摘要：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)作為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一極，被國家納入重點開發(fā)區(qū)域，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升到國家戰(zhàn)略層面。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，長期以來受二元經(jīng)濟(jì)制約，一直是河南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板和薄弱環(huán)節(jié)。結(jié)合河南省省情，從行政管理、土地利用、財稅管理、投融資、社會保障等方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新的探索，以便為研究制定促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施提供參考。

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)區(qū) 體制機(jī)制 創(chuàng)新

中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0139-02

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心是探索一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，是一項針對中原區(qū)域特點的具有時代性和創(chuàng)新性的發(fā)展戰(zhàn)略。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，長期以來受二元經(jīng)濟(jì)制約，一直是河南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板和薄弱環(huán)節(jié)。下大力氣解決好傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的發(fā)展問題，體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。要從行政管理、財稅管理、土地利用、投融資、社會保障、人力資源等方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，形成新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動的格局。

一、行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新

整合使用政府投資。針對當(dāng)前各級政府投資特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資條塊分割、重復(fù)投入、效率低下的問題，以縣級為平臺，規(guī)范政府投資行為，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率，逐步建立協(xié)調(diào)高效、權(quán)責(zé)一致、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的政府投資管理體制。按照“存量優(yōu)化、增量集中、預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌、跨部門整合”的要求，對現(xiàn)有各專項資金進(jìn)行整合，歸并范圍類似、性質(zhì)相同的零散資金，增設(shè)適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展需要、具有帶動作用的項目資金。

創(chuàng)新行政管理機(jī)制。成立省、市、縣三級聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由省政府牽頭成立“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)委員會，其成員主要包括省委農(nóng)村工作辦公室、省發(fā)改委、財政廳、住房與建設(shè)廳、國土資源廳、農(nóng)廳、金融辦、市政府及市相關(guān)職能部門、縣政府及縣相關(guān)職能部門等。推進(jìn)委員會負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督實驗示范區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)中心，反饋“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀、需要，落實上級關(guān)于“三化”協(xié)調(diào)推進(jìn)的各項政策，推進(jìn)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三化”協(xié)調(diào)工作。

優(yōu)化管理體制機(jī)制。打破各部門管理工作的局限，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理。完善考核機(jī)制，根據(jù)農(nóng)區(qū)“三化”建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展的要求，把新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)納入目標(biāo)考核體系，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三化”發(fā)展情況，實行年度考核。優(yōu)化管理激勵機(jī)制，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)中心積極推進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展并取得良好效果的，予以表彰獎勵。建立實績與管理機(jī)制創(chuàng)新掛鉤的激勵機(jī)制，積極鼓勵干部參與體制機(jī)制創(chuàng)新，使管理體制能夠很好地適應(yīng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展需要。

二、土地利用制度創(chuàng)新

探索建立適宜的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地的制度體系，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促使土地向種養(yǎng)大戶、土地銀行等中介組織流轉(zhuǎn)，逐步推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、區(qū)域化布局和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，對承租的種養(yǎng)大戶、土地銀行等，在其承租的土地達(dá)到一定規(guī)模后，采取以獎代補(bǔ)方式，每畝給予一定補(bǔ)貼，鼓勵承租人實行規(guī)模種植、養(yǎng)殖，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

建立土地支持“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。對農(nóng)村的非農(nóng)用土地和建設(shè)土地，全縣統(tǒng)一管理，合理調(diào)配，以解決工業(yè)用地、城市建設(shè)用地緊缺和農(nóng)村建設(shè)用地閑置的矛盾。通過降低農(nóng)村非農(nóng)用土地和建設(shè)用地指標(biāo)或者置換的方式，調(diào)配工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地需求。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行土地綜合整治，騰出用地指標(biāo)。對于通過土地整理、村莊整治等方式騰出土地成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣統(tǒng)一調(diào)配新增用地指標(biāo)時可以向其傾斜，形成土地與城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。

強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。建立土地流轉(zhuǎn)中介和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為群眾提供信息、評估、鑒定、簽約、公證、仲裁等一系列服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度。成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃要求，統(tǒng)籌制定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章和制度，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)的方向，滿足建設(shè)用地和工業(yè)用地的需要；制定土地利用的激勵獎勵機(jī)制，對土地利用工作突出、成效明顯的村和農(nóng)戶，給予表彰獎勵，提高土地利用工作的效率。建立土地流轉(zhuǎn)有形市場，扶持培育土地銀行、土地專業(yè)合作社等流轉(zhuǎn)中介組織。農(nóng)民可將土地存入土地銀行或合作社獲得利息，合作社再將這些土地進(jìn)行整治，集中連片貸給種田大戶和養(yǎng)殖能手，經(jīng)營收入主要用于城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。

三、財稅管理體制創(chuàng)新

設(shè)立“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展專項資金。設(shè)立“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展專項資金，支持“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。通過設(shè)立專項資金，以貼息、補(bǔ)助等形式扶持中小企業(yè)發(fā)展，推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程；加大對農(nóng)民知識培訓(xùn)的投入，提高農(nóng)民的整體知識水平，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行設(shè)備更置，提高農(nóng)業(yè)耕作的科技水平；完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，提高城鎮(zhèn)化水平。

創(chuàng)新稅收體制機(jī)制。對于縣重點農(nóng)產(chǎn)品加工項目和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，免收三至五年營業(yè)稅。增值稅省、市兩級留成部分，以轉(zhuǎn)移支付、以獎代補(bǔ)等方式返還社旗縣，增加縣級財政能力。

四、投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

建立城市建設(shè)融資平臺。成立城市建設(shè)投資公司，按照經(jīng)營城市的理念和以城養(yǎng)城的思路，通過融資和經(jīng)營為政府籌措城市建設(shè)資金和創(chuàng)造收益，促進(jìn)城市建設(shè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。同時，可通過投入資本金或提供以儲備土地為主的抵押物，扶持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資管理公司，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)籌資、投資和資產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等其他城鎮(zhèn)化重大項目的建設(shè)，拓寬融資渠道，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的吸引效力。

完善金融體系。加快建立商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)村信用社、信用擔(dān)保公司、農(nóng)業(yè)保險等相結(jié)合的縣級金融體系，形成各種金融機(jī)構(gòu)競相發(fā)展的格局。積極引進(jìn)鄭州銀行、浦發(fā)銀行、廣發(fā)銀行等體制靈活的商業(yè)銀行。深化農(nóng)村信用社改革，扶持郵政儲蓄銀行發(fā)展，培育和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額信貸公司、農(nóng)戶資金互助組織等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展小額信貸。制定縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的實施辦法。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，建立成熟的農(nóng)業(yè)保險體系，提高農(nóng)業(yè)規(guī)避風(fēng)險的能力。加大對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持，鼓勵開發(fā)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

完善信用擔(dān)保體系。建立縣、鄉(xiāng)兩級信用擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體林地承包經(jīng)營權(quán)、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)等確權(quán)辦證，與有關(guān)金融部門簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，聯(lián)合出臺農(nóng)村物權(quán)抵押擔(dān)保暫行辦法，將“五權(quán)”納入抵押擔(dān)保范圍，縣級建立擔(dān)保公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立信用擔(dān)保和物權(quán)交易“兩大中心”，搭建起金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民之間的橋梁，化解貸款風(fēng)險，解決農(nóng)民貸款難問題。同時，縣擔(dān)保公司加大對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)中小企業(yè)的融資力度，為有效支持中小企業(yè)發(fā)展提供有力的支撐?？h財政每年拿出一定的資金鼓勵多元化、多層次、多渠道組建中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵各類民間投資者參與擔(dān)保公司的組建。通過完善企業(yè)信用擔(dān)保體系，解決中小企業(yè)貸款融資難題，支持中小企業(yè)發(fā)展。

五、社會保障體制機(jī)制創(chuàng)新

健全城鎮(zhèn)職工、居民社會保障制度。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險制度，擴(kuò)大參保范圍。推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。建立社會保障投入增長機(jī)制，增加財政的社會保障投入，逐步做實個人賬戶。完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障為主體、專項救助相配套的社會救助制度，把符合條件的困難群眾納入保障范圍，做到應(yīng)保盡保。穩(wěn)步提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，建立低保標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。健全社會保障性住房、廉租房制度，切實解決城市低收入家庭住房困難。

加快建立農(nóng)村社會保障制度。按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)制，并不斷擴(kuò)大社會保險覆蓋面。鞏固和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全基層醫(yī)療服務(wù)體系。完善農(nóng)村居民最低保障制度，加強(qiáng)農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)。建立基層人力資源社會保障服務(wù)平臺，做到“機(jī)構(gòu)、人員、場地、經(jīng)費(fèi)、工作、制度”六到位。完善信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)資源共享，提高服務(wù)功能。

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度接軌。將被征地農(nóng)民、農(nóng)民工和外來務(wù)工人員等納入到社會保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度相銜接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障全覆蓋。探索以“土地?fù)Q社保”方式解決被征地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障問題，即以農(nóng)村宅基地置換取得城鎮(zhèn)住房，以農(nóng)村承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)社會保障，實現(xiàn)由農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換。推進(jìn)外來務(wù)工人員參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險等。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]