摘要：韓國(guó)政府在腐敗現(xiàn)象非常嚴(yán)重的背景下，經(jīng)歷了一系列的反腐敗運(yùn)動(dòng)，腐敗現(xiàn)象沒(méi)有得到根本遏制，直到金泳三上臺(tái)實(shí)行制度反腐模式后，才使韓國(guó)反腐斗爭(zhēng)走向法制化、制度化軌道，之后的總統(tǒng)延續(xù)此種反腐模式，韓國(guó)逐漸走向清廉。韓國(guó)的反腐歷程給中國(guó)的反腐斗爭(zhēng)留下諸多經(jīng)驗(yàn)和啟示。

關(guān)鍵詞：韓國(guó) 反腐敗 經(jīng)驗(yàn) 啟示

中圖分類號(hào)：D93/97文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）24-0123-03

和許多國(guó)家一樣，韓國(guó)一直被腐敗問(wèn)題困擾著，很大程度影響了韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為打擊腐敗和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，韓國(guó)走過(guò)了一條曲折的反腐敗道路，最終由一個(gè)腐敗非常嚴(yán)重的國(guó)家逐步走向清廉。綜觀其反腐歷程，確實(shí)有不少經(jīng)驗(yàn)與啟示值得中國(guó)借鑒。

一、韓國(guó)反腐歷程

韓國(guó)建國(guó)后的歷史大體分為兩個(gè)階段，共和國(guó)時(shí)期和現(xiàn)代韓國(guó)，以第一共和國(guó)和第二共和國(guó)時(shí)期最為腐敗。

1.共和國(guó)時(shí)期

第一共和國(guó)的執(zhí)政者為李承晚，他執(zhí)政過(guò)程中沒(méi)有致力于恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，而是專注于維護(hù)個(gè)人的獨(dú)裁統(tǒng)治，用人任人唯親。這樣的執(zhí)政意圖及用人導(dǎo)向?yàn)楦瘮≈圃炝藱C(jī)會(huì)，大小官員利用權(quán)力爭(zhēng)相腐敗，并且政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)掠奪相結(jié)合。有學(xué)者如是描述：“舊李朝的一切腐敗現(xiàn)象如裙帶關(guān)系、任人唯親、捧上壓下、滿口政治道德口號(hào)而工作無(wú)能，等等，都可以在李承晚各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)中找到?！盵1] 腐敗與低效成為李承晚政權(quán)的代名詞。李承晚總統(tǒng)當(dāng)然也意識(shí)到腐敗的嚴(yán)重性，因此提出了反腐敗措施，如《公職倫理確立宣言》，內(nèi)容包括遵守時(shí)間，服從命令，完成任務(wù)，廉潔、公正團(tuán)結(jié)等內(nèi)容，還設(shè)立了以反腐敗為目的的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，如審計(jì)院監(jiān)察委員會(huì)等。但是一個(gè)帶頭腐敗的政府是不可能真正進(jìn)行反腐敗的，其所制定出來(lái)的措施也只是一紙空文而已，很難得到實(shí)行。1960年，韓國(guó)爆發(fā)了“4·19革命”，李承晚政權(quán)結(jié)束。第一共和國(guó)是造成體制腐敗的政權(quán)，也是因腐敗和獨(dú)裁倒塌的政權(quán)[2]。

李承晚政權(quán)垮臺(tái)后，張勉打著“反腐敗”的口號(hào)上臺(tái)，成立韓國(guó)第二共和國(guó)。然而第一共和國(guó)獨(dú)裁和腐敗帶來(lái)的后患使張勉無(wú)法扭轉(zhuǎn)局勢(shì)，整個(gè)社會(huì)處于政治腐敗、社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)低迷、民怨沸騰之狀，韓國(guó)被西方人稱作“毫無(wú)希望”的國(guó)家。在此背景下，樸正熙發(fā)動(dòng)軍事政變成功，建立第三共和國(guó)。

樸正熙的第三共和國(guó)開(kāi)啟了韓國(guó)歷史上真正意義的反貪治貪以及經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程。樸正熙軍事政變時(shí)宣布了“六條誓言”，其中基本得到落實(shí)的有兩條：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二是“掃除國(guó)家的腐敗與社會(huì)邪惡，重振頹廢的國(guó)民道德與民族正氣”。樸正熙上臺(tái)后鐵腕施政，大規(guī)模更換政府官員，并且建立起嚴(yán)厲的監(jiān)查制度（中央設(shè)監(jiān)查院，地方設(shè)監(jiān)察室，實(shí)施公開(kāi)監(jiān)察還有暗中監(jiān)察）。樸正熙的威權(quán)統(tǒng)治推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造了“漢江奇跡”。但是由于政企關(guān)系密切，經(jīng)濟(jì)力高度集中，政經(jīng)“愈合”，行賄受賄、靠?jī)?yōu)惠融資等不正當(dāng)聚財(cái)?shù)默F(xiàn)象又開(kāi)始產(chǎn)生[3] 。作為一個(gè)痛恨腐敗、無(wú)法容忍腐敗的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，他決心發(fā)動(dòng)一次聲勢(shì)浩大的反腐運(yùn)動(dòng)，這就是韓國(guó)歷史上有名的“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”，具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：凈化官場(chǎng)、社會(huì)凈化和精神革命。樸正熙作為一名軍人，他的治國(guó)方式很具軍人特色：威權(quán)、高效。然而在“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”中，人治與專制色彩極為濃重，法外處罰頻繁而普遍，政治制度結(jié)構(gòu)逐漸失去彈性，導(dǎo)致樸正熙本人于1979年被暗殺。

樸正熙被殺的同年，保安總司令全斗煥通過(guò)軍事政變上臺(tái)，韓國(guó)進(jìn)入第五共和國(guó)時(shí)期。上臺(tái)之初的全斗煥決心要“開(kāi)創(chuàng)一個(gè)廉潔政治的時(shí)代”，“把國(guó)民從政治鎮(zhèn)壓和濫用權(quán)力中解放出來(lái)”。為了反腐，全斗煥開(kāi)展了大規(guī)模的“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”，對(duì)國(guó)家高級(jí)官員發(fā)動(dòng)群眾性再教育運(yùn)動(dòng)，并通過(guò)了一系列與反貪腐相關(guān)的廉政法律。然而，他只是借著“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”反腐名義，名正言順地鏟除異己、消滅政敵、鞏固政權(quán)，反腐敗斗爭(zhēng)成為全斗煥政府手中的政治殺手锏。全斗煥家族本身卷入極其嚴(yán)重的腐敗事件，總統(tǒng)本人成為貪腐的“冠軍”，反腐敗以失敗而告終。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，韓國(guó)的政治形態(tài)開(kāi)始逐漸由威權(quán)主義向民主政體過(guò)渡。1988年，盧泰愚當(dāng)選總統(tǒng)，韓國(guó)進(jìn)入第六共和國(guó)時(shí)期。盧泰愚開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的“新秩序、新生活”反腐運(yùn)動(dòng)，但其實(shí)質(zhì)基本是把全斗煥的“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”改個(gè)名稱而已。主要內(nèi)容是加強(qiáng)對(duì)選舉以及公眾假期等薄弱時(shí)期的公職行為的管理，通過(guò)各種教育提高公職意識(shí)等。其中最重要的措施是修改《公職人員倫理法》，要求公開(kāi)高職位公務(wù)員（包括總統(tǒng)本人）的財(cái)產(chǎn)，但并無(wú)具體執(zhí)行措施。后來(lái)盧泰愚深陷秘密政治資金丑聞，其所主導(dǎo)的反腐敗運(yùn)動(dòng)自然也以失敗告終。

2.現(xiàn)代韓國(guó)

1992年金泳三作為韓國(guó)二戰(zhàn)后的第一任民選總統(tǒng)上臺(tái)，開(kāi)創(chuàng)了一條嶄新的反腐道路，即制度反腐。主要有兩大制度，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和金融實(shí)名制度。兩大制度實(shí)施后，反腐敗取得了突出的成績(jī)，查出懲辦了不少腐敗官員，并且把盧泰愚、全斗煥送上法庭。但由于韓國(guó)根深蒂固的政經(jīng)勾結(jié)腐敗問(wèn)題，金泳三的反腐措施也傷及自身，執(zhí)政黨的一位議長(zhǎng)和兩位議員辭職，一名議長(zhǎng)和一名議員被開(kāi)除出黨，多名議員被公開(kāi)警告。在政府中，五名高級(jí)官員被免職，10人受到其他處分，執(zhí)政黨在民眾中聲望大跌[4] 。更為嚴(yán)重的是，他的親信和兒子都卷入腐敗案件，這對(duì)他的聲望造成了毀滅性打擊。

1998年，金大中當(dāng)選總統(tǒng)，宣布要徹底清除腐敗，不會(huì)把反對(duì)腐敗作為權(quán)宜之計(jì)[5]。他延續(xù)了金泳三的制度反腐措施，并在此道路繼續(xù)努力，推行了《防止腐敗法案》。在通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)的同時(shí)，金大中政府創(chuàng)建了直屬于總統(tǒng)的反腐敗委員會(huì)，并且鼓勵(lì)公民協(xié)會(huì)和市民組織加入反腐敗委員會(huì)。金大中的反腐舉措收效甚豐，1999年9月至2000年6月，共搜查2 246名腐敗嫌犯，拘留810名[4]。金大中的反腐也傷及自身，三個(gè)兒子有兩個(gè)因腐敗而入獄。

之后的總統(tǒng)盧武鉉及李明博在前任總統(tǒng)制度反腐的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)，使得韓國(guó)清廉指數(shù)排名逐步上升。許多國(guó)家紛紛向韓國(guó)學(xué)習(xí)，借鑒其反腐措施。

二、經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.運(yùn)動(dòng)反腐必終將走向制度反腐

韓國(guó)從李承晚政府到盧泰愚政府一直進(jìn)行運(yùn)動(dòng)反腐模式，而腐敗現(xiàn)象并沒(méi)有得到有效遏制，直到金泳三上臺(tái)后采取了嶄新的制度反腐模式，韓國(guó)才逐漸走向清廉，這說(shuō)明制度反腐才是反腐敗的最終走向。

首先，運(yùn)動(dòng)反腐存在諸多缺陷：（1）運(yùn)動(dòng)反腐與腐敗現(xiàn)象容易形成惡性循環(huán)。腐敗具有長(zhǎng)期性、普遍性，反腐敗也因此是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。運(yùn)動(dòng)反腐采取的是急風(fēng)暴雨式的措施，就像一陣風(fēng)，風(fēng)來(lái)了，腐敗分子避一避，風(fēng)過(guò)了，腐敗現(xiàn)象又重現(xiàn)。因此，運(yùn)動(dòng)反腐只能治標(biāo)不能治本，結(jié)果是“運(yùn)動(dòng)不斷，腐敗不斷”，導(dǎo)致惡性循環(huán)。如樸正熙上臺(tái)之后進(jìn)行大力肅貪倡廉，逮捕和開(kāi)除了17 000名“腐化”的官員和2 000名“腐敗”的軍官，以各種原因解雇了35 000名舊的行政人員[6] 。一時(shí)社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)。但維持不到五年，腐敗之風(fēng)重新抬頭，樸正熙又發(fā)起一場(chǎng)“庶政刷新”反腐運(yùn)動(dòng)，又查處懲辦大批官員，基本上給政壇重新洗牌一次，這樣的循環(huán)反復(fù)，嚴(yán)重影響了政壇以及經(jīng)濟(jì)的延續(xù)。（2）運(yùn)動(dòng)反腐側(cè)重于事后打擊，疏于事前防范。十七屆四中全會(huì)指出：必須充分認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針……更有效地預(yù)防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭(zhēng)新成效。長(zhǎng)期以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)往往側(cè)重于腐敗發(fā)生到一定程度后，才發(fā)動(dòng)相當(dāng)規(guī)模的斗爭(zhēng)去解決它，不注意事先防范，而是隨著問(wèn)題與弊病的逐步堆積，最后靠某種偶然事件，如某個(gè)鐵腕人物的上臺(tái)、某個(gè)社會(huì)實(shí)踐的爆發(fā)，并以此為契機(jī)，對(duì)政治生活中的各種腐敗問(wèn)題和腐敗分子進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式“爆炸性”的清洗，給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)很大。

其次，制度反腐能走向成功是由其特點(diǎn)所決定的，因?yàn)椋海?）制度反腐具有普適性，所有人包括最高領(lǐng)導(dǎo)人都毫無(wú)例外的受制度約束，不存在法外施恩之情形。（2）制度反腐具有根本性。制度缺陷是腐敗滋生最關(guān)鍵的源頭，要從根本上消除腐敗現(xiàn)象，就必須解決制度方面的問(wèn)題。（3）制度反腐具有穩(wěn)定性。穩(wěn)定的制度能讓人們對(duì)自己行為有個(gè)準(zhǔn)確預(yù)期，知道哪些事情可為，哪些事情不可為以及行為之后的后果，從而對(duì)自己的行為加以控制。制度的穩(wěn)定性是相對(duì)朝令夕改而言的，隨意被更改的制度會(huì)讓人無(wú)所適從，從而使制度失去威嚴(yán)，不被遵從。（4）制度反腐具有全局性。制度建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及體制、機(jī)制、法制等不同層面的內(nèi)容。各層面的制度建設(shè)都要有全局觀念，為實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同的目標(biāo)，而相互配合，密切協(xié)作，任何突出或依靠某一單方力量來(lái)完成反腐任務(wù)的做法都是不可取的，也是不可能實(shí)現(xiàn)的。

2.反腐敗制度必須具有科學(xué)性、可行性，而且科學(xué)的反腐制度一定要得到貫徹落實(shí)

制度的特點(diǎn)決定反腐敗必終將走向制度反腐模式。然而在各國(guó)的的反腐敗道路上或多或少都制定過(guò)反腐敗制度，為什么反腐效果莫衷一是？韓國(guó)李承晚政府制定了《公職人員確立宣言》，張勉政府出臺(tái)了《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法案》，樸正熙政府頒布了《公務(wù)員倫理憲章》、《公職人員倫理法》，為什么并沒(méi)有取到和金泳三政府一樣的反腐效果？

究其原因，一是由于前面的政府并沒(méi)有選擇科學(xué)的反腐敗制度，二是由于反腐措施觸犯了既得利益者——腐敗官員，而韓國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行集權(quán)官僚控制體制，因此反腐措施無(wú)法落實(shí)實(shí)處。而金泳三政府選擇了科學(xué)的反腐制度：家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和金融實(shí)名制度。這兩項(xiàng)反腐敗制度號(hào)稱反腐的孿生兄弟，猶如懸在貪官頭上的達(dá)摩克利斯之劍，被反腐敗的實(shí)踐證明為目前世界上最好、最有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度。而且最重要的是，金泳三不遺余力的貫徹實(shí)施其反腐舉措，即便是傷及自身乃至自己親信及兒子也毫不退縮。

3.建立強(qiáng)力有效的反腐敗機(jī)構(gòu)是反腐敗制度得以落實(shí)，反腐敗走向成功的終極保障

科學(xué)的反腐敗制度制定后，需要一個(gè)強(qiáng)有力的反腐敗機(jī)構(gòu)去執(zhí)行和落實(shí)，否則制度會(huì)成為一紙空文。金大中時(shí)期成立的反腐敗委員會(huì)對(duì)韓國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)起著非常重要的作用，它是個(gè)集綜合性與獨(dú)立性于一體的反腐敗核心組織，對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)。委員會(huì)主要職責(zé)在于建立和評(píng)估政府發(fā)動(dòng)的各種反腐敗政策和活動(dòng)，發(fā)動(dòng)和執(zhí)行反腐敗教育和宣傳活動(dòng)，支持由公民團(tuán)體自發(fā)組織的反腐敗活動(dòng)，進(jìn)行腐敗資料數(shù)據(jù)庫(kù)的建立和更新，對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行有效保護(hù)；為充分發(fā)揮委員會(huì)作用，委員會(huì)成立秘書(shū)處，由政府政策協(xié)調(diào)部部長(zhǎng)擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)，幫助委員會(huì)開(kāi)展工作[7]。

由韓國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)聯(lián)想到一些全球聞名的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，如香港的廉政公署、新加坡的貪污調(diào)查局以及澳門的反貪局等等。綜合起來(lái)，強(qiáng)力有效的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備以下條件：首先，反腐敗機(jī)構(gòu)必須直接隸屬于最高領(lǐng)導(dǎo)人，實(shí)行垂直管理；其次，反腐敗機(jī)構(gòu)必須具有較為廣泛的權(quán)力，如調(diào)查取證、逮捕搜查、檢查扣押；最后，反腐敗機(jī)構(gòu)必須有較好的人員配備和資金保障。

4.領(lǐng)導(dǎo)人的反腐動(dòng)機(jī)決定反腐最終走向

韓國(guó)幾代領(lǐng)導(dǎo)人都把反腐敗提升為執(zhí)政后的首要任務(wù)，但反腐效果截然不同，原因在于有的領(lǐng)導(dǎo)人是以國(guó)家清廉為反腐目的，有的卻把反腐敗當(dāng)做政治手段。譬如李承晚的用人原則是任人唯親，私人關(guān)系的遠(yuǎn)近成為官員晉升的重要因素，因此他的反腐敗實(shí)質(zhì)是利用反腐的幌子清除異己力量。全斗煥也是把反腐敗當(dāng)做政治殺手锏，而且全斗煥、盧泰愚都是腐敗總統(tǒng)，以牟私利為目的，所以也不可能真正去反腐敗，否則無(wú)異于惹火燒身。與之相反，樸正熙、金泳三、金大中以及之后的總統(tǒng)，其反腐動(dòng)機(jī)純正，都以國(guó)家清廉、為社會(huì)發(fā)展為目的，其反腐敗斗爭(zhēng)當(dāng)然相對(duì)成功。譬如，金泳三曾經(jīng)指出:“不能像過(guò)去那樣，將清除腐敗當(dāng)做實(shí)現(xiàn)政治目的的手段，清除腐敗始終要緊緊領(lǐng)先法律和民主程序?！盵8] 另曾經(jīng)有位日本學(xué)者在探討樸正熙的反腐斗爭(zhēng)時(shí)指出：“與其他軍政權(quán)不同，韓國(guó)的軍事精英們不為自己積累財(cái)富，而把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)留給工廠主和企業(yè)家?！边@在一定程度上說(shuō)明，面對(duì)嚴(yán)重的體制性腐敗，領(lǐng)導(dǎo)人如果有堅(jiān)定的意志和有力的措施，在體制性矛盾一時(shí)不能解除的情況下，也可以對(duì)腐敗有所作為[9]。

5.國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的廉潔自律以及率先垂范有助于反腐的成功

政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)下級(jí)及群眾具有很大影響，領(lǐng)導(dǎo)人自身能否廉潔自律、率先垂范對(duì)反腐斗爭(zhēng)進(jìn)程具有很大影響。綜觀韓國(guó)反腐歷程，腐敗總統(tǒng)如李承晚、全斗煥、盧泰愚，他們執(zhí)政時(shí)期的反腐導(dǎo)致社會(huì)越反越腐，而樸正熙、金泳三、金大中政府的反腐收效較好，這與他們自身能否廉潔自律有很大關(guān)系。比如樸正熙，他以一個(gè)軍人的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，以身作則?！八麖牟粡氖律莩薜膴蕵?lè)活動(dòng)，從不打高爾夫球。每遇國(guó)家慶典和民間節(jié)日，他不帶侍衛(wèi)人員，自己一人到市區(qū)各地參觀民眾如何歡度佳節(jié)。到鄉(xiāng)下視察時(shí)，常光臨小吃店，吃大眾化食物[10] 。反對(duì)樸正熙的反對(duì)黨在長(zhǎng)期的政治生涯中，他從來(lái)沒(méi)受到任何有關(guān)腐敗的指控。又比如金泳三的制度反腐，他是從自己首先做起，率先垂范的，頒布官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之前，他首先公布自己以及直系親屬財(cái)產(chǎn)，從而使得這一制度得以順利推行。

金泳三、金大中兩位總統(tǒng)不僅本人清廉，而且表現(xiàn)出高度無(wú)私精神。金泳三的反腐制度殃及自身，執(zhí)政黨官員和他的兒子親信先后被查處，金大中也有兩個(gè)兒子卷入腐敗丑聞，這兩位總統(tǒng)并沒(méi)有因此而護(hù)短，亦沒(méi)有因此而駐足，而是堅(jiān)定的把反腐敗制度貫徹下去。頭發(fā)斑白的金大中在執(zhí)政的末尾，因?yàn)閮鹤拥母瘮〕舐?，五次向?guó)民公開(kāi)道歉。這充分表明國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在反腐進(jìn)程中無(wú)私無(wú)畏的勇氣和決心。

韓國(guó)的反腐敗道路在曲折中前行，最終走向了一條光明正確的道路，中國(guó)的反腐道路任重而道遠(yuǎn)，我們需要學(xué)習(xí)和借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立健全的反腐機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的反腐制度，使中國(guó)早日走向清廉。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]