摘要：排污權(quán)交易制度自引進(jìn)中國以來備受學(xué)者爭議，在中國實行排污權(quán)交易制度具有必要性和可行性，結(jié)合中國排污權(quán)交易試點存在無統(tǒng)一立法、缺乏高技術(shù)統(tǒng)一監(jiān)測體制、排污權(quán)初始分配不公及“零供給”現(xiàn)象等不足，在立足國情基礎(chǔ)上提出中國構(gòu)建該制度的幾點建議，如建立排污權(quán)交易制度的統(tǒng)一立法規(guī)定、排污權(quán)初始分配統(tǒng)一有償化、建立排污權(quán)交易制度的監(jiān)督管理體制以及設(shè)立排污權(quán)交易中心等。

關(guān)鍵詞：排污權(quán) 總量控制 初始分配

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0098-03

排污權(quán)交易制度是1968年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯（J.H.Dales）在水污染控制研究中明確提出的一個經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，也稱排污指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓，是一種“在污染物排放總量控制前提下，排污權(quán)交易雙方利用市場機(jī)制及環(huán)境資源的特有性質(zhì)，在環(huán)保主管部門監(jiān)管下，通過交易實現(xiàn)低成本污染治理的制度”[1]。該制度被美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署嘗試于大氣污染源和水污染源管理，并逐步形成體系，英國、德國等國家繼美國之后也建立了排污權(quán)交易的政策體系。20世紀(jì)90年代排污權(quán)交易制度被引入中國，中國法學(xué)界也開始對該制度的長期探討。

一、中國學(xué)術(shù)界對排污權(quán)交易制度的看法

中國法學(xué)界對排污權(quán)交易制度歷來存有肯定與否定兩種看法，筆者更贊成肯定的觀點，并認(rèn)為否定學(xué)者的反對觀點不構(gòu)成阻止排污權(quán)交易制度的實行理由。

1.反對學(xué)者認(rèn)為，排污權(quán)交易制度易導(dǎo)致交易目的偏差[2]，筆者認(rèn)為，排污權(quán)交易制度是以總量控制制度為前提的，這意味著在一定區(qū)域內(nèi)的可交易的污染排放權(quán)是受到控制的，不可能出現(xiàn)企業(yè)無限量購買排污權(quán)的情形，同時通過嚴(yán)格的監(jiān)控手段，建立排污權(quán)交易登記制度等，都可有效防止排污權(quán)交易泛濫的情形；另外，在市場競爭中，由于排污權(quán)交易制度，會使污染嚴(yán)重而效益差的企業(yè)盡早被環(huán)保型企業(yè)淘汰，從而有利于社會整體的減排進(jìn)程。

2.反對學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境容量標(biāo)準(zhǔn)難以測量界定會使排污權(quán)交易制度無法實行，但筆者認(rèn)為，相對于環(huán)境容量難以確定而言，環(huán)境中的區(qū)域總量控制標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)在是可以確定的，以總量控制為前提的排污權(quán)交易制度也就有了實行的依據(jù)，現(xiàn)今保護(hù)環(huán)境要先從削減目標(biāo)角度考慮，并不一定是直接從環(huán)境承載量上考慮，環(huán)境的改善可以從削減慢慢開始，如果因環(huán)境容量標(biāo)準(zhǔn)一直沒有確定，就使那些有利于環(huán)保的制度受到限制，那還談何環(huán)境保護(hù)呢？但是我們同時也要加大重視，積極改進(jìn)測量技術(shù)，爭取早日解決環(huán)境容量的測量問題，使排污權(quán)交易制度能更好的為環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

3.反對學(xué)者認(rèn)為，排污權(quán)交易制度使買方區(qū)域公眾喪失了良好環(huán)境的平等享有權(quán)[2]，筆者認(rèn)為，排污權(quán)交易制度以總量控制制度為前提，那么該區(qū)域的總排污量在受到嚴(yán)格管制的情況下就不會無限增大，從而嚴(yán)重影響到公眾享有的良好環(huán)境，另外排污權(quán)交易制度的實行并不代表排污企業(yè)治污義務(wù)的消除，而是降低了治污的成本。

4.排污權(quán)交易制度是污染物減排目標(biāo)實現(xiàn)的有效手段。目前，美國、歐盟相繼作出了2020年之前的碳減排承諾，中國也承諾2020年中國單位GDP所對應(yīng)的二氧化碳排放量，將比2005年下降40%~45%[3]，如果單純以開發(fā)新能源、清潔生產(chǎn)機(jī)制達(dá)成目標(biāo)，對于企業(yè)壓力過大，排污權(quán)交易制度對交易主體雙方都具有經(jīng)濟(jì)上的激勵，同時也能達(dá)到減排的效果，不失為污染物減排達(dá)標(biāo)的有效手段。

二、排污權(quán)交易制度在中國試行的狀況及不足

中國關(guān)于排污權(quán)交易的實踐主要集中在大氣污染防治和水污染防治領(lǐng)域，從20世紀(jì)90年代開始，中國逐步在部分省市開展了排污權(quán)交易綜合試點工作。國務(wù)院部委和地方出臺的相關(guān)規(guī)范性文件也不斷出現(xiàn)，如1994年，上海市人大常委會頒布《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第31條是中國地方性法規(guī)中較早對排污權(quán)交易制度進(jìn)行明確規(guī)定的范例，2009年3月，國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大第二次會議上作的政府工作報告中提出要“積極開展排污權(quán)交易試點”，明確了中國政府對排污權(quán)交易試點工作的大力支持[4]。

十幾年來，排污權(quán)交易制度在部分省市的試點取得了良好的效果，排污交易政策機(jī)制在節(jié)能減排方面的潛力已經(jīng)開始顯現(xiàn)。例如，江蘇南通泰爾特染整有限公司與江蘇如皋亞點毛巾織染有限公司排污權(quán)交易案件就取得了較大的成功。由于實行排污權(quán)交易制度，2001—2004年，江蘇省南通市GDP總量增長了51.5%，而水污染物的主要指標(biāo)COD則下降了16.8%，同時做到GDP的增長和COD指標(biāo)的下降[5]。而截至2008年5月底，山西太原市SO2排放配額交易已在12家企業(yè)之間進(jìn)行了12筆交易，先后交易的SO2排放指標(biāo)為2430噸?？鐕盼劢灰滓踩〉昧己眯Ч缃K省利用CDM機(jī)制（清潔生產(chǎn)機(jī)制）已成功與世界銀行等國際組織順利成交六筆跨國排污權(quán)交易，國內(nèi)一批企業(yè)因治理污染而獲得理想回報，激勵了國內(nèi)企業(yè)環(huán)保減排的動力[6]。

盡管中國的排污權(quán)交易制度部分試點取得了好的成績，但是，我們也看到有部分試點進(jìn)行的并不是十分順利，如柳州、山東等試點，中國實行排污權(quán)交易制度還面臨許多不足之處：

1．排污權(quán)交易制度沒有國家層面上的統(tǒng)一法律規(guī)定。排污權(quán)交易制度作為一項新興環(huán)境保護(hù)制度需要有健全的法制保障才得以實施，美國1979年《清潔生產(chǎn)法》修正案就已經(jīng)確立了排污交易制度，1990年修改該法時進(jìn)一步將排污權(quán)交易在法律上制度化，但縱觀中國現(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章中，直接規(guī)定排污權(quán)交易的法律規(guī)范還是空白，只有一些地方性法規(guī)，而沒有國家統(tǒng)一的針對性立法予以規(guī)范保障。

2．排污權(quán)初始分配的不公平和不透明。排污權(quán)初始分配的公平性和有效性是排污權(quán)交易制度順利推行的基礎(chǔ)。美國國會在《清潔空氣法》（1990）中提出了初始排污權(quán)的三類分配方式：免費分配、公開拍賣和標(biāo)價出售。公開拍賣和標(biāo)價出售都是對環(huán)境外部性的內(nèi)部化，是對市場價格扭曲的糾正。但在中國，排污權(quán)初始分配主要根據(jù)歷史排放量的比例以無償分配為主，排污權(quán)無償取得以及過低的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致環(huán)境實際上被無償或廉價使用。同時市場機(jī)制的不盡完善也使得這種有償分配方式遇到了很大阻力。

3．缺乏高技術(shù)的全國統(tǒng)一的監(jiān)測體制。排污權(quán)交易制度要求我們必須保持對企業(yè)排污量進(jìn)行準(zhǔn)確監(jiān)測，因為為了保障排污權(quán)交易制度的順利實施，應(yīng)首先確定排污單位的實際排污量，但是由于中國目前的技術(shù)水平發(fā)展限制，不能有效監(jiān)測排污企業(yè)，加上當(dāng)前我們使用的是總量控制標(biāo)準(zhǔn)，舊有的濃度控制監(jiān)測體系已不適用了。

4．排污權(quán)“零供給”現(xiàn)象。通過中國的試點實驗，發(fā)現(xiàn)很多地方不是缺少買家，而是賣家太少，甚至出現(xiàn)“零供給”現(xiàn)象。例如，在建立國內(nèi)首個排污權(quán)儲備交易中心的嘉興就出現(xiàn)了排污權(quán)奇貨可居。據(jù)報道，實施當(dāng)年就已有60多個新建項目因沒有排污指標(biāo)而擱淺[7]。由于環(huán)保部門沒有對企業(yè)之間的排污指標(biāo)分配作出調(diào)整，許多企業(yè)有未雨綢繆的想法，希望將排污權(quán)留給自己備用，或者企業(yè)自身減排不易，沒能力出售，還有部分企業(yè)對排污權(quán)交易制度不了解，不敢或者不懂如何出售等等原因。

三、構(gòu)建中國排污權(quán)交易制度的建議

1．建立排污權(quán)交易制度的統(tǒng)一立法。（1）在法律上確認(rèn)排污權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性。因為現(xiàn)實中的任何生產(chǎn)和消費活動不可能實現(xiàn)污染的零排放，因此排污權(quán)是一個實際存在的環(huán)境資源的生產(chǎn)性和經(jīng)濟(jì)性權(quán)利[8]。雖然在中國已建立了排污許可證制度，但是企業(yè)排污權(quán)許可證所確認(rèn)的排污權(quán)只是一種行政許可，而非私法意義上可轉(zhuǎn)讓或交易的權(quán)利。由于排污許可證的不可轉(zhuǎn)讓，使排污權(quán)交易制度無法正常實行，只有在法律允許排污權(quán)進(jìn)行交易的前提下，排污權(quán)交易制度才能展開。（2）明確規(guī)定排污權(quán)交易法律制度的各項具體內(nèi)容。應(yīng)在法律中明確規(guī)定如交易原則、交易主體、交易范圍、交易方式、交易的法定程序以及確定違法轉(zhuǎn)讓的法律責(zé)任等等，同時結(jié)合各個地方的試點經(jīng)驗，統(tǒng)一作出規(guī)定，以免造成各地交易混亂，影響排污權(quán)交易的順利實施，還應(yīng)建立排污權(quán)交易登記制度以達(dá)到污染物的有效控制管理。（3）建立健全與排污權(quán)交易制度相關(guān)的制度。第一，總量控制制度，總量控制把允許排放的污染物總量分配到各個污染源，借此明確排污單位對環(huán)境容量資源的排污權(quán)，為利用市場手段再配置容量資源提供了產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)[9]，在總量控制區(qū)域內(nèi)，污染物的排放總量必須低于環(huán)境總量控制目標(biāo)，否則不允許進(jìn)行交易，但中國現(xiàn)行環(huán)境法律體系中，并沒有專門的有關(guān)總量控制具體實施的統(tǒng)一法規(guī)，筆者認(rèn)為，應(yīng)將中國實行排污總量控制制度明確寫入法律規(guī)定之中，建立總量控制的法規(guī)保障體系，完善總量控制的各項技術(shù)措施建設(shè)，以促使排污控制管理。第二，排污收費制度，中國應(yīng)改進(jìn)排污收費制度，提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)，使之高于污染物治理成本，并完善超總量排污收費標(biāo)準(zhǔn)、辦法等配套法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，因長期以來的排污收費標(biāo)準(zhǔn)過低，企業(yè)常寧愿交納排污費，以超標(biāo)排污獲取更多經(jīng)濟(jì)效益填補所交費用，不僅不利于減排，反而使排污加劇，只有提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)，與總量控制、排污權(quán)交易制度同步實施，才能達(dá)到企業(yè)減排的最大效果。

2．規(guī)范排污權(quán)交易市場機(jī)制，尋求合理的排污權(quán)初始分配模式。在國外，一般將排污權(quán)交易市場分為一級市場和二級市場，一級市場是政府與排污者之間的排污權(quán)交易，也即排污權(quán)的初始分配；二級市場則是排污者之間的交易。中國在建立排污權(quán)交易市場機(jī)制時，可以參考國外經(jīng)驗，建立一個公開、公平、公正的市場交易規(guī)則。（1）一級市場——排污權(quán)初始分配的有償化。首先，企業(yè)要排污，必須先有排污權(quán)，筆者認(rèn)為中國更適用排污權(quán)初始分配統(tǒng)一有償化，古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾經(jīng)說過“參與分享人員最多的公共物品，獲得的關(guān)心最少”，排污權(quán)交易的實踐也表明：有償分配方式能篩選出治污效率高的企業(yè)享受排污權(quán)，促使環(huán)境容量這一寶貴資源得到合理使用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和清潔生產(chǎn)的普及[10]，也更能體現(xiàn)“資源有償使用”、“污染者付費”這一原則，實行排污權(quán)初始分配的統(tǒng)一有償化，也可解決初始分配不公平、不透明的缺點。其次，政府及環(huán)保部門將符合總量控制標(biāo)準(zhǔn)的排污權(quán)進(jìn)行平等劃分，統(tǒng)一公平公開定價，由有排污需求的企業(yè)提出購買申請，由主管部門對企業(yè)實際排污需求進(jìn)行評估后，對符合要求的部分予以出售，并辦理購買登記手續(xù)，以達(dá)到排污權(quán)初始分配的公平合理。（2）二級市場——排污權(quán)交易的自由化加大。首先，排污權(quán)需求方向中介機(jī)構(gòu)或環(huán)保部門提出需求申請，由中介機(jī)構(gòu)尋求適合排污權(quán)供給方；其次，在雙方初步確定的數(shù)量基礎(chǔ)上，由環(huán)保主管部門對該次排污權(quán)交易引起的排污狀況變化而產(chǎn)生的環(huán)境影響作出評估，作出批準(zhǔn)答復(fù)；最后，交易雙方就交易具體事項，如價格、時間等進(jìn)行自由協(xié)商，達(dá)成最終交易協(xié)議；最后，達(dá)成協(xié)議后，雙方應(yīng)在環(huán)保主管部門進(jìn)行排污權(quán)交易變更登記手續(xù)。排污權(quán)交易的二級市場主動權(quán)掌握在企業(yè)自己手中，政府只起監(jiān)督作用，因而具有較大的自由性。

3．建立排污權(quán)交易制度的監(jiān)督管理體制。排污權(quán)交易制度是一個極復(fù)雜的體系，不能只依靠市場經(jīng)濟(jì)手段來自我調(diào)控，必須有包括行政手段、法律手段等在內(nèi)的完備監(jiān)管體制引導(dǎo)其健康發(fā)展。（1）排污權(quán)初始分配的劃分及定價，應(yīng)由環(huán)保部門進(jìn)行嚴(yán)格的統(tǒng)一制定；而排污權(quán)交易的排污量須經(jīng)環(huán)保部門評估確定，排污權(quán)交易須經(jīng)環(huán)保主管部門審查批準(zhǔn)，登記備案，并應(yīng)規(guī)定違反交易規(guī)則的相應(yīng)法律責(zé)任等監(jiān)管措施。（2）建立完備的排污監(jiān)測系統(tǒng)。美國在SO2排污交易上建立了一套較為完備的監(jiān)督管理體系，尤其是其嚴(yán)密的監(jiān)測系統(tǒng)，完整及時的排污信息提供，為排污權(quán)交易監(jiān)管發(fā)揮了重大的作用。中國目前正在推行的監(jiān)測手段為在線自動監(jiān)測網(wǎng)（CEMS系統(tǒng)），這種技術(shù)可以全天候不間斷監(jiān)測、記錄企業(yè)的SO2排放情況并自動累加已排放SO2數(shù)量，通過網(wǎng)絡(luò)向各級環(huán)保部門傳送，做到客觀公正的回報，防止排污單位超總量排放、偷排，但由于該系統(tǒng)仍處于試驗階段，還無法大規(guī)模普及[6]。我們應(yīng)加大科研力度，盡快完善該系統(tǒng)，盡早投入使用，形成全國統(tǒng)一監(jiān)測排污網(wǎng)絡(luò)，保障排污權(quán)交易制度的健康發(fā)展。（3）加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)監(jiān)督。在排污權(quán)交易的各個環(huán)節(jié)中必須要有政府的指導(dǎo)監(jiān)督行為，離開政府的有效監(jiān)督，排污權(quán)交易制度就無法正常運行。政府可根據(jù)地區(qū)實際環(huán)境狀況，通過控制排污權(quán)的一級市場投入量，確保當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的安全，同時也履行監(jiān)督職能，防止排污權(quán)交易市場受到不正當(dāng)競爭行為破壞。（4）環(huán)保部門在定期發(fā)布的環(huán)境狀況公報中，應(yīng)將排污權(quán)初始分配及交易的相關(guān)信息同步進(jìn)行公開，并建立違法行為有獎舉報制度，賦予群眾監(jiān)督的權(quán)利，調(diào)動群眾的積極性。

4．設(shè)立排污權(quán)交易中心，鼓勵企業(yè)參與交易。當(dāng)環(huán)保部門對排污權(quán)初始分配進(jìn)行公平合理的劃分后，企業(yè)對于自身的排污權(quán)有了控制，再加上企業(yè)污染排放量被嚴(yán)格監(jiān)控，排污權(quán)就會出現(xiàn)稀缺，從而解決市場排污權(quán)交易“零供給”現(xiàn)象。之后可設(shè)立交易中心作為專門從事排污權(quán)交易的機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，搭建交易平臺，制定交易規(guī)則，具體負(fù)責(zé)排污權(quán)交易一系列程序，保證每一筆交易的真實、有效，有利于監(jiān)管。同時，交易中心須及時將每筆交易的全部信息向社會公開，包括交易對象、交易時間、交易量、交易價格等，做到交易透明化，便于企業(yè)了解排污權(quán)交易狀況參與交易[7]。各級政府也應(yīng)對排污權(quán)交易制度持開明態(tài)度，精簡程序，給予出色企業(yè)一定獎勵，以鼓勵排污企業(yè)積極參與到排污權(quán)交易中。

排污權(quán)交易制度將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效地結(jié)合在一起，受到世界各國的普遍關(guān)注，已有許多發(fā)達(dá)國家實際建立了排污權(quán)交易制度，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與人們保護(hù)環(huán)境的迫切要求，排污權(quán)交易制度將成為發(fā)展趨勢。中國目前雖還只是處于試點階段，雖然還面臨著諸多不足，但相信隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，人們環(huán)保意識的不斷提高，法律制度的不斷完善健全，排污權(quán)交易制度會在中國有著廣闊的市場前景，在環(huán)境保護(hù)方面起著重要的作用！

參考文獻(xiàn)：

[1]孔國榮，呂東鋒.淺論中國排污權(quán)交易制度[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，(12)：187.

[2]關(guān)心.中國排污權(quán)交易之反思[J].法制與社會，2008，(7)：48.

[3]佚名.多項新能源鼓勵政策呼之欲出[J].東航金融(香港)，2009，(12).

[4]孫佑海，丁敏.依法建立排污權(quán)交易制度[J].環(huán)境保護(hù)，2009，(5B)：29-30.

[5]劉柯.排污權(quán)交易制度分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009，(6)：241.

[6]王婧，涂正革.排污權(quán)交易：理論與實踐[J].湖北社會科學(xué)，2009，(3)：105-106.

[7]錢水苗，等.試論排污權(quán)交易的謹(jǐn)慎實施[J].法學(xué)評論，2008，(6)：98-102.

[8]王金南.排污收費理論學(xué)[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1997：60.

[9]馬中，[美]杜丹德.總量控制與排污權(quán)交易[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1999：97．

[10]牧金.中國排污權(quán)交易制度的問題與出路[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2008，(1)：62.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]