摘要：“十一五”時(shí)期，在黨中央、國務(wù)院的決策部署下，各地方政府積極開展了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的改革實(shí)踐，取得了一定的成效，但也依然存在諸多問題，影響和制約著均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。包頭市作為國家重要的新興工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化水平高，地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面具有可行性。對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在既必要又可行的情況下，其推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)意識(shí)和均等化意識(shí)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng) 基本公共服務(wù) 均等化 政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：F290文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）25-0170-03

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指政府為滿足城鄉(xiāng)居民在義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面日益增長的需求，從整體上提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，尤其是重點(diǎn)提高農(nóng)村牧區(qū)的基本公共服務(wù)水平，讓改革與發(fā)展成果的享受不因戶籍而產(chǎn)生差別，讓個(gè)人的發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力和發(fā)展環(huán)境不因居住地域而受到影響。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必要性

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是政府改善民生、保障民生的客觀要求。自城市從鄉(xiāng)村分離出來以后，城鄉(xiāng)差別就不以人的意志為轉(zhuǎn)移而存在了。相應(yīng)地，出現(xiàn)城鄉(xiāng)差別之后，各國政府和學(xué)術(shù)界就開始關(guān)注城鄉(xiāng)不平等的現(xiàn)狀，致力于解決城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧。2009年，中國GDP總額為335 353億元，與1978年的3 645.2億元相比，增長了近92倍；全國財(cái)政收入為68 477億元，其中每周收入相當(dāng)于1980年的全年收入，每月收入相當(dāng)于1993年的全年收入。①從GDP總額、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)來看，中國已超越生存型社會(huì)的臨界值，開始由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)過渡。包頭市作為國家在中西部地區(qū)的重要工業(yè)基地和在中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快的特大城市之一，“ 2010年，全市生產(chǎn)總值按可比價(jià)格計(jì)算，預(yù)計(jì)比2005年增長132%，年均增長18.3%左右；人均生產(chǎn)總值由4 411美元預(yù)計(jì)達(dá)到14 000美元；地方財(cái)政總收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入預(yù)計(jì)分別比2005年增長140%、96%和84%”[1]，均高于全國平均水平，也已步入發(fā)展型社會(huì)階段。在發(fā)展型社會(huì)，城鄉(xiāng)居民更多追求的是個(gè)人的全面發(fā)展，而義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)與個(gè)人的全面發(fā)展息息相關(guān)。首先，義務(wù)教育是個(gè)人成長和發(fā)展的起點(diǎn)，它“使大多數(shù)人有比他們自己通常能利用的大得多的機(jī)會(huì)” [2]；其次，基本醫(yī)療衛(wèi)生水平與整個(gè)人類的健康密切相關(guān)，而健康是個(gè)人生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，是個(gè)人和整個(gè)人類的發(fā)展能力的重要標(biāo)志；最后，健全的、同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，使得個(gè)人無須為今后可能出現(xiàn)的生存性風(fēng)險(xiǎn)而擔(dān)心，從而為個(gè)人的全面發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。也就是說，在發(fā)展型社會(huì)中，最基本的民生問題就是城鄉(xiāng)居民的義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)問題，其主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)居民在此方面的需求日益增長。從這一點(diǎn)上來說，政府推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的必要性在于提高城鄉(xiāng)居民素質(zhì)、健康水平和生活安定性，從而為城鄉(xiāng)居民提供自我發(fā)展機(jī)會(huì)、自我發(fā)展能力和自我發(fā)展環(huán)境，從基礎(chǔ)上改善并保障民生，讓所有人的福祉得到保障，讓所有人成為社會(huì)發(fā)展成果的支配者與享用者。

2.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是政府解決農(nóng)村牧區(qū)問題，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的關(guān)鍵。長期以來，中國在基本公共服務(wù)等領(lǐng)域的“城鄉(xiāng)分治”、“一國兩策”是城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生的重要原因，而基本公共服務(wù)主要在城市供給，農(nóng)村居民被排除在基本公共服務(wù)的陽光之外，導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)居民的發(fā)展機(jī)會(huì)小、發(fā)展能力不足、發(fā)展環(huán)境差，則是目前城鄉(xiāng)差距仍然在以慣性繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵所在。2007年，全國小學(xué)中高級(jí)職稱教師比例，城市高于農(nóng)村近10個(gè)百分點(diǎn)，全國初中中高級(jí)職稱教師比例，城市高于農(nóng)村近20個(gè)百分點(diǎn)；①2008年，政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的生均撥款僅為城市的80%左右，農(nóng)村小學(xué)的生均危房面積是城市的5.67倍；② 2009年，農(nóng)村人均占有的教育資源不及城市的1/5。② 在包頭市，2009年，以城市人口為主的青山區(qū)，每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為10.07人，每千人擁有的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為6.27張，而以農(nóng)村牧區(qū)人口為主的固陽縣，每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為2.89人，每千人擁有的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為0.21張，分別為青山區(qū)的1/4和1/30左右，城鄉(xiāng)居民所分享的基本醫(yī)療衛(wèi)生資源差距明顯；2009年，青山區(qū)行政區(qū)域土地面積為761平方公里，轄區(qū)內(nèi)共有26所小學(xué)和17所普通中學(xué)，平均每11平方公里有一所小學(xué)、每16平方公里有一所普通中學(xué)，而固陽縣，行政區(qū)域土地面積為5 025平方公里，轄區(qū)內(nèi)共有13所小學(xué)和3所普通中學(xué)，平均每387平方公里有一所小學(xué)、每1 675平方公里有一所普通中學(xué)，城鄉(xiāng)學(xué)齡兒童接受義務(wù)教育的便利性之區(qū)別顯而易見。③ 一個(gè)水桶能裝多少水取決于這個(gè)水桶中最短的一塊木板而不是最長的那塊木板，從這一點(diǎn)上說，一個(gè)國家和一個(gè)城市相對(duì)落后的農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務(wù)水平代表著整體基本公共服務(wù)水平。與城市相比，農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務(wù)落后的狀況如果不盡快解決，會(huì)進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)差距，制約國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性循環(huán)和持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是現(xiàn)階段政府破解農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展難題的重要理念和思路，因?yàn)榭s小了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，提高了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的水平，則增加了城鄉(xiāng)居民的發(fā)展機(jī)會(huì)、提高了城鄉(xiāng)居民的發(fā)展能力并為城鄉(xiāng)居民提供了安定的發(fā)展環(huán)境，做到這些，農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展不足的問題就會(huì)出現(xiàn)突破口，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)才會(huì)進(jìn)入良性循環(huán)、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的可行性

1.包頭市地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。歷史證明，人類的存在和發(fā)展，必然面臨這樣兩個(gè)問題，用馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來講，就是如何提高生產(chǎn)力和如何分配勞動(dòng)成果，用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)慣用的比喻來講，就是如何將蛋糕做大和如何分配蛋糕的問題。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，主要是指如何在城鄉(xiāng)分配改革與發(fā)展成果的問題，其關(guān)鍵在于提高農(nóng)村牧區(qū)的基本公共服務(wù)水平，也就是說均等化的實(shí)現(xiàn)并不能夠采取“拆了東墻補(bǔ)西墻”的方法，將城市的基本公共服務(wù)削減掉之后補(bǔ)到農(nóng)村牧區(qū)，是與均等化的實(shí)質(zhì)相背離的。從這一點(diǎn)來說，均等化是否可行，最重要的一點(diǎn)是看作為供給主體的政府是否有供給能力，也就是說，政府的經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政實(shí)力是否足夠使農(nóng)村牧區(qū)的基本公共服務(wù)至少提高到與城市同步的水平，從整體上提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)均等化。從理論的角度上，目前還沒有一個(gè)具體的測(cè)算，即什么規(guī)模的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政實(shí)力才能夠得以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，但在實(shí)踐上，我們可以將包頭市與中國在基本公共服務(wù)均等化方面成效比較顯著的一些地區(qū)進(jìn)行一下對(duì)比，從而推出結(jié)論。這里選擇成都市來進(jìn)行比較，因?yàn)槌啥际信c包頭市都是地處西部地區(qū)的特大城市，而且在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)上，成都走在全國前列且成效顯著。

成都早在2003年，就在全國率先拉開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化實(shí)踐的序幕，2007年又明確提出“全域成都”的發(fā)展概念，將農(nóng)村擺到推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的優(yōu)先位置，2010年，成都“公共服務(wù)中專項(xiàng)財(cái)政的投入，實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的財(cái)力保證。每個(gè)村公共服務(wù)有20萬以上，這筆錢看起來不大，但實(shí)際上它產(chǎn)生了鯰魚效應(yīng)，起到了連鎖反應(yīng)?！盵3]從表1中可以看到，2009年，包頭市雖然在地區(qū)生產(chǎn)總值上與成都有較大差距，但在地區(qū)人均生產(chǎn)總值和地區(qū)人均財(cái)政收入這兩項(xiàng)反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要指標(biāo)上，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于成都。經(jīng)過改革開放以來三十多年的快速發(fā)展，包頭市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升，地區(qū)財(cái)政實(shí)力不斷壯大，經(jīng)濟(jì)總量繼2006年跨過千億元大關(guān)之后，三年時(shí)間再增千億元，2009年，生產(chǎn)總值即已達(dá)到2 168.8億元，在西部地區(qū)地級(jí)市的排名已位居前列，排在第三位，全部財(cái)政收入244.2億元，在西部地區(qū)地級(jí)市中排在第七位。⑤通過對(duì)比，可以看到，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的巨大成就和歷史性的跨越為包頭市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，包頭市在推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上，在經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政實(shí)力上是可行的。

2.包頭市在貫徹實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方面，具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。首先，包頭市作為國家重要的新興工業(yè)基地和內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，在貫徹實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”方面“力可從心”。作為國家“一五”和“二五”時(shí)期逐步發(fā)展起來的老工業(yè)基地城市，當(dāng)時(shí)國家156個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目中有6個(gè)放在了包頭市，經(jīng)過六十多年的建設(shè)，到“十一五”末期，包頭市已成為中國重要的鋼鐵、鋁業(yè)、裝備制造業(yè)基地和最大的稀土工業(yè)基地，2009年，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到103 912元，占全市工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的98.65%。①工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量效益同步提高，為貫徹實(shí)施 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”奠定良好的基礎(chǔ)。其次，包頭市農(nóng)村牧區(qū)人口相對(duì)較少，城鎮(zhèn)化水平高，在貫徹實(shí)施“城市支持農(nóng)村”方面相對(duì)容易。包頭市在2009年轄一個(gè)國家級(jí)稀土高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和九個(gè)旗縣區(qū)，其中在九個(gè)旗縣區(qū)中，有四個(gè)城區(qū)：昆都侖區(qū)、青山區(qū)、東河區(qū)、九原區(qū)；三個(gè)農(nóng)牧業(yè)旗縣：土默特右旗、固陽縣、達(dá)爾罕茂明安聯(lián)合旗；二個(gè)礦區(qū)：石拐區(qū)、白云礦區(qū)。2009年，中國全國農(nóng)村人口所占比重為53.41%，而包頭市總?cè)丝?57.21萬，其中農(nóng)村牧區(qū)人口56.97萬，僅占全市總?cè)丝诘?2%左右，低于全國農(nóng)村人口比重水平的一半還要多。② 2007年底，中國全國城鎮(zhèn)化水平為44.9%，而包頭城鎮(zhèn)化水平為74.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，而且還在繼續(xù)向前推進(jìn)，預(yù)計(jì)2011年將提高到80%以上。③隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，包頭市在“城市支持農(nóng)村”方面的能力會(huì)越來越強(qiáng)。較高的工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化水平，對(duì)于包頭市來說，要加大對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的基本公共服務(wù)投入，提高農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務(wù)水平，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)均等化來說，顯然是相對(duì)容易且可行的。

三、基于政府責(zé)任角度的建議

在中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還在逐步完善、廣大農(nóng)村牧區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)并不明顯的情況下，政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給方面，依然要扮演主要的角色，發(fā)揮主體及主導(dǎo)作用。對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在既必要又可行的情況下，其推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)意識(shí)和均等化意識(shí)。

1.突出基本公共服務(wù)職能。不可否認(rèn)的是，目前，在多數(shù)地方政府及其工作人員的思想觀念中和思維方式上，片面追求經(jīng)濟(jì)增長的習(xí)慣傾向依然存在，造成了多數(shù)地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)“退出不足”、公共服務(wù)“進(jìn)入不夠”，這對(duì)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)及實(shí)現(xiàn)顯然是一個(gè)巨大的障礙。1978年，國家財(cái)政支出中，用于基本建設(shè)支出的比例占40%，用于教科文衛(wèi)支出比例占10%。2006年④國家財(cái)政支出中，用于基本建設(shè)支出的比例占11%，與改革開放初期相比明顯下降，用于教科文衛(wèi)支出比例占18%，與改革開放初期相比明顯上升。包頭市在1978年，用于基本建設(shè)支出的比例占地方財(cái)政支出總額的14%，教科文衛(wèi)支出比例占27%。2006年，用于基本建設(shè)支出的比例占地方財(cái)政支出總額的12%，與改革開放初期相比下降趨勢(shì)并不明顯，教科文衛(wèi)支出比例占13%，與改革開放初期相比沒有上升反而下降。③ 事實(shí)上，無論是對(duì)于一個(gè)國家還是對(duì)于一個(gè)地區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)增長本身并不是最終目的，它只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的手段而已。就像“群眾是否滿意是衡量政府工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)”一樣，城鄉(xiāng)居民有何需求，是定位政府職能的重要標(biāo)準(zhǔn)。在生存型社會(huì)，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，解決人們基本的吃、穿等溫飽需求，而在發(fā)展型社會(huì)，在城鄉(xiāng)居民享受教育、健康等發(fā)展性需求日益增長的情況下，各級(jí)政府必須進(jìn)行職能轉(zhuǎn)向，突出公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)職能。

2.樹立城鄉(xiāng)均等化意識(shí)。公平正義是政府職能最根本的價(jià)值指向。從公平與效率的角度來講，如果市場(chǎng)是效率的最佳代言人，那么政府則是促進(jìn)社會(huì)公平正義的責(zé)任承擔(dān)者。在特殊的歷史條件和發(fā)展階段中，中國曾長期處于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元分治格局的狀態(tài)，在基本公共服務(wù)的供給上也采取城鄉(xiāng)有別的二元政策并實(shí)施城市優(yōu)先的戰(zhàn)略，使得各地方政府將有限基本公共服務(wù)資源的絕大部分投向了城市，造成了城鄉(xiāng)的巨大差別。農(nóng)村牧區(qū)在義務(wù)教育階段的師資力量、辦學(xué)條件、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的資源配置、服務(wù)質(zhì)量以及社會(huì)保障的保障水平、覆蓋面等方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。政府公平正義的陽光應(yīng)該普灑在全體社會(huì)成員身上，使得每一個(gè)社會(huì)成員都能得到應(yīng)該有的公平的發(fā)展機(jī)會(huì)和對(duì)發(fā)展財(cái)富共享的資格。因此，政府必須要樹立均等化的意識(shí)，使基本公共服務(wù)的制度和政策不再城鄉(xiāng)有別，不再基于戶籍、地域等規(guī)定和賦予不同的待遇。從目前的角度講，政府要著重加大對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的投入，建立長效投入機(jī)制，彌補(bǔ)歷史欠賬，緩解城鄉(xiāng)差距，而從長遠(yuǎn)的角度講，則應(yīng)該讓“城市”和“農(nóng)村牧區(qū)”成為兩個(gè)僅僅是在地理特點(diǎn)和地域功能上有所區(qū)別的概念，而不再是政府在制定基本公共服務(wù)政策方面用于區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，讓城鄉(xiāng)居民沒有區(qū)別地支配與享用社會(huì)發(fā)展成果。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]