摘要：修正的公共服務(wù)滿意度評(píng)估模型中區(qū)分了滿意度的雙因素，并加入容忍區(qū)域作為調(diào)節(jié)變量。使用上述模型可以清楚地區(qū)分不同因素對(duì)于公眾滿意度的不同影響機(jī)制；同時(shí)，使用這一模型的評(píng)估還能了解具體的服務(wù)差距來(lái)源，從而能夠?yàn)楣膊块T的績(jī)效改善提供戰(zhàn)略性建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 滿意度評(píng)估 雙因素 容忍區(qū)域

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）30-0223-03

一、公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估

（一）公共部門與公共服務(wù)

英國(guó)是當(dāng)代西方行政改革的先驅(qū)，1979年撒切爾夫人上臺(tái)后，立即任命著名的私營(yíng)企業(yè)總裁雷納擔(dān)任自己的效率顧問(wèn)，負(fù)責(zé)對(duì)政府部門的行政改革進(jìn)行調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)，其目的是提高政府部門的經(jīng)濟(jì)和效率水平。上述改革措施使公共部門的效率有了顯著的改進(jìn)，但在公共服務(wù)的效能方面卻嚴(yán)重不足，公眾雖然關(guān)心公共部門的經(jīng)濟(jì)和效率，但更關(guān)心公共服務(wù)的質(zhì)量。

從梅杰政府開始，英國(guó)行政改革的重點(diǎn)從關(guān)心經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。1991年7月，媒介政府發(fā)起了“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，即用憲章的形式將政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督和評(píng)判，以實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。

20世紀(jì)90年代以后，在世界各國(guó)，由于社會(huì)對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求以及政府部門缺乏適應(yīng)新情況的能力來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，所謂“新公共管理運(yùn)動(dòng)”在全球大部分國(guó)家得到了認(rèn)可和實(shí)施。由于各國(guó)具體實(shí)踐的差別，對(duì)于新公共管理有諸多定義，比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的定義是：（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；（2）服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；（3）公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的理論。

（二）滿意度測(cè)量在公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用

新公共管理理論核心之一就是認(rèn)為，政府是受顧客驅(qū)使的，其宗旨是滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要，故政府應(yīng)像企業(yè)一樣具備“顧客意識(shí)”，建立“顧客驅(qū)使”制度。巴澤萊主張，根據(jù)顧客服務(wù)來(lái)思考有助于公共管理者明確表達(dá)他們對(duì)于績(jī)效的關(guān)注并且對(duì)所出現(xiàn)的問(wèn)題提出一些創(chuàng)新性的解決方案[1]。

作為一種試圖超越傳統(tǒng)公共行政理論的現(xiàn)代公共行政理論，新公共管理理論因其反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)西方國(guó)家的行政改革起到了十分重要的推動(dòng)和指導(dǎo)作用。當(dāng)然，新公共管理理論也受到了質(zhì)疑，美國(guó)學(xué)者登哈特等提出了新公共服務(wù)理論[2]。值得注意的是，雖然新公共服務(wù)理論認(rèn)為新公共管理缺乏公平、正義和民主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，但在政府的顧客導(dǎo)向方面與新公共管理理論是毫無(wú)二致的，甚至在某種程度上加強(qiáng)了政府的顧客導(dǎo)向機(jī)制。新公共服務(wù)理論明確提出，政府和公務(wù)員的越來(lái)越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會(huì)。

顧客導(dǎo)向?qū)㈩櫩蜐M意視為組織目標(biāo)，組織工作的重點(diǎn)在于達(dá)成顧客的合理期待和愿望。既然顧客滿意度是企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，按照新公共管理的理念，公眾滿意度則應(yīng)該成為公共部門績(jī)效評(píng)估的重要手段。公共服務(wù)績(jī)效公眾滿意度評(píng)估本質(zhì)上體現(xiàn)了公民選擇、參與和評(píng)價(jià)公共服務(wù)的權(quán)利，也能夠加強(qiáng)公民對(duì)政府的信任和支持。

（三）當(dāng)前國(guó)內(nèi)公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)價(jià)中的不足之處

按照企業(yè)管理理論中的權(quán)威定義，滿意是顧客對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)績(jī)效與期望相匹配程度的總體判斷。1989年，瑞典統(tǒng)計(jì)局設(shè)計(jì)了瑞典顧客滿意度指數(shù)（Sweden customer satisfaction barometer，SCSB）；1990年，美國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究協(xié)會(huì)（NERA）、美國(guó)質(zhì)量協(xié)會(huì)（ASQ）和美國(guó)國(guó)家質(zhì)量研究中心（NQRC）等機(jī)構(gòu)在分析SCSB的基礎(chǔ)上，開始進(jìn)行美國(guó)顧客滿意度指數(shù)的調(diào)查和研究；1996年，F(xiàn)ornell，Johnson，Anderson，Cha Bryant提出了美國(guó)顧客滿意指數(shù)（ASCI）模型，將原本完全用于企業(yè)顧客的滿意度調(diào)查推廣至企業(yè)、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)部門和國(guó)家經(jīng)濟(jì)績(jī)效[3]。1999年，美國(guó)聯(lián)邦政府開始實(shí)際使用ASCI模型來(lái)測(cè)量公共服務(wù)滿意度，美國(guó)公共服務(wù)滿意度指數(shù)的專門網(wǎng)站每個(gè)季度公布經(jīng)濟(jì)部門、聯(lián)邦政府的滿意度評(píng)估結(jié)果，并且由專家對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和解釋，為美國(guó)聯(lián)邦政府的政策制定提供參考。公眾滿意度指數(shù)已經(jīng)成為評(píng)估政府以及公共部門績(jī)效、改進(jìn)服務(wù)、制定政策的主要參考指標(biāo)。

在中國(guó)公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)估仍處于初級(jí)階段。盛明科等人提出了“中國(guó)政府服務(wù)的公眾滿意度測(cè)評(píng)模型，CPSI”，將優(yōu)質(zhì)服務(wù)、高效服務(wù)、低廉服務(wù)作為公眾期望的觀測(cè)變量，將科教服務(wù)績(jī)效、文衛(wèi)服務(wù)績(jī)效、社保服務(wù)績(jī)效作為服務(wù)質(zhì)量的觀測(cè)變量[4]；尤建新等人基于層次分析法提出四級(jí)指標(biāo)體系，一級(jí)指標(biāo)為公眾滿意度，定義為對(duì)政府工作的認(rèn)同感，二級(jí)指標(biāo)包括公眾安全感、信任感、榮譽(yù)感和價(jià)值感等[5]；鄭方輝等人采用十級(jí)里克特量表，讓被訪者就過(guò)去一年與政府公共職能實(shí)現(xiàn)與服務(wù)關(guān)聯(lián)密切十個(gè)方面作出主觀判斷，然后通過(guò)簡(jiǎn)單加權(quán)直接給出公眾滿意度評(píng)估結(jié)果[6]；劉武在其博士論文中，將ASCI模型推廣至行政服務(wù)中心、公立醫(yī)院、義務(wù)教育、城市公交服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域[7]；劉燕等進(jìn)行了電子政務(wù)顧客滿意度評(píng)價(jià)的研究[8]；李聞一等進(jìn)行了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施農(nóng)民滿意度評(píng)估[9]等。

以上滿意度評(píng)估大多借鑒了ASCI模型，但原始的ASCI模型存在兩個(gè)方面的嚴(yán)重不足，一是沒(méi)有考慮到觀測(cè)變量雙因素問(wèn)題，二是使用簡(jiǎn)單加權(quán)算法沒(méi)有考慮從觀測(cè)變量到評(píng)估結(jié)果中的非線性或者說(shuō)容忍區(qū)域?qū)υu(píng)估結(jié)果的影響問(wèn)題。

二、公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估中的雙因素分析

雙因素理論是赫茨伯格1959年提出的，他認(rèn)為影響人的需求和行為的因素分為兩大類：保健因素和激勵(lì)因素。其中的保健因素，若不滿足會(huì)引起不滿，而過(guò)多滿足也不會(huì)提高員工工作的積極性；激勵(lì)因素若不滿足不會(huì)引起員工的不滿，但若滿足得很好，則會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的激勵(lì)作用。赫茨伯格的雙因素理論提出以后，產(chǎn)生了巨大的反響，這一理念并被推廣至管理研究的許多領(lǐng)域中，其中最典型的是消費(fèi)者滿意度的雙因素分析。Maddox研究發(fā)現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量情感屬性的低價(jià)值將降低滿意度，但不會(huì)導(dǎo)致不滿意[10]；Cadotte Turgeon研究指出，在消費(fèi)者滿意度的因素構(gòu)成中，有一些變量所謂“不滿意因素”，它們會(huì)導(dǎo)致抱怨行為，但這些不滿意因素對(duì)消費(fèi)者滿意度來(lái)說(shuō)是必要的條件，而另一些滿意因素，其優(yōu)異的績(jī)效將會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)烈的滿意情感，是消費(fèi)者滿意度的充分條件，然而這些因素表現(xiàn)不良或缺失，并不一定會(huì)導(dǎo)致負(fù)面的情感[11]。

雙因素理論的巨大現(xiàn)實(shí)價(jià)值在于確認(rèn)了不同因素對(duì)于結(jié)果影響的非線性，即在不同的時(shí)點(diǎn)上，諸因素在滿意度整體構(gòu)成的權(quán)重上是不同的。因此，若對(duì)公眾滿意度的各因素不加區(qū)分，一定會(huì)導(dǎo)致結(jié)論的錯(cuò)誤。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)幾乎所有文獻(xiàn)中的公共服務(wù)公眾滿意度評(píng)估都沒(méi)有考慮雙因素問(wèn)題，例如鄭方輝[6]在對(duì)廣東21個(gè)地級(jí)以上城市政府公共服務(wù)所做的調(diào)查中，就是簡(jiǎn)單地將影響因素分為十個(gè)指標(biāo)，分別是：個(gè)人及家庭收入、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)治安、醫(yī)療保障、自然環(huán)境、政策穩(wěn)定性、政府部門態(tài)度、政府部門效率、政府人員廉潔、執(zhí)法公正性，雖然每一個(gè)影響因素都賦予了不同的權(quán)重，但該研究沒(méi)有注意到在不同的情境下，不同的因素應(yīng)具有不同的權(quán)重——而這一點(diǎn)正是雙因素理論的核心。舉例而言，社會(huì)治安就可能是這樣一個(gè)因素，當(dāng)社會(huì)治安狀況非常差時(shí)，這個(gè)因素在公眾滿意度中所占的權(quán)重可能非常高，但是如果總體社會(huì)治安狀況較好，該因素在公眾滿意度中所占的權(quán)重就可能大幅度下降。因此，為真實(shí)地反映公共服務(wù)公眾滿意度水平，必須考慮滿意度的雙因素問(wèn)題。

換言之，由于雙因素的存在，在不同的時(shí)點(diǎn)上，同一因素在公眾滿意度權(quán)重構(gòu)成是不一樣的。因此，雙因素的明確區(qū)分，也有助于公共部門決策者了解到當(dāng)前時(shí)點(diǎn)上公眾滿意度構(gòu)成權(quán)重，從而能正確決策以持續(xù)提高公眾滿意度。

三、公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估中的容忍區(qū)域分析

與雙因素理論類似，在公共服務(wù)績(jī)效公眾滿意度評(píng)級(jí)中另一個(gè)顯著的非線性，是公眾對(duì)公共服務(wù)績(jī)效的“容忍區(qū)域”現(xiàn)象。容忍區(qū)域這一概念是Parasuraman、Zeithaml Berry[12]提出的。

在服務(wù)業(yè)的評(píng)價(jià)中，顧客常將服務(wù)期望作為自己的判斷標(biāo)準(zhǔn)和參考依據(jù)，對(duì)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。一般來(lái)說(shuō)，顧客期望實(shí)質(zhì)上是顧客對(duì)企業(yè)服務(wù)傳遞的一種信念，顧客在接受服務(wù)之后，他們將自己的感知服務(wù)與接受服務(wù)之前所持的這種服務(wù)期望和信念進(jìn)行比較。當(dāng)感知服務(wù)等同于服務(wù)期望時(shí)，顧客會(huì)對(duì)服務(wù)企業(yè)做出較高評(píng)價(jià)，并感到滿意；當(dāng)感知服務(wù)超過(guò)服務(wù)期望時(shí)，顧客會(huì)對(duì)服務(wù)企業(yè)做出很高評(píng)價(jià)，并感到驚喜；當(dāng)感知服務(wù)低于服務(wù)期望時(shí)，顧客會(huì)對(duì)服務(wù)企業(yè)做出較低評(píng)價(jià)，并感到失望。

Parasuraman、Zeithaml Berry[12]等在上述理論的基礎(chǔ)上指出，期望與感知之間的差距作為滿意度的自變量，它和滿意度之間關(guān)系并非是線性的，其中非線性的一種重要來(lái)源就是所謂“容忍區(qū)域”。Parasuraman、Zeithaml Berry[12]指出，顧客對(duì)服務(wù)企業(yè)有兩種不同的期望水平：一是理想服務(wù)期望；二是適當(dāng)服務(wù)期望，前者是顧客的期望上限，后者是顧客的期望下限。顧客的適當(dāng)服務(wù)期望是指顧客認(rèn)為可接受的企業(yè)服務(wù)績(jī)效水平，與理想期望相比，它是一種較低水平的期望。因?yàn)樵谝话闱闆r下，顧客盡管希望得到理想服務(wù)，但這種理想服務(wù)又往往是難以實(shí)現(xiàn)的，因此，適當(dāng)服務(wù)是顧客更為現(xiàn)實(shí)的一種期望水平，它也是顧客認(rèn)為可接受服務(wù)的最低門檻。

要言之，由于顧客期望的不同，顧客的滿意程度在一定的范圍內(nèi)與其接受的服務(wù)質(zhì)量水平并不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，在顧客期望上限與下限的一段區(qū)域之內(nèi)，顧客的滿意度是不敏感的，這一段區(qū)域稱為“容忍區(qū)域”。

將上述容忍區(qū)域理論引入到公共服務(wù)績(jī)效公眾滿意度評(píng)價(jià)中，就會(huì)立即發(fā)現(xiàn)，使用簡(jiǎn)單的加權(quán)算法在容忍區(qū)域之內(nèi)得到的結(jié)果與公眾的實(shí)際感受是不一致的（如下頁(yè)圖1和2所示）采用簡(jiǎn)單加權(quán)法得到的滿意度評(píng)價(jià)自始至終是線性單調(diào)函數(shù)，而包含容忍區(qū)域的滿意度評(píng)價(jià)在其函數(shù)關(guān)系中存在一個(gè)相對(duì)平緩的不敏感區(qū)域。

圖1簡(jiǎn)單加權(quán)算法函數(shù)形式

圖2包含容忍區(qū)域的函數(shù)形式

四、公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估的一個(gè)完整模型

由于公共服務(wù)提供的是公共產(chǎn)品，因而必須盡最大可能讓公眾滿意，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估具有深遠(yuǎn)的意義。公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估可以應(yīng)用于包括政府、醫(yī)院、中小學(xué)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等絕大多數(shù)公共部門，是公共部門績(jī)效評(píng)估的重要組成部分。

通過(guò)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)該能達(dá)到“了解具體的服務(wù)差距、從而能夠?yàn)楣膊块T的績(jī)效改善提供戰(zhàn)略性建議”的目的，而不是僅僅給出一個(gè)評(píng)估結(jié)果。然而，當(dāng)前國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估很難達(dá)到以上效果。以鄭方輝[6]所做的廣東省21個(gè)地市地方政府公共服務(wù)滿意度評(píng)估來(lái)看，在該研究中，研究者列示了影響滿意度十個(gè)因素（就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)治安、醫(yī)療保障、環(huán)保、政策穩(wěn)定等），然后給上述每一因素一個(gè)固定的權(quán)重，使得我們無(wú)法了每一因素是如何影響評(píng)估結(jié)果的，它們各自作用的機(jī)制是如何的。鄭方輝等人的調(diào)查表明：外生變量對(duì)滿意度的影響結(jié)論包括五條，分別是性別、年齡、收入、學(xué)歷、職業(yè)對(duì)滿意度的影響，這一結(jié)論對(duì)于政府公共服務(wù)績(jī)效的改善意義不大——因?yàn)楣膊块T迫切需要知道的是，哪些因素對(duì)滿意度的影響最大，它們是怎樣影響滿意度的——而這些重要的問(wèn)題都因?yàn)檠芯空呤孪染痛_定好各因素的權(quán)重而無(wú)法回答。

基于此，本文提出將雙因素與容忍區(qū)域納入到公共服務(wù)績(jī)效滿意度評(píng)估的測(cè)量模型中（如圖3所示）：

上述模型的要點(diǎn)是：（1）區(qū)分滿意因素與不滿意因素；（2）在滿意因素的測(cè)量中，加入容忍區(qū)域作為調(diào)節(jié)變量。顯然，使用上述模型就可以清楚地區(qū)分不同因素對(duì)于公眾滿意度的不同影響機(jī)制，使得評(píng)估與現(xiàn)實(shí)相符的程度大大提高；同時(shí)使用這一模型的評(píng)估還能了解具體的服務(wù)差距來(lái)源，從而能夠?yàn)楣膊块T的績(jī)效改善提供戰(zhàn)略性建議。

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