摘要：中國屬于單一制國家，行政權(quán)力的規(guī)范可謂重要。而對行政權(quán)力進行規(guī)范，其前提即是需要對抽象行政行為進行規(guī)范，以抽象行政行為來規(guī)范和指導(dǎo)具體行政行為。通過對于立法法的邏輯分析以及現(xiàn)行法律構(gòu)架的分析，確立不同主體所設(shè)立的規(guī)范性法律文件在部門法中的效力，以效力等級確立規(guī)范性法律文件的優(yōu)先性和效力性，通過剖析來更好地指導(dǎo)具體行為。

關(guān)鍵詞：法規(guī) 規(guī)章 效力

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）30-0256-02

引言

中國是單一制國家，法律淵源依據(jù)效力可以分憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章等，效力依次遞減。上述規(guī)范性法律文件構(gòu)成了中國的法律淵源，是中國法律體系的重要組成部分。本文依據(jù)《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的效力進行剖析。

一、概念及分類

地方性法規(guī)，其具備立法權(quán)的立法機關(guān)是地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會。地方性法規(guī)又分為兩類，一類是由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定，另一類是由較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定，但制定后必須經(jīng)過其所在的省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準。

規(guī)章，分為兩類，一類是地方政府規(guī)章，即是由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府作為立法機構(gòu)制定的。另一類是部門規(guī)章，則是由國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)作為立法機構(gòu)制定的。

二、地方性法規(guī)和規(guī)章的效力分析

首先，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第80條之規(guī)定，“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。”從法理分析，地方性法規(guī)是由地方權(quán)力機關(guān)制定，而政府規(guī)章是由人民政府即地方行政機關(guān)制定的，故地方性法規(guī)其法律效力應(yīng)當高于政府規(guī)章。

其次，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第82條之規(guī)定，“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”部門規(guī)章系由中央人民政府即國務(wù)院的下屬的各部委等制定，而地方政府規(guī)章則是由地方人民政府制定的，從機構(gòu)級別效力來說中央政府的下屬機構(gòu)與地方政府一致，故兩者制定的規(guī)章效力同等。

依據(jù)上述法律規(guī)定，地方性法規(guī)其高于地方政府規(guī)章、而地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間的效力是等同的，那么從邏輯推斷顯然地方性法規(guī)的效力就高于部門規(guī)章之效力。

（一）較大的市的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章沖突處理

依據(jù)《中華人民共和國立法法》第63條第3款之規(guī)定，“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在報請批準的較大的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當作出處理決定?！惫十敵霈F(xiàn)較大的市的地方性法規(guī)與其所在的本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸時，應(yīng)當如何具體處理？立法法并沒有明確作出規(guī)定。對此，第一，依據(jù)前述對于《中華人民共和國立法法》第80條、第82條的分析，可以認定地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章之效力，而部門規(guī)章之效力等同于地方政府規(guī)章的效力；第二，依據(jù)《中華人民共和國立法法》第88條第（2）項、第（3）項、第（4）項、第（5）項、第（6）項之規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷地方性法規(guī)；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)撤銷或改變它常務(wù)委員會制定和批準的地方性法規(guī)；地方人民代表大會常務(wù)員會有權(quán)改變或撤銷本級人民政府制定的規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級人民政府制定的規(guī)章。由此可見，原則上地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，而全國人大常務(wù)委員會有權(quán)撤銷地方性法規(guī)，地方人民代表大會有權(quán)撤銷或改變地方人民代表大會常務(wù)員會制定或批準地方性法規(guī)，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的規(guī)章，所以省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在處理較大的市的地方性法規(guī)同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的情況時應(yīng)當優(yōu)先考慮較大的市的地方性法規(guī)的適用。

（二）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間的沖突處理

地方性法規(guī)與部門規(guī)章出現(xiàn)沖突時，依據(jù)對《中華人民共和國立法法》第80條、第82條的邏輯分析，顯然是地方性法規(guī)的效力高于部門規(guī)章的效力。但依據(jù)《中華人民共和國立法法》第86條第1款第（2）項之規(guī)定，“地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當使用地方性法規(guī)的，應(yīng)當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當適用部門規(guī)章的，應(yīng)當提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決?！庇纱耍梢姰?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與部門規(guī)章沖突時，如要適用部門規(guī)章則需要由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決，反之則不需要。所以從邏輯分析，還是沖突時的程序規(guī)定以及裁決機關(guān)，顯然可以認定地方性法規(guī)的效力高于部門規(guī)章，之所以考慮確定適用地方性法規(guī)仍需要國務(wù)院決定，蓋因中國國土范圍較大，部門規(guī)章在于全國，而地方性法規(guī)則著眼于局部地方的特殊性。

（三）較大的市的地方政府規(guī)章與部門規(guī)章之間的沖突

依據(jù)《中華人民共和國立法法》第80條第2款，省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章效力高于區(qū)域內(nèi)的較大的市的地方政府規(guī)章。結(jié)合《中華人民共和國立法法》第82條，同時考慮行政機構(gòu)的級別，顯然可以得出部門規(guī)章的效力應(yīng)當高于較大的市的地方政府規(guī)章。但第82條包括第86條第1款第（3）項并未將較大的市的地方政府規(guī)章與省、自治區(qū)的人民政府制定的地方政府規(guī)章作出明確的區(qū)分，故存在法律解釋上的問題。

總結(jié)

結(jié)合本文的分析可以得出以下結(jié)論：省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)效力高于較大的市的地方性法規(guī)，較大的市的地方性法規(guī)效力高于部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的地方政府規(guī)章，部門規(guī)章效力等同于省、自治區(qū)、直轄市的地方政府規(guī)章，部門規(guī)章效力與省、自治區(qū)、直轄市的地方政府規(guī)章效力高于較大的市的地方政府規(guī)章。

社會主義法治的首要前提即是有法可依，在法律淵源中地方性法規(guī)和規(guī)章涉及到廣大公民及社會團體等的權(quán)利和義務(wù)，對于國家、集體、個人等的利益非常重要，它規(guī)范著相關(guān)主體的行為。為此，作為立法機構(gòu)在明確自己的權(quán)限下對于各種條款進行明確的闡明，以明確規(guī)范各種主體的行為。

[責任編輯 王玉妹]