，大部分群眾看不到公開內(nèi)容；二是公開事項(xiàng)大部分寫在紙上張貼公布，遇到風(fēng)雨天氣，貼出不久就無影無蹤了；三是有些公布內(nèi)容說明不清且字體潦草，群眾看不懂。

（二）民主監(jiān)督的機(jī)制不健全

對村務(wù)管理進(jìn)行有效的監(jiān)督，有賴于一種健全的民主監(jiān)督機(jī)制的形成和正常運(yùn)行。但是，從總體上看，中國村民自治中的民主監(jiān)督機(jī)制還不是很健全，有的地方的民主監(jiān)督形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性。就村民自治的內(nèi)部監(jiān)督而言，除了村級黨組織的監(jiān)督以外，目前的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要包括村民會(huì)議和村民代表會(huì)議、村民監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組等。從實(shí)際的運(yùn)作情況看，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用發(fā)揮得并不理想，究其原因，主要在于，相對于作為監(jiān)督對象的村委會(huì)而言，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的操作性或權(quán)威性明顯不足。目前，中國的法律、法規(guī)缺乏對上述民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)法律地位及其職責(zé)權(quán)限的明確具體規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)生活中，民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立及作用的發(fā)揮往往受制于黨支部和村委會(huì)。有的地方，民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人直接由本應(yīng)作為監(jiān)督對象的村干部兼任，形成了被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督者、控制監(jiān)督活動(dòng)的局面。

2.民主監(jiān)督的形式單一，渠道不暢。相對于公民對國家機(jī)關(guān)及工作人員的民主監(jiān)督渠道來說，村民自治的民主監(jiān)督渠道比較單一，并易堵塞。因?yàn)槊裰鞅O(jiān)督是一個(gè)村的群眾自治行為，沒有按職能分工的各類民主監(jiān)督機(jī)關(guān)為接納群眾監(jiān)督的管道。除了對村委會(huì)成員進(jìn)行直接的批評、建議乃至1/5以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名罷免外，幾乎沒有什別的形式來形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。盡管法律規(guī)定，如果直接的民主監(jiān)督無效，村民有權(quán)向村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及有關(guān)部門反映情況，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)查核實(shí)，依法處理。但這種渠道的不可預(yù)測因素太多，難以成為一種普遍的有效的間接監(jiān)督手段。

3.民主監(jiān)督的成本太高，動(dòng)力不足。由于農(nóng)村組織松散、認(rèn)識(shí)差異較大、宗族關(guān)系復(fù)雜等因素，實(shí)行民主監(jiān)督需要有強(qiáng)有力的組織者和領(lǐng)頭人。而組織者和領(lǐng)頭人在缺乏各種有效保護(hù)的情況下，大膽而有力地組織監(jiān)督是要承擔(dān)比較大的風(fēng)險(xiǎn)的。所以不到利益矛盾比較尖銳的時(shí)候，民主監(jiān)督難以實(shí)質(zhì)性地操作。對于一般的村民而言，要真正地有效地行使監(jiān)督權(quán)利，也需要克服巨大的心理負(fù)擔(dān)，承擔(dān)較高的監(jiān)督成本。以罷免權(quán)的行使為例，根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，本村1/5以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名（同時(shí)需要簽字以備書面查詢），可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。考慮到居住分散的農(nóng)村，罷免權(quán)的行使顯然是一種高成本的監(jiān)督方式。一般的村民中是很少有人愿意承擔(dān)（也難以承擔(dān)）這種高額的監(jiān)督成本（如組織這種監(jiān)督所花的時(shí)間、精力等）的。此外，一些地方的村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然被賦予了監(jiān)督村干部的權(quán)力，但其成員在行使監(jiān)督權(quán)力、履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。因此，村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員存在畏難情緒。他們認(rèn)為多一事不如少一事，不愿或害怕得罪村干部，不敢大膽地開展監(jiān)督活動(dòng)。

4.民主監(jiān)督缺乏懲誡性制度安排。任何一項(xiàng)完整的、理想的制度都應(yīng)該由兩部分構(gòu)成，一為規(guī)范性制度安排，二為懲誡性制度安排，是行為模式與制裁手段的統(tǒng)一。而現(xiàn)行村級組織的制度安排明顯呈現(xiàn)出行為模式與制裁手段的脫節(jié)，制度安排中只規(guī)定村級組織和村干部應(yīng)該做什么，而沒有明確地規(guī)定做或不做什么將受到何種獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。對公共權(quán)力組織及村干部的行為過錯(cuò)，缺少責(zé)任追究和罪錯(cuò)懲罰的具體規(guī)定。當(dāng)前中國農(nóng)村的民主監(jiān)督呈現(xiàn)虛化和軟化狀態(tài)，很大程度上就在于對農(nóng)村干部在權(quán)力行使中的過錯(cuò)行為缺乏責(zé)任追究和損失賠償。由于在競爭“村官”者中不乏一些圖謀私利的人，他們當(dāng)村干部的主要目的就是為了能以權(quán)謀私。正是由于在制度上的這些缺陷，致使村民群眾對村莊公共權(quán)力和村干部的監(jiān)督處于無能為力的弱監(jiān)或有名無實(shí)的虛監(jiān)狀態(tài)。一些村民群眾反映，對村干部的決策和管理活動(dòng)，即使有意見和不滿也無可奈何。按照村民群眾的說法就是“民主監(jiān)督流于形式、擺擺樣子”。

（三）民主監(jiān)督意識(shí)淡薄

監(jiān)督意識(shí)的形成是受主體自身的知識(shí)素質(zhì)、政治素質(zhì)及所處的社會(huì)文化環(huán)境等因素的制約。監(jiān)督意識(shí)是充分實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的必要條件，它來自于追求物質(zhì)利益的動(dòng)機(jī)，來自于追求公平的正義感，來自于科學(xué)的人生觀和價(jià)值觀。然而，由于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化普遍比較落后，嚴(yán)重影響了干部和群眾的民主監(jiān)督意識(shí)的形成。一方面，一些村干部特權(quán)思想嚴(yán)重，民主法制觀念淡薄，對民主監(jiān)督心存顧慮，覺得它會(huì)束縛自己的手腳，使自己的權(quán)力受到約束和限制，因而不愿自覺接受監(jiān)督，甚至對民主監(jiān)督存在抵觸情緒。另一方面，隱忍茍全的傳統(tǒng)政治心理，使一些村民不敢主持公道；小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值觀，使一些村民極易被收買；封閉保守的視界和較低的文化素養(yǎng)，使一些村民缺乏實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度。這些因素或多或少地影響了村民的民主監(jiān)督意識(shí)。

二、加強(qiáng)和改善村務(wù)管理監(jiān)督的對策探討

（一）完善村務(wù)公開制度

村務(wù)公開是指作為監(jiān)督對象的村民委員會(huì)（包括其成員）把涉及村民利益和村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)，定期及時(shí)地向村民公開，接受村民監(jiān)督的制度。村務(wù)公開屬于村民自治中的民主監(jiān)督范疇，直接反映村委會(huì)工作績效。村務(wù)公開制度本身就是一種民主監(jiān)督方式，是監(jiān)督主體對監(jiān)督對象的權(quán)力制約，是保障監(jiān)督信息的有效獲取和傳送的必要條件。無論哪一種監(jiān)督形式，被監(jiān)督者所作所為的相關(guān)信息能否準(zhǔn)確、及時(shí)、暢通地流向監(jiān)督主體，監(jiān)督主體能否及時(shí)掌握被監(jiān)督者違規(guī)違法的信息及其證據(jù)，是權(quán)力監(jiān)督與制約有效性的關(guān)鍵所在。有效的、真實(shí)的村務(wù)公開是有效獲取和傳送監(jiān)督信息的重要途徑。目前，中國已經(jīng)在廣大農(nóng)村廣泛推行村務(wù)公開。為了使村務(wù)公開取得更好的效果，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全村務(wù)公開制度。

1.在公開的內(nèi)容上，除了國家有關(guān)法律法規(guī)和政策明確要求公開的事項(xiàng)必須公開之外，還要根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢、新情況，及時(shí)豐富和拓展村務(wù)公開內(nèi)容，農(nóng)民群眾要求公開的其他事項(xiàng)也應(yīng)公開，重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開。

2.在公開的形式上，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的原則。在便于群眾觀看的地方設(shè)立固定的村務(wù)公開欄，還可利用會(huì)議、廣播等基本形式，有條件的地方還依托政府網(wǎng)站發(fā)布信息，擴(kuò)大公開面，一些山區(qū)農(nóng)村則可以建立“明白袋”，將公開內(nèi)容發(fā)放到農(nóng)戶手中。

3.在公開的程序上，應(yīng)加強(qiáng)事前公開。事前公開是指農(nóng)民群眾普遍關(guān)心的和涉及群眾切身利益的事項(xiàng)（特別是群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題和村里的重大決策問題，如新上經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的問題、較大的財(cái)務(wù)開支問題、計(jì)劃生育指標(biāo)問題等等），必須在決策前以各種方式進(jìn)行公開。這樣，讓村民參與決策，必要時(shí)提請召開村民大會(huì)，按照法律法規(guī)程序?qū)χ卮髥栴}給予表決，行與不行，可與不可，由村民當(dāng)家作主，充分發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，體現(xiàn)群眾的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等。從而避免出現(xiàn)重大決策失誤，損害人民群眾的實(shí)際利益。

4.在公開的保障方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)上級黨委和政府對村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)。由于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化落后，缺乏民主傳統(tǒng)，推行村務(wù)公開必然遇到各種困難，這就要求上級黨委和政府加強(qiáng)對村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)。村務(wù)公開是村民在既定的制度框架內(nèi)學(xué)習(xí)和運(yùn)用民主方法管理農(nóng)村社會(huì)的，通過村務(wù)公開的實(shí)踐，廣大村民對民主有了初步認(rèn)識(shí)，但離完全由自己制定活動(dòng)規(guī)則還差得很遠(yuǎn)，因此，村務(wù)公開至少在現(xiàn)階段還需要上級部門的大力推動(dòng)和指導(dǎo)。上級部門要指導(dǎo)村務(wù)公開制度的制定，及時(shí)糾正村務(wù)公開中存在的偏差，推動(dòng)村務(wù)公開逐步走向規(guī)范和深入。

（二）改革村務(wù)管理監(jiān)督體制

筆者認(rèn)為，根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，可以考慮設(shè)立專門的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)委會(huì)是由村民會(huì)議直選產(chǎn)生，與黨支部和村委會(huì)處于平行的地位，主要的職能是監(jiān)督村委會(huì)成員和監(jiān)督村務(wù)的管理。

1.從組織結(jié)構(gòu)上看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的地位（見下圖）：

從上述結(jié)構(gòu)圖可以看出，監(jiān)督委員會(huì)的地位與過去的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有著明顯的區(qū)別。以前的監(jiān)督小組在村委會(huì)的管轄之下，組長通常由某個(gè)村支委員兼任，監(jiān)督乏力；而村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在制度設(shè)計(jì)上與村黨支部、村民委員會(huì)是并行的、獨(dú)立的，領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組、村干部離任審計(jì)小組，可以對村支兩委不按村務(wù)制度作出的決定或決策進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督。

2.設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，必須注意正確處理與其他村級組織之間的關(guān)系。一是監(jiān)督委員會(huì)與村委會(huì)的關(guān)系。監(jiān)委會(huì)與村委會(huì)之間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。村委會(huì)是村民自治組織，主要職責(zé)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。領(lǐng)導(dǎo)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，走向富裕是它的重要任務(wù)。監(jiān)委會(huì)對村委會(huì)只有監(jiān)督權(quán)，但是要注意不能直接替代村委會(huì)管理村務(wù)。二是監(jiān)督委員會(huì)與村黨支部的關(guān)系。村黨支部的主要職責(zé)是政治領(lǐng)導(dǎo)，支持村民當(dāng)家作主，推進(jìn)民主政治建設(shè)。監(jiān)委會(huì)對黨務(wù)無權(quán)監(jiān)督，但是當(dāng)村黨支部干部以村干部的身份出現(xiàn)處理村務(wù)時(shí)，監(jiān)委會(huì)則有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。同樣，村黨支部對監(jiān)委會(huì)的工作無權(quán)命令或強(qiáng)行更改，但是當(dāng)監(jiān)委會(huì)自身沒有很好地履行職責(zé)，不作為或監(jiān)督不力時(shí)，黨支部可以提請召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，對其成員進(jìn)行罷免。三是監(jiān)督委員會(huì)與村民會(huì)議的關(guān)系。村民會(huì)議（包括村民代表會(huì)議）與村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)之間的監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)都是由村民大會(huì)直選產(chǎn)生的，都對村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受它們的監(jiān)督。村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)只是分工不同，村委會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和村民實(shí)行自治的組織，而監(jiān)委會(huì)是村民自治中專門從事監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，是村民會(huì)議授權(quán)的、行使村民會(huì)議部分監(jiān)督權(quán)力的組織，包括了解權(quán)和處置權(quán)。這里要防止三種偏向：一是村民會(huì)議沒有明確監(jiān)委會(huì)的職權(quán)，監(jiān)委會(huì)形同虛設(shè)；二是監(jiān)委會(huì)職權(quán)過大過寬，造成村民會(huì)議形同虛設(shè)，甚至用監(jiān)委會(huì)取代了村民會(huì)議；三是監(jiān)委會(huì)不分原則性的監(jiān)督，事無巨細(xì)地干涉村委會(huì)的工作，甚至越俎代庖，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)變成執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

（三）拓寬民主監(jiān)督渠道

拓寬和暢通民主監(jiān)督渠道，是保障民主監(jiān)督有效進(jìn)行的基礎(chǔ)。各地可結(jié)合本地實(shí)際探索村民自治中民主監(jiān)督的有效方法。如有的地方設(shè)立村級民主公開監(jiān)督箱，監(jiān)督箱的鑰匙由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委書記直接掌管，每月安排專人到各村開箱取信，取回后由黨委書記親自審閱處理；定期召開村民代表會(huì)議，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的工作情況和打算直接向村民代表通報(bào)；讓他們把鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委、政府的各項(xiàng)決議和工作意見帶到群眾中去，增加村民委員會(huì)工作的透明度；每村指定一名鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部加強(qiáng)監(jiān)察指導(dǎo)，保證民主公開活動(dòng)的質(zhì)量和效果；有的地方規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的接待日，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公開接訪，面對面地聽取群眾意見，接受群眾監(jiān)督；還有的地方定期召開評議會(huì)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)統(tǒng)一安排村委會(huì)工作評議會(huì)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委派專人進(jìn)行監(jiān)察，對群眾所提的意見和建議的答復(fù)情況等進(jìn)行民主評議。民主監(jiān)督在村民自治“四個(gè)民主”機(jī)制中是過程最長、組織行為最復(fù)雜的環(huán)節(jié)，只有高度重視這個(gè)問題，大力拓寬群眾監(jiān)督渠道，才能保證民主監(jiān)督的有效運(yùn)行，也才能保證村民自治和諧、健康地發(fā)展。

（四）健全村務(wù)管理制度

村務(wù)管理制度是村莊公共權(quán)力運(yùn)作的準(zhǔn)繩，也是村民群眾對村級公共權(quán)力組織和村干部實(shí)施民主監(jiān)督的依據(jù)和保障。為此，要把完善村級規(guī)章制度作為推行民主監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。首先，可由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)有關(guān)部門統(tǒng)一制定《村民自治章程》、《村規(guī)民約》、《村級財(cái)務(wù)管理制度》、《村民代表會(huì)議事規(guī)則》、《村民委員會(huì)議事規(guī)則》等村級規(guī)章制度的樣本，下發(fā)到各村，由各村結(jié)合本村實(shí)際進(jìn)行修訂，制定有利于本村村民自治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理制度，并提交村民代表會(huì)議討論通過，形成基本的村級管理制度框架。其次，進(jìn)一步修改和完善印章管理辦法、組織工作規(guī)則等專門性規(guī)章，明確管理權(quán)限、管理責(zé)任、管理程序等。程序本質(zhì)上是用于限制權(quán)力的，按章辦事從根本意義上說就是按程序辦事，在程序的框架內(nèi)處理問題，作出決定，一切違反程序的行為無論結(jié)果好壞都應(yīng)當(dāng)是無效的。程序的操作性越強(qiáng)，民主監(jiān)督就越容易開展；程序越是隨意，就越容易產(chǎn)生腐敗行為。在村民自治中，一定要注意設(shè)置重大村務(wù)決策的嚴(yán)格程序，這是民主監(jiān)督能否有效實(shí)施的的關(guān)鍵。

同時(shí)，為了保證村干部嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)管理制度，正確行使村務(wù)管理權(quán)，還應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)管理的責(zé)任追究制度。從一定意義上說，責(zé)任追究和損失賠償是對權(quán)力實(shí)施有效監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。只有這樣，才能使村級組織制度的規(guī)范性制度安排與懲誡程序性制度安排相統(tǒng)一，村級組織和干部的行為模式與制裁手段相統(tǒng)一，從而維護(hù)民主監(jiān)督制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（五） 強(qiáng)化民主監(jiān)督權(quán)力

目前，民主監(jiān)督在很大程度上是一種軟性權(quán)力，極大地影響了監(jiān)督的效果。為了改變這種情況，強(qiáng)化民主監(jiān)督權(quán)力，有必要建立適合村民實(shí)行民主監(jiān)督的硬約束制度。具體說可以嘗試建立這樣兩個(gè)制度：一是村民公議否決制度。凡是村民對涉及村民基本利益的村務(wù)活動(dòng)（不包括履行國家義務(wù)的活動(dòng)），不管是民主的決策還是村委會(huì)（個(gè)人）的決策，不管是尚未執(zhí)行的還是正在實(shí)施的決策，不管是集體管理還是個(gè)人管理，只要本村一個(gè)有選舉權(quán)的村民提議，并有半數(shù)以上有選舉權(quán)的村民附議（ 必須采用書面征集的形式，以備核查），即可否決或終止執(zhí)行某項(xiàng)決定。二是不信任動(dòng)議制度。只要本村一個(gè)有選舉權(quán)的村民提議，并有半數(shù)以上有選舉權(quán)的村民附議（必須采用書面形式，以備核查），就可以對某個(gè)村委會(huì)成員提出免職的動(dòng)議。只要這個(gè)動(dòng)議不存在威脅、賄賂、偽造等不正當(dāng)手段，這個(gè)動(dòng)議就應(yīng)當(dāng)成立，被罷免的村委會(huì)成員就應(yīng)當(dāng)自行終止行使職權(quán)。被罷免的村委會(huì)成員被終止行使職權(quán)后，可向村民會(huì)議提出申辯，并開展必要的辯論。如意見達(dá)不到統(tǒng)一可請求村黨支部調(diào)解。這兩個(gè)制度若能建立，一定可以大大提高村民實(shí)行民主監(jiān)督的能力。

（六）培養(yǎng)民主監(jiān)督意識(shí)

一方面，要加強(qiáng)對農(nóng)村干部的教育。一是打牢民主監(jiān)督的基礎(chǔ)，為民主監(jiān)督創(chuàng)造必備的條件。這個(gè)基礎(chǔ)，就是要努力實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，這是民主監(jiān)督的前提和保證。要確立“監(jiān)督是責(zé)任、監(jiān)督是愛護(hù)、監(jiān)督是培養(yǎng)”的思想，使其認(rèn)識(shí)到民主監(jiān)督是對人對己負(fù)責(zé)，是對黨的事業(yè)、對組織、對集體負(fù)責(zé)；要讓干部真正從思想上受到黨的根本宗旨和群眾觀點(diǎn)的教育。二是要教育并督促干部經(jīng)常深入群眾。深入群眾、密切聯(lián)系群眾，就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，及時(shí)化解矛盾，把一些容易激化的矛盾解決在萌芽狀態(tài)之中。另一方面，要加強(qiáng)培養(yǎng)村民民主監(jiān)督的意識(shí)，使他們認(rèn)識(shí)到民主監(jiān)督是法律賦予自己的權(quán)力。改革開放以來，中國在民主法制的宣傳教育上做了不少工作，由于農(nóng)村的局限性，這些宣傳教育并未能深入到億萬農(nóng)民身邊，很多農(nóng)民對村民自治知之甚少，更談不上監(jiān)督村委會(huì)的行為了。因此，國家應(yīng)加大對農(nóng)村進(jìn)行民主法制教育的力度，特別應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)民利益直接相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳，如村民委員會(huì)組織法、土地管理法、農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例等，鼓勵(lì)、支持農(nóng)民通過正常渠道正確行使監(jiān)督權(quán)力，避免因農(nóng)民不滿情緒過大導(dǎo)致上訪甚至集體上訪事件，以至影響社會(huì)的穩(wěn)定。

當(dāng)前，中國正處在全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的發(fā)展階段，農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)需要協(xié)調(diào)各種關(guān)系，調(diào)整和緩和各種利益和矛盾。黨的十六大提出了建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)，建設(shè)新農(nóng)村和諧社會(huì)就是其重要內(nèi)容。只有不斷健全村民自治制度，完善村務(wù)公開和民主管理、民主監(jiān)督制度，才能把農(nóng)村社會(huì)存在的內(nèi)部矛盾加以化解。只有堅(jiān)持進(jìn)一步健全村務(wù)公開制度，保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)，只有堅(jiān)持進(jìn)一步規(guī)范民主決策機(jī)制，保障農(nóng)民群眾的決策權(quán)，只有堅(jiān)持進(jìn)一步完善民主管理制度，保障農(nóng)民群眾的參與權(quán)，只有堅(jiān)持進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)有效的村務(wù)管理的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民群眾的監(jiān)督權(quán)，才能真正把這一關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益的大事抓緊抓好、抓出成效，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村“管理民主”的發(fā)展目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]