摘要：傳統(tǒng)村莊規(guī)劃技術規(guī)范并未充分考慮農民的產業(yè)發(fā)展用地空間，在強調生活功能用地的同時忽視了對生產功能用地技術規(guī)范的充分考慮。創(chuàng)新性提出村莊建設規(guī)劃與農村產業(yè)發(fā)展相結合的村發(fā)展規(guī)劃編制，通過村莊規(guī)劃編制，挖掘農村存量建設用地潛力，促進農村經濟的發(fā)展。

關鍵詞：村莊規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃 產業(yè)規(guī)劃 村發(fā)展規(guī)劃

中圖分類號：F26文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0045-02

一、村發(fā)展規(guī)劃概述

1.村發(fā)展規(guī)劃的概念。村發(fā)展規(guī)劃是將村莊建設規(guī)劃與農村產業(yè)發(fā)展相結合的村域規(guī)劃。傳統(tǒng)產業(yè)規(guī)劃缺少具體的空間形態(tài)分析，而傳統(tǒng)村莊規(guī)劃缺乏對農村產業(yè)發(fā)展的指導意義，村發(fā)展規(guī)劃將兩者有機結合顛覆傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制方法理念，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下村莊規(guī)劃編制的技術革新。

2.村發(fā)展規(guī)劃的特點。（1）因地制宜。村發(fā)展規(guī)劃結合自然生態(tài)資源、文化資源、生產資源為農村發(fā)展方向進行策劃與指導，能夠結合村莊特點因地制宜，具有較強的針對性與實用性。（2）拓展用地空間。村發(fā)展規(guī)劃通過技術創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)規(guī)劃方法，結合土地利用規(guī)劃，在規(guī)劃技術上拓展建設用地、農業(yè)用地、未利用地等用地分析方法。

3.村發(fā)展規(guī)劃與傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的比較分析。一是村莊規(guī)劃按照深度不同分為村莊布局規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃，作為規(guī)劃許可依據的村莊規(guī)劃主要指村莊建設規(guī)劃，村莊規(guī)模較小的村莊一般一次性做建設規(guī)劃編制，而不編制村莊總體規(guī)劃，村發(fā)展規(guī)劃包括了村莊總體規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃的內容；二是傳統(tǒng)村莊規(guī)劃主要研究對象是村莊建設用地，而村發(fā)展規(guī)劃的研究對象包括了村莊建設用地和農用地等非建設用地；三是技術標準不同，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃技術標準中居住用地較大，公共服務設施用地和產業(yè)用地嚴重不足，不能適應村莊發(fā)展要求；村發(fā)展規(guī)劃的公共服務設施用地和產業(yè)發(fā)展用地適應村莊發(fā)展要求。

4.編制村發(fā)展規(guī)劃的意義。編制村發(fā)展規(guī)劃首先能夠解決用地發(fā)展空間的難題，為農民增收指明方向，從一產、二產、三產上分類進行用地分析與空間布局，調整農村產業(yè)結構，村發(fā)展規(guī)劃通過對居住用地、公共設施用地、產業(yè)用地進行分析，如何挖掘用地潛力，既保護耕地不被占用，又豐富農村產業(yè)內容，促進農村發(fā)展和農民增收；其次能夠在不占用耕地的條件下促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村莊規(guī)劃如何適應城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，在技術上進一步創(chuàng)新編制方法；而且還能夠解決農村產業(yè)無序布局引起的社會矛盾，規(guī)范農村產業(yè)布局規(guī)劃管理，規(guī)范了農村產業(yè)發(fā)展的用地開發(fā)與利用，制止違法建設現象，化解農村矛盾并維護農村社會穩(wěn)定。

二、村發(fā)展規(guī)劃編制的法律地位分析

1.與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法原則一致?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年6月頒布，并于2009年1月開始實施。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法無論從立法原則以及具體法律規(guī)定都體現了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精神。現行村莊規(guī)劃的編制方法與技術標準是在計劃經濟背景下的產物，無法適應社會主義市場經濟的要求，而且與城市規(guī)劃的技術標準有很大的區(qū)別，如居住用地標準過大，公共服務設施與基礎設施用地標準過低等等，導致城鄉(xiāng)二元結構無法打破。由此可見，現行村莊規(guī)劃無法適應新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，需要進一步進行技術創(chuàng)新。村發(fā)展規(guī)劃正是城鄉(xiāng)規(guī)劃法背景下重大的技術突破與嘗試，充分體現了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精神，是對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的最大尊重。

2.符合各地地方法規(guī)、政府規(guī)章的要求。新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，各地方政府多通過地方法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式出臺相關實施細則，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體化發(fā)展問題進行了規(guī)定，如，浙江省委、省政府聯合印發(fā)的《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化綱要》提出編制縣市域總體規(guī)劃，要求按照城鄉(xiāng)全覆蓋原則進行規(guī)劃編制，并通過縣市域總體規(guī)劃，解決城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接的問題。村發(fā)展規(guī)劃是村域全覆蓋的規(guī)劃，用地分析打破了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的技術方法，不僅對建設用地進行規(guī)劃研究，同時結合土地利用規(guī)劃研究農業(yè)用地與未開發(fā)用地，真正從技術上落實城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃兩規(guī)銜接。

3.為農村發(fā)展空間提供規(guī)劃許可與規(guī)劃服務的法律依據。村發(fā)展規(guī)劃通過規(guī)劃技術分析手段，突破農村發(fā)展障礙，為農村發(fā)展空間提供規(guī)劃許可與規(guī)劃服務的法律依據。農村發(fā)展有兩大障礙，一是產業(yè)發(fā)展方向過于單一，制約農民增收，二是用地空間尤其是建設用地空間限制農村發(fā)展。在當前宏觀調控的背景下，各地的土地資源非常有限，土地資源配置的重心多在中心城區(qū)和園區(qū)開發(fā)，而農村所獲的建設用地指標即便是住宅用地指標都難以滿足，更難以支撐產業(yè)發(fā)展空間。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃沒有結合農村產業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃，更對于建設用地之外的建設項目無法進行規(guī)劃指導，如農家樂項目大多位于生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的非建設用地，由于沒有規(guī)劃引導，導致多數農家樂都是違法建筑。村發(fā)展規(guī)劃拓展了農村產業(yè)發(fā)展空間，解決了農村發(fā)展空間的用地不足難題，為農村發(fā)展空間提供了規(guī)劃許可與規(guī)劃服務的法律依據。

三、村發(fā)展規(guī)劃的用地分析

1.產業(yè)用地空間分析。一產用地主要包括農村合作社、養(yǎng)殖業(yè)用地等。將農村合作社用地納入一產用地進行發(fā)展規(guī)劃，便于結合農業(yè)用地流轉，擴大規(guī)模化生產，提高生產效率。農村養(yǎng)殖業(yè)往往是自發(fā)式布局，沒有規(guī)劃引導，對村莊生活影響較大，對環(huán)境破壞較大，容易引起矛盾糾紛，影響社會穩(wěn)定，將養(yǎng)殖業(yè)用地規(guī)劃納入一產用地規(guī)劃，能夠對養(yǎng)殖業(yè)的合理布局進行規(guī)劃，減少養(yǎng)殖對農村生活環(huán)境的影響，同時在空間形態(tài)上引導循環(huán)生態(tài)產業(yè)發(fā)展。二產用地包括來料加工、農產品深加工、小商品生產用地等。二產用地按照傳統(tǒng)理論屬于工業(yè)用地，但是村莊往往沒有大規(guī)模的工業(yè)生產建設用地指標，受到發(fā)展的制約，導致三合一用房的火災安全事故頻發(fā)。因此有必要對此類用地納入村莊發(fā)展規(guī)劃，提出村莊工業(yè)生產用地布局應在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，用地指標在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一平衡。三產用地包括農產品販銷、生態(tài)旅游、文化旅游、休閑旅游、農家樂等服務業(yè)用地等。課題組提出將三產用地規(guī)劃納入村發(fā)展規(guī)劃，充分重視了自然資源和文化資源作為生產力的重要作用，并且依據不同服務類型對于用地的不同要求，對三產用地提出了不同的規(guī)劃要求，其中：農產品販銷不需要專門的市場用地，可以直接結合農產品生產現場進行販銷，只需要在農產品生產地配置少量的基礎設施如沙石路徑和農產品展銷臨時工棚等；生態(tài)旅游和休閑旅游用地需要結合原有自然條件，把村莊作為風景區(qū)或旅游區(qū)進行規(guī)劃，即在規(guī)劃的過程中需要結合景區(qū)規(guī)劃或旅游區(qū)規(guī)劃進行；農家樂服務用地規(guī)劃可作為農業(yè)產業(yè)配套項目，進行農業(yè)觀光園等規(guī)劃。

2.居住用地、綠化用地和古民居用地分析。按照土地用途，可以將農村用地分為居住用地、綠化用地和古民居用地等，相應的，村發(fā)展規(guī)劃可以配套進行居住用地、綠化用地和古民居用地分析與規(guī)劃。居住用地規(guī)劃中應著重考慮居住用地規(guī)模、房屋間距布局等因素，應本著因地制宜的原則，間距標準不能僵化套用技術規(guī)范標準，可根據房屋實際居住使用情況進行壓縮，以滿足消防和視覺安全距離為基本要求。綠化用地規(guī)劃在傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃中屬于建設用地范疇，與生產性生態(tài)用地剝離，不利于環(huán)境管理與生態(tài)建設。村發(fā)展規(guī)劃概念下的綠化用地規(guī)劃結合村莊原有生產性生態(tài)用地進行綠化用地配置，主要內容包括：一是村莊里的空地用菜園布局；二是結合果樹、花卉苗木、茶園進行公園化建設，在果園、苗木園、茶園、菜園、竹林里配上沙石路徑，局部配置健身器材、甚至石燈與竹凳。同時課題組提出生產性生態(tài)用地公園實質上就是弱化版的城市公園綠地，兩者之間的區(qū)別在于城市公園綠地的服務對象更多，配套設施更豐富，多了地下排水設施、公廁、路燈、小賣部等設施，而村莊綠地只要有少量的沙石路徑和休息凳子就能基本滿足農村生活要求。農村傳統(tǒng)古民居較多，古民居保護是文物保護部門和規(guī)劃管理部門的最大難題之一。實踐中，村民處于資金、房屋使用以及維修工序等因素，不愿意維護原有古民居，鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部由于建設用地指標等因素，對維護古民居也沒有積極性，直接導致農村中古民居保護工作矛盾突出。鑒于文物保護法提出屬于文保點的古民居項目不占用建設用地指標，課題組提出村發(fā)展規(guī)劃中應包含古民居用地規(guī)劃內容，通過合理利用古民居，促進農村文化旅游的發(fā)展，同時對古民居的保護起到良好的作用。

四、村發(fā)展規(guī)劃編制原則、范圍、依據

1.編制原則。村發(fā)展規(guī)劃應在村莊建設規(guī)劃的基礎上，結合村經濟社會發(fā)展規(guī)劃及其他各類專項規(guī)劃，根據村所處的空間環(huán)境、村莊規(guī)模、資源條件、歷史傳統(tǒng)、地形地貌和產業(yè)特色等采取不同的引導發(fā)展策略，制定村發(fā)展規(guī)劃，以此拓展農村社會經濟發(fā)展空間，指導新農村建設各項工作。村發(fā)展規(guī)劃編制應當以科學發(fā)展觀為指導，以創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省為準繩，堅持以人為本、生態(tài)優(yōu)先、集約發(fā)展、因地制宜的原則進行規(guī)劃編制，促進經濟社會全面協調發(fā)展，建設資源節(jié)約型和生態(tài)友好型新農村。

2.編制范圍與年限。村發(fā)展規(guī)劃包括村經濟社會發(fā)展規(guī)劃與村莊建設規(guī)劃，村發(fā)展規(guī)劃總體范圍以村域行政區(qū)劃為規(guī)劃用地規(guī)模，村經濟社會發(fā)展規(guī)劃包括村域內的建設用地與農用地、未利用土地的用地范圍，村莊建設規(guī)劃為村莊建設用地范圍。村發(fā)展規(guī)劃的年限原則按照立足五年、規(guī)劃十年的要求編制與實施。結合村莊整治的要求，做好近期目標和遠期目標的制定。

3.編制依據。根據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊規(guī)劃編制導則》、《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》等相關法規(guī)、技術標準的規(guī)定和要求，村發(fā)展規(guī)劃編制應依據縣市域總體規(guī)劃的要求，與土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等相銜接，根據廣大農民群眾意愿，實事求是，因地制宜明確村莊的產業(yè)定位與發(fā)展空間，依照國家標準與技術規(guī)范、省市嚴格控制村莊建設用地規(guī)模和人均建設指標進行編制。

根據上述分析，村發(fā)展規(guī)劃真正把農村產業(yè)發(fā)展和農民增收和村莊規(guī)劃結合并納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃引導，為農村發(fā)展做好規(guī)劃技術服務，并在規(guī)劃中落實用地發(fā)展空間，既明確了各村的創(chuàng)業(yè)發(fā)展方向，又創(chuàng)新了規(guī)劃編制方法與技術。

[責任編輯 吳高君]