摘要：中國目前的社會養(yǎng)老保險制度仍被分成條塊分割的三大部分：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險。從三種養(yǎng)老保險制度的變遷過程以及特點可以看出，雖然社會要老保險制度的覆蓋范圍在不斷擴大，養(yǎng)老保險待遇在不斷提高，但制度的公平性和法律保障還需進一步增強。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保險制度 結(jié)構(gòu) 特點

中圖分類號：F840.612文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0094-02

一、現(xiàn)行中國社會養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老保險是社會保障體系的基本部分和主要環(huán)節(jié)，是社會保險的主要內(nèi)容。而社會養(yǎng)老保險制度是養(yǎng)老保險制度中由政府管理和提供的那一部分，又被稱作基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度或公共養(yǎng)老保險制度，具有強制性、互濟性和普遍性的特點。中國目前社會養(yǎng)老保險體制構(gòu)架按照人口類型可分為城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險三大部分。中國最初的社會養(yǎng)老保險制度即是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度。國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度是從鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中分離出來的，其后，在制度變革過程中又經(jīng)歷了合并和分離的過程。

二、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的特點

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度先后經(jīng)歷初步建立（1950—1966）、“文革”中的破壞以及“文革”后的恢復（1966—1986）、改革與完善（1986年至今）三個階段。初步建立階段的社會養(yǎng)老保險制度具有以下特點：（1）有明確的法律依據(jù)；（2）完全現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式；（3）企業(yè)繳費，職工個人不繳費；（4）企業(yè)間實行全國統(tǒng)籌的保險費率；（5）政策制定、監(jiān)督和執(zhí)行分別由不同的部門承擔。勞動部負責政策的制定和監(jiān)督，工會系統(tǒng)負責具體的保險經(jīng)辦，二者相互監(jiān)督相互制衡 [1] 。但該制度也存在明顯問題：（1）覆蓋范圍狹窄，即僅限于城鎮(zhèn)國有企業(yè)和集體企業(yè)的正式職工和機關(guān)事業(yè)單位職工。（2）按崗位劃分參保條件。計劃經(jīng)濟的特征使人們一旦進入特定崗位就享受到相應的保障。（3）保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現(xiàn)收現(xiàn)付制度模式下，基本沒有任何積累資金。

“文革”中，中國的社會養(yǎng)老保險制度遭到了嚴重的破壞?！拔母铩苯Y(jié)束后，養(yǎng)老保險制度逐步恢復。此階段的制度特點為：（1）單位成為養(yǎng)老保險金籌集發(fā)放的主角，企業(yè)完全承擔了原來勞動部和工會的職責，制度中的監(jiān)督與制衡關(guān)系不復存在；（2）依然實行現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式 [1] 。存在的問題主要有：（1）覆蓋面狹窄。改革開放后，中國出現(xiàn)了多種經(jīng)濟形式，但基本養(yǎng)老保險制度仍主要集中于國營企業(yè)；（2）企業(yè)完全負擔社會養(yǎng)老保險，且新老企業(yè)負擔不均；（3）基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法無法適應工資制度改革的要求。經(jīng)濟改革使多種經(jīng)濟成分得到發(fā)展，企業(yè)工資制度也發(fā)生變化，以標準工資為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金計發(fā)難以為繼；（4）基本養(yǎng)老金沒有調(diào)整機制，如沒有考慮通貨膨脹的因素等；（5）退休條件以及待遇水平與工齡掛鉤的做法欠科學 [2]。

1995年，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中首次引入個人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下繳費責任主要由企業(yè)承擔的局面，強調(diào)個人在養(yǎng)老保險中的責任和義務(wù)。然而，現(xiàn)實中還存在著一系列尚未解決的問題：（1）統(tǒng)籌范圍實際上仍以縣市為主，與“實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”的目標相距甚遠；（2）各地養(yǎng)老金收繳、支付標準不一，阻礙了勞動力跨地區(qū)的流動；（3）企業(yè)仍然擔負著養(yǎng)老金發(fā)放和管理退休職工的責任；（4）1995年的改革導致前后兩個實施方案并存，在制度設(shè)計和管理上帶來新的混亂。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現(xiàn)象，給統(tǒng)籌資金挪用個人賬戶提供了方便；（5）覆蓋面依然很小，統(tǒng)籌層次依然很低。

隨著改革的不斷深入，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的覆蓋面進一步擴大，制度本身也得到了完善和發(fā)展。但改革過程中依然存在很多問題：（1）最突出的便是巨大的隱性債務(wù)。現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的過程中，由于一部分人的過渡養(yǎng)老金全部或部分沒有個人積累，所有都要從社會統(tǒng)籌中支付，但規(guī)定要求“企業(yè)繳費一般不超過企業(yè)工資總額的20%”，但又要求“保證按時足額發(fā)放養(yǎng)老金”，于是很多地區(qū)的繳費比例大大超過了有關(guān)規(guī)定；（2）過高的費率負擔使很多已參保的企業(yè)采取各種手段逃避拖延繳費；（3）覆蓋面雖擴大但一些非正規(guī)就業(yè)的社會弱勢群體如農(nóng)民工仍得不到保障；（4）由于經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不均衡，僅以省為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度難以解決各地區(qū)之間的勞動力流動問題。

三、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的特點

國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險在制度變革過程中先后經(jīng)歷了分離→合并→分離的過程。1955年12月國務(wù)院頒發(fā)的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險從職工養(yǎng)老保險制度中分離出來；1958年3月，國務(wù)院將國家機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇合并；1978年6月，國務(wù)院發(fā)布文件分別規(guī)定了干部和工人的離、退休制度，從而將自1958年起干部和工人實行的統(tǒng)一退休退職辦法重新分成兩個不同的制度；1980年10月國務(wù)院頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年4月頒布的《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的幾項規(guī)定》共同構(gòu)建了老干部離休制度；1993年8月，國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》對國家機關(guān)事業(yè)單位人員的退休養(yǎng)老制度做了較大修改和調(diào)整，公務(wù)員不需要為養(yǎng)老繳納任何費用。

機關(guān)、事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度的基本特點是：（1）養(yǎng)老保險金固定。一般以退休前最后一個月的工資為基數(shù)按一定比例計發(fā)；（2）保障水平高。無論是名義替代率還是實際替代率都高于企業(yè)；（3）個人不承擔繳費義務(wù)完全由財政負擔。該制度存在的主要問題為：由于沒有統(tǒng)一的政策和法規(guī)相配套，各地區(qū)根據(jù)自身的財政收入狀況自行其是，致使機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇與企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度不相銜接，而且事業(yè)單位彼此之間差距明顯。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的特點

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度先后經(jīng)歷了初步探索與試點推廣（1982—1994）、逐步發(fā)展（1994—1997）、衰退停滯（1998—2008）以及嶄新發(fā)展（2008年至今）四個階段。

自新中國成立至改革開放前，中國并沒有嚴格意義上的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1982年，全國11個省市3 547個生產(chǎn)隊實行養(yǎng)老金制度，養(yǎng)老金由大隊、生產(chǎn)隊根據(jù)經(jīng)濟狀況按比例分擔，從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付[3] ； 1987年3月，民政部下發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》[4]；1991年，國務(wù)院授權(quán)民政部在有條件的地區(qū)，開展建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作。此階段農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要特點是：（1）在養(yǎng)老保險金的籌集渠道上，集體經(jīng)濟承擔了主要義務(wù)，資金的多少受集體經(jīng)濟效益的影響，來源不穩(wěn)定，個人不承擔繳費義務(wù)；（2）在養(yǎng)老金的計發(fā)上，沒有科學嚴格的計算；（3）養(yǎng)老金的管理上，以村鎮(zhèn)企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，缺乏監(jiān)督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。

1994—1997年，勞動和社會保障部先后提出整頓方案：繼續(xù)在有條件的地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索。在此基礎(chǔ)上，針對進城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員和農(nóng)村勞動者研究設(shè)計標準不同、可互相轉(zhuǎn)變的養(yǎng)老保險辦法。2008年10月，黨的十七屆三中全會指出要建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；2009年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，規(guī)定2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的目標；在籌資模式上，采用統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式；在基金管理上，新農(nóng)?；鹨{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。新農(nóng)保制度模式的主要特點為：（1）基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則；（2）實行儲備積累，建立個人賬戶，個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的多少取決于個人繳費的多少和積累時間的長短；（3）農(nóng)村務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類從業(yè)人員實行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，便于農(nóng)村勞動力的流動；（4）采取政府組織引導和農(nóng)民自愿相結(jié)合的工作方法。該制度存在的主要問題是：參保比例較小，保險水平偏低；政府沒有補貼農(nóng)村養(yǎng)老保險費；養(yǎng)老基金難以實現(xiàn)保值增值等等。

五、中國社會養(yǎng)老保險制度的主要缺陷及對策

中國社會養(yǎng)老保險制度的首要缺陷表現(xiàn)在條塊分割的養(yǎng)老保險體制。目前的體制按照人口類型可分為城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險三大部分。這種條塊分割的社會養(yǎng)老保險體制一方面造成社會成員間的不公平，不利于社會的健康穩(wěn)定發(fā)展，另一方面又會阻礙要素的合理流動，影響全社會的資源配置效率。中國社會養(yǎng)老保險制度的最終目標應該是建立城鄉(xiāng)一體化的多層次統(tǒng)一模式，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的公平和效率。

中國社會養(yǎng)老保險制度的另一個主要缺陷是社會保障立法晚，法律單一，法律體系不健全，加上沒有統(tǒng)一的養(yǎng)老金標準以及統(tǒng)一的管理部門和基金運作方式，致使政策的實施帶有行政性和隨意性，制度運行成本較高。《中華人民共和國社會保險法》自2011年7月1日起正式施行。但是，有關(guān)基本養(yǎng)老保險部分，城鎮(zhèn)職工、無雇工的個體工商戶、國有企業(yè)和事業(yè)單位職工、公務(wù)員的養(yǎng)老保險以及新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的待遇還是被明顯區(qū)分開來?？上驳氖?，法律規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施。可以預見，隨著法律制度和政策體系的不斷完善，中國的社會養(yǎng)老保險制度將會朝著公平與效率統(tǒng)一的方向邁進。

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