摘要：新農(nóng)保試點(diǎn)應(yīng)該加快進(jìn)程，盡快全面覆蓋全體農(nóng)村適齡居民。但在新農(nóng)保推進(jìn)工作中，還是應(yīng)該遵循新農(nóng)保與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與速度相適應(yīng)，從實(shí)際出發(fā)、分類指導(dǎo)，先慢后快、逐步推進(jìn)，規(guī)范操作、逐步完善，可銜接性和可持續(xù)性原則，政府引導(dǎo)、自愿參加，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與等原則。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 試點(diǎn)工作 原則

中圖分類號(hào)：F840.612文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）25-0105-03

2009年9月1日國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2009]32號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）以來(lái)，各省紛紛開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)工作。由于地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地新農(nóng)保工作開展力度和推進(jìn)進(jìn)程存在差異，條件較好的地區(qū)，已基本具備全面開展新農(nóng)保工作條件甚至有條件建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，例如北京、天津、浙江、重慶等地。大多數(shù)省份的新農(nóng)保的實(shí)施辦法是在國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況稍作調(diào)整而成的。關(guān)于新農(nóng)保試點(diǎn)是否要加快進(jìn)程，有的研究者認(rèn)為到2012年新農(nóng)保應(yīng)該全覆蓋；有的認(rèn)為“十二五”期末新農(nóng)保應(yīng)該全面覆蓋。目前在學(xué)術(shù)界認(rèn)為應(yīng)該加快新農(nóng)保試點(diǎn)的意見較多 [1]，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“十二五”期間實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)過(guò)程中也要注意出現(xiàn)盲目攀比現(xiàn)象，除了《指導(dǎo)意見》中規(guī)定的新農(nóng)保制度本身建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則外，在新農(nóng)保推進(jìn)工作中，還應(yīng)遵循以下一些原則：

一、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度相適應(yīng)的原則

影響社會(huì)保障發(fā)展的重要因素有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等因素，其中經(jīng)濟(jì)因素是首要因素。社會(huì)保障是國(guó)家和社會(huì)有組織地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)援助的手段，解決社會(huì)成員的各種社會(huì)保障需求，其發(fā)展應(yīng)當(dāng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng) [2]。在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，如果過(guò)分追求社會(huì)保障的規(guī)模與水平，或者社會(huì)保障發(fā)展水平滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，均會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

新農(nóng)保是中國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，其發(fā)展在不同階段都應(yīng)該與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，否則會(huì)重蹈老農(nóng)保的覆轍。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見》基本原則要求新農(nóng)保堅(jiān)持從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)。筆者認(rèn)為，試點(diǎn)階段新農(nóng)保的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、集體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金待遇水平以及基金保值增值的利率設(shè)置等方面當(dāng)然要與目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面的承受能力相適應(yīng)，除此之外，這些方面的水平的調(diào)整，包括調(diào)整幅度、調(diào)整頻率、調(diào)整時(shí)間，新農(nóng)保覆蓋范圍的擴(kuò)大 ① 和推進(jìn)速度等都要與農(nóng)民的收入水平和國(guó)家財(cái)政等方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期相適應(yīng)，讓廣大農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步探索符合中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二、從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)原則

分類指導(dǎo)包括分地區(qū)、分人群指導(dǎo)。由于中國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，推進(jìn)新農(nóng)保過(guò)程中不同地區(qū)的難度和面臨的問(wèn)題將有所不同。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農(nóng)村居民逐漸分化為農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、純農(nóng)民等不同的階層，這些人群的就業(yè)方式、經(jīng)濟(jì)收入以及面臨的生活風(fēng)險(xiǎn)不同，他們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求也有所不同，因此，在進(jìn)行新農(nóng)保試點(diǎn)和推廣時(shí)應(yīng)該因地制宜，允許不同地區(qū)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在差異，允許不同地區(qū)采取不同的策略和措施。在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中要有彈性，使不同群體的農(nóng)村居民在參保時(shí)有選擇的余地。

從發(fā)展水平來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)階段基本上可以分為三類地區(qū)：第一類是已經(jīng)具備建立新農(nóng)保制度的地區(qū)。對(duì)這類地區(qū)，國(guó)家主要是出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和政策進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)管理和監(jiān)督，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕。第二類是初步具備建立新農(nóng)保險(xiǎn)制度的地區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對(duì)這些地區(qū)，政府一方面要制定有效政策進(jìn)行引導(dǎo)農(nóng)民積極參保；另一方面要加大財(cái)政支持力度鼓勵(lì)農(nóng)民參保。第三類是不具備建立新農(nóng)保制度的地區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，暫時(shí)不適合建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)該推遲或等條件具備后再開展此項(xiàng)工作。

從農(nóng)民群體的具體情況分析，農(nóng)民工、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，國(guó)家已出臺(tái)一些相關(guān)政策并在積極實(shí)施，今后國(guó)家將會(huì)進(jìn)一步完善這些政策。目前各省正在進(jìn)行的新農(nóng)保的試點(diǎn)，其實(shí)施對(duì)象主要是純農(nóng)民，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這一部分的試點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)該隨時(shí)關(guān)注試點(diǎn)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)困難和問(wèn)題，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確保試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。

三、先慢后快，逐步推進(jìn)原則

新農(nóng)保是對(duì)老農(nóng)保的改革創(chuàng)新，如老農(nóng)保是按月繳費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為2元~20元十個(gè)檔次[3]，新農(nóng)保按年繳費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為100元~500元五個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次等等。這些改革創(chuàng)新是否適合中國(guó)目前農(nóng)村發(fā)展的狀況，還有待于在試點(diǎn)中驗(yàn)證。新農(nóng)保與老農(nóng)保最大的不同是明確規(guī)定了政府對(duì)參保人進(jìn)行補(bǔ)貼。這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，可能比較困難，如果政府兌現(xiàn)不了財(cái)政補(bǔ)貼，將會(huì)失信于民，人們將會(huì)對(duì)新農(nóng)保持懷疑態(tài)度，因此，在這些地區(qū)推行新農(nóng)保要循序漸進(jìn)，先慢步推進(jìn)，待條件成熟后再加快推進(jìn)速度，否則可能會(huì)適得其反。

新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接問(wèn)題也要求新農(nóng)保在推進(jìn)中要遵循先慢后快，逐步推進(jìn)的原則。目前關(guān)于新農(nóng)保與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接國(guó)家還沒有出臺(tái)統(tǒng)一具體政策，大多數(shù)地方只是制定了暫時(shí)的銜接辦法，不同地方的具體辦法各不相同。如果這種局面持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，制度銜接將會(huì)出現(xiàn)五花八門的狀況，將不利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。筆者認(rèn)為，在國(guó)家沒有出臺(tái)具體的制度銜接辦法之前，新農(nóng)保試點(diǎn)范圍、進(jìn)程不宜過(guò)大過(guò)快，應(yīng)該通過(guò)現(xiàn)階段試點(diǎn)及時(shí)總結(jié)各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定制度銜接的細(xì)則辦法，待經(jīng)驗(yàn)基本成熟后再擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)范圍和加快推進(jìn)速度。

當(dāng)然，新農(nóng)保試點(diǎn)工作遵循先慢后快，逐步推進(jìn)原則并不是說(shuō)新農(nóng)保試點(diǎn)期可以很長(zhǎng)，筆者認(rèn)為新農(nóng)保試點(diǎn)時(shí)期不宜過(guò)長(zhǎng)，否則試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)會(huì)出現(xiàn)新的不公平。應(yīng)該通過(guò)一兩年試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，但在這一兩年的試點(diǎn)范圍不宜過(guò)大，試點(diǎn)的目的是獲取經(jīng)驗(yàn)，待試點(diǎn)成熟后就應(yīng)該盡快在二至三年內(nèi)推廣，覆蓋全體適齡農(nóng)村居民。

四、規(guī)范操作，逐步完善原則

目前，正在試點(diǎn)的新農(nóng)保是在總結(jié)老農(nóng)保不成功的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和各地對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行探索和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上形成的，雖然這些探索在局部地區(qū)取得一定的效果，但作為一項(xiàng)保障全國(guó)農(nóng)村居民老年時(shí)基本生活的社會(huì)政策，其制度設(shè)計(jì)的可操作性也需在實(shí)踐中驗(yàn)證。目前國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見》從整體上看只是一個(gè)宏觀上原則性的指導(dǎo)意見，很多操作性問(wèn)題沒有相關(guān)規(guī)定，留給人力資源社會(huì)保障部和地方政府制定，一些具體內(nèi)容還需在試點(diǎn)實(shí)踐中逐漸進(jìn)行分析、研究和總結(jié)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它的影響面大，參保范圍廣，籌集的基金數(shù)量大，情況復(fù)雜，因此，必須設(shè)置專門機(jī)構(gòu)實(shí)行現(xiàn)代化、專業(yè)化、社會(huì)化的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。新農(nóng)保從制度政策的制定到組織實(shí)施，從申請(qǐng)登記、繳費(fèi)、核算到養(yǎng)老待遇的發(fā)放，從基金的籌集到基金的管理和監(jiān)督，從試點(diǎn)效果評(píng)估到政策完善與改進(jìn)以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和信息管理系統(tǒng)的建設(shè)等都需要規(guī)范化操作，統(tǒng)一管理；要不斷發(fā)現(xiàn)、分析新農(nóng)保試點(diǎn)中的問(wèn)題，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，使新農(nóng)保更加制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，逐步完善新農(nóng)保制度。

五、可銜接性和可持續(xù)性原則

新農(nóng)保是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，因而推行新農(nóng)保時(shí)應(yīng)注意與其他養(yǎng)老保障制度的銜接，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是要與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活；二是要與老農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相銜接；三是要妥善做好新農(nóng)保制度與被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度等政策的配套銜接工作；四是地方新農(nóng)保與國(guó)家新農(nóng)保的銜接。① 隨著中國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)日益頻繁，只有制定了合理的銜接辦法，才可以解決農(nóng)村居民在流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，防止重復(fù)參?；蚵┍，F(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，新農(nóng)保推進(jìn)應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)性原則。一是在推進(jìn)中要與當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面的承受能力向適應(yīng)；二是政府要長(zhǎng)期進(jìn)行公共財(cái)政投入，使新農(nóng)保的持續(xù)發(fā)展具有可靠的財(cái)政基礎(chǔ)；三是制度設(shè)計(jì)要符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)；另外，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和檔次，集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，基金保值增值利率，基礎(chǔ)養(yǎng)老金等方面的調(diào)整都要有合理的調(diào)整機(jī)制，充分考慮影響新農(nóng)保發(fā)展壞境因素的變化趨勢(shì)。只有保證制度的持續(xù)發(fā)展，才能吸引更多的農(nóng)村居民積極參加新農(nóng)保。六、堅(jiān)持政府引導(dǎo)、自愿參加原則

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，短期內(nèi)讓全國(guó)農(nóng)民普遍參加社會(huì)保險(xiǎn)是不可能的。要避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加的做法，杜絕“好心做錯(cuò)事”。因?yàn)檫@不僅增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且也不可能持久。只有堅(jiān)持自愿原則，并通過(guò)集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼與政策引導(dǎo)，才能使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好的富裕地區(qū)來(lái)說(shuō)，集體補(bǔ)助一部分，個(gè)人繳納一部分，條件是允許的，農(nóng)民是有積極性的。貧困地區(qū)的農(nóng)民，普遍開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件不成熟。但是部分農(nóng)民具有保險(xiǎn)意識(shí)，他們把小錢當(dāng)大錢花，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性甚至比富裕地區(qū)還高。在自愿的前提下，無(wú)論是貧困地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以搞養(yǎng)老保險(xiǎn)。

七、政府主導(dǎo)，社會(huì)參與原則

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，是政府的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。社會(huì)政策是政府用來(lái)解決相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題的一系列方針、措施、法律和其他制度安排，是由政府主導(dǎo)的一種干預(yù)行為 [4]。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為國(guó)家保障農(nóng)村老人的基本生活的一項(xiàng)社會(huì)政策，政府在新農(nóng)保的試點(diǎn)和推廣中應(yīng)該起主導(dǎo)作用。其主導(dǎo)方式主要表現(xiàn)為掌握新農(nóng)保發(fā)展方向，制定新農(nóng)保的法律法規(guī)、制度政策；積極組織實(shí)施，加強(qiáng)行政管理與監(jiān)督；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好輿論宣傳工作，讓農(nóng)民了解新農(nóng)保的性質(zhì)、意義和內(nèi)容；建立政府資金引導(dǎo)機(jī)制和待遇調(diào)節(jié)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參保。同時(shí)，新農(nóng)保試點(diǎn)和推廣的成功離不開社會(huì)各方面的參與，特別是農(nóng)民自身的參與，要通過(guò)政策宣傳使農(nóng)民明白新農(nóng)保是一項(xiàng)與自己利益密切相關(guān)的政策，通過(guò)細(xì)算賬讓他們看到實(shí)惠，使他們真正接受新農(nóng)保政策并參與到新農(nóng)保試點(diǎn)工作中來(lái)。政府也應(yīng)該引導(dǎo)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、社會(huì)公民積極支持、參與新農(nóng)保工作，通過(guò)政策優(yōu)惠鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人對(duì)參保人繳費(fèi)進(jìn)行資助，使新農(nóng)保實(shí)施取得更好的預(yù)期效果。

以上原則在新農(nóng)保推進(jìn)工作中并不是孤立的，而是相互聯(lián)系的。只有從實(shí)際出發(fā)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，才能使新農(nóng)保發(fā)展具有可持續(xù)性；政府要真正在推進(jìn)工作中起主導(dǎo)作用，就必須做到因地制宜、引導(dǎo)和自愿相結(jié)合，使人們真正支持和積極參與新農(nóng)保；在試點(diǎn)中逐步推進(jìn)，堅(jiān)持規(guī)范化、制度化和科學(xué)化，新農(nóng)保才能不斷完善，才能持續(xù)發(fā)展。

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Principles in Promoting the New-Pattern Rural Social Endowment Insurane in Experimental Areas

WANG Zhang-hua1，2，HUANG Li-qun3

（1.School of Politics and Law，Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China；

2.Population Research Institute，East China Normal University，Shanghai 200062，China；

3.Faculty of Foreign Languages，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Abstract：The new-pattern rural social endowment insurane in experimental areas should be sped up and cover rural residents of statutory age on the whole as soon as possible.In promoting the new-pattern rural social endowment insurane，the following principles should be abided by：adaptation to the level and speed of social economy development，departure from reality，differentiated guidence，first slow，then quick and step-by-step advancement，standard operation，gradual improvement，being articulated and sustainable，adjustment of measures to local conditions，being government-directed and society-participated.

Key words：new-pattern rural social endowment insurane；work in experimental areas；principles

[責(zé)任編輯 陳麗敏]