摘要：加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大課題，更是“十二五”規(guī)劃中被關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。以延安市為研究對(duì)象，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，通過對(duì)延安城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的描述，指出了延安城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題并提出了改革的實(shí)施和建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 制度變遷 創(chuàng)新主體

中圖分類號(hào)：F0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）24-0009-02

一、延安城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)是社會(huì)生產(chǎn)力和科學(xué)文化發(fā)展到一定水平、社會(huì)勞動(dòng)地域分工達(dá)到一定程度（尤其是商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展）的產(chǎn)物。城鎮(zhèn)化現(xiàn)象是與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平相聯(lián)系的，是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間變化過程，也是一個(gè)被國家或地區(qū)不斷獲得“城市特征”的過程[1]。

（一）城鎮(zhèn)人口與密度

全市轄1區(qū)12縣，市域面積3.7萬平方公里。除延安中心城市外，有縣城12個(gè)，建制鎮(zhèn)82個(gè)，集鎮(zhèn)81個(gè)，3 396個(gè)村委會(huì)，10 137個(gè)自然村。全市平均每227平方公里有一個(gè)小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)密度為22.1個(gè)/萬平方公里，若含集鎮(zhèn)可達(dá)到44個(gè)/萬平方公里。全市除少量以石油、煤炭、化工、旅游為主的工礦型與服務(wù)型小城鎮(zhèn)外，其余都是綜合商貿(mào)型小城鎮(zhèn)。近年來延安市城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)迅速，2006年城鎮(zhèn)人口75.7萬，城鎮(zhèn)化水平達(dá)35.2%。2009年全市總?cè)丝?15.18萬，人口密度為58.1人/平方公里，城鎮(zhèn)人口83.72萬，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到38.8%，雖然城鎮(zhèn)化水平步入到了快速發(fā)展階段，但城市規(guī)模相對(duì)弱小。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

“1978年延安GDP僅為3 144億元，在全省十市中位居第九位（僅高于銅川市）；人均GDP僅為238元，比全省平均水平低53元。到2007年，延安GDP達(dá)594 103億元，在全省位居第四位，比1978年增長(zhǎng)19倍，年均增長(zhǎng)1 019%；人均GDP達(dá)27 921元，比全省平均水平高出13 571元，位居全省第一。延安經(jīng)濟(jì)的增速雖較快，而其人均水平與東部發(fā)達(dá)地區(qū)仍有較大差距。”[2]2009年，北京、上海的人均GDP分別是延安人均GDP的2.05倍和2.36倍，北京、上海以及全國的農(nóng)民人均純收入分別是延安農(nóng)民人均純收入的2.81倍、2.89倍和1.21倍，北京、上海以及全國的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別是延安城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.76倍、1.9倍和1.13倍。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施

全市城鎮(zhèn)人均道路面積4.07m2/人，中心市區(qū)4.65m2/人，低于國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)（7~15m2/人）；人均每日生活用水90.3升，中心市區(qū)125升，也低于國家的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)人均350~700升；每萬人擁有公共汽車4.37標(biāo)臺(tái)，中心市區(qū)9.49標(biāo)臺(tái)，每萬人擁有出租車17.08輛，農(nóng)村除公路沿線有班車外，其余地方幾乎沒有公交車，均低于國家規(guī)范要求。城鎮(zhèn)人均公共綠地面積2.99m2，中心市區(qū)5.5m2，也低于國家人均6m2 的要求。延安中心城區(qū)山體以上逐漸成為城市貧困人群的居住地，現(xiàn)有居民1萬余戶近4萬人，山體及周邊市政公用設(shè)施配套滯后，道路泥濘，排污、排洪不暢，垃圾處理、公廁等公共設(shè)施嚴(yán)重不足。

二、延安地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

（一）土地使用制度

延安土地面積遼闊，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)用地面積在迅速增加。據(jù)吳起縣一位老鄉(xiāng)介紹，自己原來的蔬菜地去年全都被征用了，用于建設(shè)省道303線的過境路，其實(shí)省道“303”線早已修好了，不知什么原因要改道從他們的土地上經(jīng)過。這次征用土地補(bǔ)償安置辦法采用的是貨幣補(bǔ)償即土地的補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)每畝按照67 860元一次性補(bǔ)償，并結(jié)合留地安置政策給被征地的現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口每人預(yù)留“三產(chǎn)”地1.5分，并且每征一畝集體土地補(bǔ)助“三產(chǎn)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)43 140元。當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)地方政府單方指定的補(bǔ)償安置辦法存在不同的意見，村民認(rèn)為這樣的征地辦法在法律上是無效的。小城鎮(zhèn)用地的迅速增加，有的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，有的則是長(zhǎng)官意志的產(chǎn)物。前者符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，后者則造成對(duì)寶貴耕地的極大浪費(fèi)，會(huì)滋生“土地腐敗”的根苗?！暗胤秸诔擎?zhèn)建設(shè)中亂占地、多占地等無序行為的背后存在深刻的制度原因，即制度供給不足，制度需求得不到滿足。”[3]

（二）現(xiàn)行戶籍制度

“任何一種制度都是一種權(quán)力和利益的分配格局。在一項(xiàng)制度或制度結(jié)構(gòu)下，社會(huì)各階層、各群體、各個(gè)人之間就有一個(gè)利益關(guān)系的狀況和力量狀況的對(duì)比，當(dāng)各自的利益所得和力量相對(duì)稱時(shí)，則認(rèn)為處于制度均衡狀態(tài)，反之就認(rèn)為處于制度不均衡狀態(tài)?！闭苿?dòng)的戶籍改革是“醉翁之意不在酒”，目的只是為了獲取村民手中的土地。延安市于2010年出臺(tái)的“一元化”戶籍制度，并沒有改善農(nóng)民進(jìn)城的顧慮，這類人群本可以在城區(qū)落戶，但他們并沒有這么做，原因在于自己的土地很有可能就沒有了，保不住“宅基地”是村民們最擔(dān)心的問題。

（三）財(cái)政體制和投融資體制

財(cái)政體制和投融資體制的變動(dòng)容易造成交易費(fèi)用的增加，過高的制度費(fèi)用會(huì)產(chǎn)生財(cái)政壓力，多變的金融體制還可能造成尋租活動(dòng)。城鎮(zhèn)金融體制嚴(yán)重滯后主要表現(xiàn)在：其一，財(cái)事權(quán)的不對(duì)稱。中央安排給地方的支出項(xiàng)目，要求地方配套的項(xiàng)目過多、過濫，使地方財(cái)政難以統(tǒng)籌安排，加劇了縣財(cái)政的困難。其二，行政“鏈條”過長(zhǎng)，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫。其三，預(yù)算外收支管理混亂，沒有配套的監(jiān)督機(jī)制。制度變遷為尋租活動(dòng)提供了更多的機(jī)會(huì)，預(yù)算體制的頻繁變動(dòng)，也無疑增加了尋租的可能性。石油企業(yè)是延安經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的命脈，延安的每一元收入中就有八角六分來自石油企業(yè)相關(guān)資源型企業(yè)，延安財(cái)政被稱為“石油財(cái)政”。每年石油企業(yè)的稅收占到全市總稅收的88%左右，上繳財(cái)政52.28億元，占全市財(cái)政總收入的83%，石油企業(yè)成為地方財(cái)政收入的主要來源。市縣區(qū)的財(cái)政由于硬性支出不斷增加，只能將有限財(cái)力重點(diǎn)投放在城市的市政建設(shè)和工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。鎮(zhèn)村一級(jí)主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，僅僅是吃飯財(cái)政，無力參與和實(shí)施公益事業(yè)建設(shè)。城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺，投融資體制不靈活，成為制約建設(shè)快速發(fā)展的“瓶頸”。政府用于投資基礎(chǔ)建設(shè)的專項(xiàng)資金數(shù)目小，量有限，大多數(shù)都用于水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，很難投放到重大工程項(xiàng)目建設(shè)上去。銀行并沒有設(shè)立專項(xiàng)資金用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，銀行借貸對(duì)象主要是資源型的大企業(yè)，而中小企業(yè)的融資情況卻很糟糕，主要依靠民間借貸和親朋借款，在招商引資方面更難有多余的資金可供使用。

三、以制度創(chuàng)新推動(dòng)延安的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

（一）土地使用制度的創(chuàng)新

土地使用制度的創(chuàng)新可以分為三個(gè)階段：近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。近期即要實(shí)現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，允許集體土地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，禁止將土地與戶籍捆綁在一起。提供多樣化的用地方式，突破原有利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制和土地用途管制機(jī)制的計(jì)劃式經(jīng)濟(jì)政策。允許分屬不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行置換，促進(jìn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中和土地整理。中期即形成土地流轉(zhuǎn)的有幸交易市場(chǎng)，依靠經(jīng)濟(jì)機(jī)制讓供需對(duì)接，增加交易機(jī)會(huì)，降低交易成本。遠(yuǎn)期即發(fā)行土地證券，讓土地價(jià)值量自由流通轉(zhuǎn)讓。建立貫穿城鄉(xiāng)的土地交易市場(chǎng)，適時(shí)推出土地證券化。

（二）現(xiàn)行戶籍制度的改革

現(xiàn)行戶籍制度的改革要禁止土地?fù)Q戶籍，即不再將土地與城市戶籍捆綁運(yùn)作。改革的關(guān)鍵是戶改后，二元結(jié)構(gòu)要改變，僅戶口改成“一元”并沒有實(shí)際意義，最重要的是有一列與之相配套的制度，如農(nóng)產(chǎn)品購銷制度、就業(yè)制度、住房制度、社會(huì)福利、保障制度和土地使用制度等。改革的核心是恢復(fù)公民居住和遷徙自由的權(quán)利問題。

（三）財(cái)政體制和投融資體制的改革

“誘致性制度變遷是由一個(gè)人或一群人在相應(yīng)由制度不均衡引致獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷。”[4]制度創(chuàng)新是制度變遷過程中最為重要的階段，沒有制度創(chuàng)新的出現(xiàn)，制度變遷就不可能有實(shí)質(zhì)性的演進(jìn)。而只有當(dāng)預(yù)期收益大于預(yù)期成本時(shí)，制度變遷的主體才會(huì)推進(jìn)制度創(chuàng)新。財(cái)政體制和投融資體制的改革不僅要以中央制定的政策為前提基礎(chǔ)，更重要的是要以市縣鎮(zhèn)的實(shí)際情況為改革依據(jù)。對(duì)財(cái)政體制的改革，應(yīng)合理調(diào)整財(cái)權(quán)和事權(quán)，將責(zé)任具體化?！白裱l出政策誰拿錢’的原則，調(diào)整縣鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、大型公益事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療體系建設(shè)以及科技、義務(wù)教育和扶貧開發(fā)等經(jīng)濟(jì)性事物方面的事權(quán)責(zé)任和承擔(dān)份額?！?[5] 可以將區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣的財(cái)力集中起來，向困難縣轉(zhuǎn)移，建立“流動(dòng)性”的轉(zhuǎn)移支付制度?？s小縣區(qū)內(nèi)的差距。如：延安市的北六縣（安塞、志丹、吳起、子長(zhǎng)、延川，延長(zhǎng)）要比南六縣（甘泉、富縣、黃陵、洛川、黃龍，宜川）經(jīng)濟(jì)要好的多，城鎮(zhèn)化的速度也快于南六縣，可以采取建立北六縣的縣級(jí)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付模式，統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而對(duì)投融資體制的改革，需要三方的共同努力，即投融資主體（企業(yè)），金融機(jī)構(gòu)以及政府。企業(yè)自身要努力提高經(jīng)營管理水平，大力完善各種不同類型的金融機(jī)構(gòu)。延安市的融資市場(chǎng)是典型的買房壟斷市場(chǎng)，企業(yè)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的選擇余地較少甚至沒有。所以，政府應(yīng)改變只扶持石油企業(yè)的老觀念，加大構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)環(huán)境的力度。

參考文獻(xiàn)：

[1]蒙睿，劉嘉偉，李松志.重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)與城鎮(zhèn)化之關(guān)系初探[J].云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，(11):68.

[2]劉佳勇，馬莉.延安經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的路徑選擇[J].延安大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(4):63.

[3]孔祥智.制度創(chuàng)新與中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2001:268-292.

[4]劉志國.城鎮(zhèn)化的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)淺析[J].南京經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，(4):8-9.

[5]王化欣.緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困窘的體制對(duì)策[J].當(dāng)代陜西，2005，(1):20-23.