[摘 要] 近年國際糧價(jià)飆升，糧食危機(jī)在個(gè)別地區(qū)還引發(fā)了政治危機(jī)。各國在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策方面所累積的問題是國際糧價(jià)上升的長期因素之一。本文在介紹了WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)則之后，闡述與分析了WTO規(guī)則下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀與問題，提出了我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼適應(yīng)WTO規(guī)則的幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] WTO規(guī)則 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 現(xiàn)狀 問題 建議

一、WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)則

1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的定義

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對(duì)本國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系中最主要與常用的政策工具，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付；即政府通過行政手段，調(diào)節(jié)資源配置，使資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。WTO規(guī)則中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要指針對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品的綜合支持。

2. WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)則

WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)則主要體現(xiàn)在以下三個(gè)部分：

(1)1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT 1994)

GATT 1994第6條第7款有關(guān)初級(jí)產(chǎn)品的例外規(guī)定包括為穩(wěn)定農(nóng)民的收入及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格而實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施具有合法性，然而這些例外規(guī)定卻導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易長期游離在GATT規(guī)則之外。第16條“補(bǔ)貼”第3款規(guī)定“締約方應(yīng)力求避免對(duì)初級(jí)產(chǎn)品出口實(shí)施補(bǔ)貼”，以及“只要該補(bǔ)貼的實(shí)施不得使自己在該產(chǎn)品的世界出口貿(mào)易中占有不合理的份額”。但“力求避免”、“不合理的份額”描述模糊，導(dǎo)致出口補(bǔ)貼泛濫。因此GATT 1994對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒有實(shí)質(zhì)性的約束意義。

(2)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》

1986年～1994年的烏拉圭回合談判達(dá)成了旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，成為WTO法律框架的有機(jī)組成部分之一。在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的約束下，發(fā)達(dá)國家承諾在六年內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)將年度綜合支持量削減20％；發(fā)展中國家在十年內(nèi)削減13％，最不發(fā)達(dá)國家免于削減。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作了專門規(guī)定，其中包括“綠箱”措施、“黃箱”措施和“藍(lán)箱”措施為主的國內(nèi)支持措施和出口補(bǔ)貼，其精神主要體現(xiàn)為規(guī)范“綠箱”、削減“黃箱”和取消“藍(lán)箱”。

“綠箱”措施主要包括十一塊內(nèi)容：一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼；糧食援助補(bǔ)貼；與生產(chǎn)不掛鉤的收入補(bǔ)貼；收入保險(xiǎn)計(jì)劃；自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼；地區(qū)援助補(bǔ)貼?！包S箱”措施包括政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼等保護(hù)性補(bǔ)貼；6.2條款規(guī)定給予發(fā)展中國家特殊差別待遇，對(duì)發(fā)展中國家為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所采取的農(nóng)業(yè)投資補(bǔ)貼，對(duì)低收入或資源貧乏地區(qū)生產(chǎn)者提供的農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼和為鼓勵(lì)生產(chǎn)者不生產(chǎn)違禁麻醉作物而提供的支持措施可免予削減承諾，簡(jiǎn)稱“發(fā)展箱”；6.4條款規(guī)定允許發(fā)達(dá)國家政府對(duì)農(nóng)業(yè)的“黃箱”補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的5%以內(nèi)，允許發(fā)展中國家政府對(duì)農(nóng)業(yè)的“黃箱”補(bǔ)貼規(guī)模占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的10%以內(nèi)，對(duì)超過標(biāo)準(zhǔn)的“黃箱”補(bǔ)貼要逐步削減?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》6.5條款規(guī)定，對(duì)一些限制生產(chǎn)計(jì)劃相關(guān)的“黃箱”補(bǔ)貼可以不計(jì)入綜合支持量中，不需要免除或削減；這些不需要免除或削減的“黃箱”補(bǔ)貼被稱為“藍(lán)箱”措施，其條件必須滿足下列要求之一：按固定面積或產(chǎn)量提供的補(bǔ)貼；根據(jù)基期生產(chǎn)水平85%以下提供的補(bǔ)貼；按牲口的固定頭數(shù)提供的補(bǔ)貼。在出口補(bǔ)貼方面，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定發(fā)達(dá)國家應(yīng)在六年內(nèi)按照1986年～1988年間的水平平均分期削減出口補(bǔ)貼額的3％，在六年中在同一基期基礎(chǔ)上平均分期削減到補(bǔ)貼數(shù)量的21％；而發(fā)展中國家的上述削減原則是十年內(nèi)的24％和14％；另外，對(duì)不承擔(dān)出口補(bǔ)貼削減義務(wù)的產(chǎn)品，今后不應(yīng)再給予出口補(bǔ)貼。

(3)《烏拉圭回合議定書》后所附的各成員國減讓表

減讓表中是WTO各成員國對(duì)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、國內(nèi)支持和出口補(bǔ)貼的具體承諾，是各成員國在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面必須履行的法定義務(wù)。

二、WTO規(guī)則下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀與重要意義

1.WTO規(guī)則下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀

在2004年取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，我國政府對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼力度不斷加大，中央財(cái)政調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金使用結(jié)構(gòu)，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，并不斷加大對(duì)部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度，使農(nóng)民直接受益的程度大幅提高。當(dāng)前我國實(shí)施的“綠箱”措施主要包括：一般政府服務(wù)主要涉及八項(xiàng)；糧食安全公共儲(chǔ)備一項(xiàng)；國內(nèi)糧食援助一項(xiàng)；政府參與的收入保險(xiǎn)和收入安全計(jì)劃一項(xiàng)；自然災(zāi)害救濟(jì)支付一項(xiàng)；環(huán)境計(jì)劃下的支付一項(xiàng)；地區(qū)援助計(jì)劃下的支付一項(xiàng)。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策大部分屬于“綠箱”措施，有的屬于免予減讓的特殊和區(qū)別待遇。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的“黃箱”支出，主要包括價(jià)格措施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼兩部分。從特定農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持來看，我國的支持水平很低。除了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和國家儲(chǔ)備糧油價(jià)差、利息補(bǔ)貼，目前只涉及了糧棉保護(hù)價(jià)收購和平抑居民肉食價(jià)格補(bǔ)貼、平抑市價(jià)肉食、蔬菜價(jià)差補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼在我國的支出額不高，因此對(duì)“黃箱”措施的應(yīng)用，只需考慮財(cái)政支持的效率和效果的需要，尚不及或沒有必要顧及其削減和超量問題。關(guān)于“藍(lán)箱”措施，我國現(xiàn)目前尚未實(shí)施相關(guān)政策。

2.WTO規(guī)則下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要意義

聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)顯示，全球食品價(jià)格指數(shù)在2000年為90， 2004年升至112， 2007年漲至159， 2008年達(dá)到200，2011年9月飆升至225，可見全球食品問題嚴(yán)重；而食品價(jià)格的攀升也刺激了2011年初埃及與突尼斯等國爆發(fā)大規(guī)模群眾示威游行活動(dòng)，導(dǎo)致這些國家局勢(shì)緊張。我國大豆和玉米主要依靠進(jìn)口，農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易逆差額已超過200億美元；雖然我國目前農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)總體受國際糧價(jià)飛漲的影響尚不突出，但一旦國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在長期內(nèi)大幅波動(dòng)，將給中國糧食安全造成隱患。導(dǎo)致全球糧價(jià)暴漲的成因包括：從短期因素來看，油價(jià)高企使大量糧食被用于生產(chǎn)生物燃料，全球變暖引起的干旱、暴雨等惡劣天氣導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降，美元疲軟導(dǎo)致大量投機(jī)資金進(jìn)入大宗商品期貨市場(chǎng)推高糧價(jià)等等；而長期因素比短期因素對(duì)糧價(jià)走高的推動(dòng)作用更重要，包括了各國在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)貿(mào)易的政策方面所累積的問題。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家每年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額高達(dá)3000多億美元。雖然削減發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是正在進(jìn)行的WTO多哈回合談判的最重要內(nèi)容之一，但美國、歐盟等多數(shù)發(fā)達(dá)國家卻堅(jiān)持不肯放棄其國(盟)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的補(bǔ)貼，致使多哈回合談判多次進(jìn)入僵局。由此看來，我國不宜因?yàn)閰⒓覹TO而任由西方大國操弄，而忽略對(duì)本國農(nóng)業(yè)的適度保護(hù)。因此，為了保障我國13億人口的溫飽問題，維護(hù)我國安定的社會(huì)秩序，在當(dāng)前國際糧價(jià)飆升的糧食危機(jī)中，我國政府應(yīng)對(duì)比發(fā)達(dá)國家，在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度，尤其要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度。

三、WTO規(guī)則下我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題

雖然我國政府近幾年大力支持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，也取得了可喜的成績(jī)，但跟歐美等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度和政策相比，仍存在一定差距，且補(bǔ)貼不到位。受WTO規(guī)則的約束，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題如下所示：

1.農(nóng)產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)力削弱

出口補(bǔ)貼是增加農(nóng)產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段，WTO規(guī)則雖然對(duì)其進(jìn)行約束和削減，但由于大部分成員國有巨大的基數(shù)，所以他們即使削減后仍可繼續(xù)使用補(bǔ)貼。目前農(nóng)產(chǎn)品主要出口國都不同程度地對(duì)農(nóng)產(chǎn)品給予出口補(bǔ)貼，但我國入世時(shí)承諾完全取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，這使我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場(chǎng)處于極其不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。此外，在“黃箱”政策方面，我國承諾把《農(nóng)業(yè)協(xié)議》6.2款的投資補(bǔ)貼和投入品補(bǔ)貼計(jì)算到6.4款的“微量允許”中，確定我國特定產(chǎn)品和非特定產(chǎn)品都只享有農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值8.5％的免于削減空間，使我國一些有優(yōu)勢(shì)的出口農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降。

2.農(nóng)業(yè)支持政策空間受限

根據(jù)WTO規(guī)則，我國今后對(duì)農(nóng)業(yè)的支持水平不能超過基期為1986年～1988年年均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10%，即約為485億元人民幣（折合約71億美元），為發(fā)展中國家的最低水平。而發(fā)達(dá)國家減讓后的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，如日本減讓后為283億美元，美國為191億美元。

3.缺乏長期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策多為短期目標(biāo)，缺乏長期支持目標(biāo)，由此形成補(bǔ)貼無目標(biāo)可循，隨意性較大，政府往往根據(jù)財(cái)政收支狀況和政策需要來部署補(bǔ)貼資金，因此農(nóng)民對(duì)政府的補(bǔ)貼未能形成有效預(yù)期，促使農(nóng)民行為短期化。

4.缺乏科學(xué)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)

我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼側(cè)重于對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持和市場(chǎng)干預(yù)，忽視對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科研和檢驗(yàn)，農(nóng)業(yè)人力資源的補(bǔ)貼。大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼用于購銷環(huán)節(jié)，由于國家財(cái)力有限，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研及成果的推廣應(yīng)用方面的補(bǔ)貼嚴(yán)重缺乏。補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理而導(dǎo)致部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲，引起其他國家的不滿并對(duì)我國實(shí)施反傾銷措施。

5.缺乏有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理監(jiān)督機(jī)制

我國目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金分散，由多個(gè)部門管理運(yùn)作。在管理體制上，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主要由發(fā)改委系統(tǒng)單獨(dú)管理或發(fā)改委與農(nóng)口主管部門共同管理；農(nóng)業(yè)科研費(fèi)用主要由財(cái)政部門和科技部門，或科技部門與農(nóng)口主管部門共同管理；等等。而部門間及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)間，補(bǔ)貼資金分配機(jī)制尚不協(xié)調(diào)，資金分散與重復(fù)使用現(xiàn)象較為嚴(yán)重，投資渠道分散、管理多頭，使有限的資金難以統(tǒng)籌安排與實(shí)施有效監(jiān)管。而各級(jí)財(cái)政往往關(guān)注補(bǔ)助款項(xiàng)的多少，而缺乏對(duì)具體運(yùn)行過程的監(jiān)管。同時(shí)也沒有可行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法來規(guī)范各級(jí)政府的補(bǔ)貼行為，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼被擠占、挪用，資金到位率低的情況屢見不鮮，從而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“高投入、低效益”的狀況，造成補(bǔ)貼的大量浪費(fèi)。

四、政策建議

入世后，我國應(yīng)該積極兌現(xiàn)所作的承諾，履行應(yīng)盡的義務(wù)，在WTO框架下，充分利用其有利條款，加大對(duì)我國農(nóng)業(yè)的扶植和支持力度，構(gòu)建適應(yīng)WTO規(guī)則的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供寶貴的機(jī)會(huì)，切實(shí)提高我國農(nóng)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

1.充分利用“綠箱”措施

根據(jù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，今后要將我國“綠箱”政策的重點(diǎn)放在增加農(nóng)業(yè)科技投入，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)投入，加強(qiáng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，提高農(nóng)民組織化程度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的支持力度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變等幾個(gè)方面，要做到既不違背WTO的規(guī)則，又可以間接地增強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)的綜合實(shí)力和整體競(jìng)爭(zhēng)力。此外，政府還應(yīng)注重對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)虧損的補(bǔ)貼，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)補(bǔ)損職能，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

2.合理利用“黃箱”措施，開發(fā)“發(fā)展箱”措施

根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，應(yīng)充分借鑒國外對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)，在WTO允許的范圍內(nèi)合理利用“黃箱”措施。具體來看，應(yīng)從建立健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持體系；重點(diǎn)支持具有比較優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)需求量大的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，保證競(jìng)爭(zhēng)性農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)穩(wěn)定；調(diào)整支持補(bǔ)貼的目標(biāo)，由目前對(duì)中間環(huán)節(jié)、流通部門的支持轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持和服務(wù)；將補(bǔ)貼方式由“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)為“明補(bǔ)”等方面入手。同時(shí)，政府應(yīng)充分利用“發(fā)展箱”措施，加強(qiáng)對(duì)我國落后地區(qū)的支持力度，促進(jìn)其提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，盡快脫貧，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

3.開辟“藍(lán)箱”措施

正在或曾經(jīng)使用過藍(lán)箱的WTO成員共有七個(gè)，包括歐盟、日本和美國。我國政府在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而采取退耕還林措施的同時(shí)，也可以充分利用“藍(lán)箱”措施的規(guī)定對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，減少或緩沖由此給農(nóng)民收入帶來的沖擊。

4.巧用WTO貿(mào)易救濟(jì)措施

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中有一些條款有利于發(fā)展中國家農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易保護(hù)，如“特殊保障條款”、“特殊和差別待遇”、“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”等。我國政府應(yīng)巧用WTO貿(mào)易救濟(jì)措施，以防止進(jìn)口激增對(duì)我國農(nóng)業(yè)的打擊。

5.研究WTO規(guī)則的灰色地帶

我國政府應(yīng)仔細(xì)研究WTO規(guī)則包括《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的灰色地帶，在對(duì)待國內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題上應(yīng)學(xué)會(huì)打擦邊球，在“巧”和“隱”上作文章，以此加大國內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。同時(shí)，還可規(guī)避其他國家和地區(qū)對(duì)我國農(nóng)產(chǎn)品出口的訴訟。

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[4] 國際貿(mào)易組織 http://www.wto.org/

[5] 聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織 http://www.fao.org/index_zh.htm

[6] 中華人民共和國財(cái)政部 http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/

（作者簡(jiǎn)介：鄧衛(wèi)華(1978-)，女，經(jīng)濟(jì)學(xué)與文學(xué)學(xué)士

①暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 ②廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院 講師）