［摘要］地方政府公共支出績效管理的復(fù)雜多樣需要科學(xué)理論的指導(dǎo)和指引。本文試圖梳理公共支出績效管理的基礎(chǔ)理論和價(jià)值功能，揭示其對(duì)地方政府公共支出績效管理的理論指導(dǎo)意義和實(shí)踐參考價(jià)值。

［關(guān)鍵詞］地方政府支出；績效管理；基本理論；價(jià)值功能

［中圖分類號(hào)］F244.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2011）020-0126-02

公共支出績效管理正在成為世界范圍內(nèi)各國政府實(shí)施公共財(cái)政改革的代名詞，并對(duì)政府的公共組織行為、財(cái)政管理制度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生著深遠(yuǎn)意義。無論對(duì)于中央政府還是地方政府，績效化管理及其制度改革都是為了“創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的公共服務(wù)性政府”。公共支出績效管理本身具有復(fù)雜性和多樣性，需要科學(xué)理論的指導(dǎo)。

一、公共選擇理論與地方政府公共支出績效管理

作為公共財(cái)政兩大基礎(chǔ)理論之一，公共選擇理論最早始于“公共選擇理論之父”鄧肯·布萊克于1948年提出的中位選民理論。公共選擇理論以經(jīng)濟(jì)人假定作為分析的邏輯前提，認(rèn)為績效管理表面上是政府的選擇，但本質(zhì)上是公共或者公眾選擇在公共支出領(lǐng)域的必然結(jié)果。以下通過幾種典型的公共選擇模型來說明公共選擇理論對(duì)公共支出績效管理的影響。

（一） 官僚預(yù)算最大化模型

官僚預(yù)算最大化模型是1971年尼斯坎南提出的。尼斯坎南模型假設(shè)官僚及官僚機(jī)構(gòu)是追求預(yù)算規(guī)模最大化的。相關(guān)研究認(rèn)為，政府官僚的效用函數(shù)包含了諸如權(quán)力、聲譽(yù)、薪金、津貼、產(chǎn)出等諸多變量，其中大部分都是預(yù)算的正的單調(diào)函數(shù)，預(yù)算規(guī)模越大，官僚或者官僚機(jī)構(gòu)的效用也越大，因此，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)追求部門預(yù)算規(guī)模的最大化。尼斯坎南模型的成立表明了公共支出管理的必要性和重要性，也揭示了公共支出績效管理的困難和阻力。

（二） 羅森豪和羅默的提議者模型

1980年，羅森豪和羅默建立提議者模型，模型假設(shè)：地方公共產(chǎn)品的支出數(shù)量由公民投票機(jī)制來決定；供給主體是地方政府；提議公共支出數(shù)量的代理者是法定的、能夠代表選民的、并且知曉選民的偏好；如果法定代理者提出的公共支出數(shù)量在公民投票中被否決，公共支出數(shù)量將依據(jù)最大預(yù)算限額來確定；最初法定代理者的提議和基準(zhǔn)數(shù)量的提議者都是預(yù)算效用最大化者。如果這些假設(shè)成立，那么，公共選擇的提議者模型將會(huì)導(dǎo)致支出規(guī)模的績效水平很低。

（三） 貪婪政治家模型

貪婪政治家模型是由麥戈瑞建立的。1975年，麥戈瑞在研究中指出，自利的政治家們?cè)诓⒉煌耆珪?huì)按照他們競選時(shí)承諾的公民利益最大化來行動(dòng)。為了最大化自身福利，政治家們可能會(huì)將大量的公共性資金用于沒有實(shí)際績效的政績工程，并通過大量的不完全的甚至是錯(cuò)誤的信息來誤導(dǎo)選民或者納稅人，從而產(chǎn)生公共支出“績效幻覺”。顯然，貪婪政治家模型在本質(zhì)上類似于尼斯坎南模型。

二、 公共產(chǎn)品理論與地方政府公共支出績效管理

最早的公共產(chǎn)品定義出現(xiàn)于1954年薩繆爾森的《公共支出純理論》。薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品受益上的非排他性，會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供方面的“搭便車難題”。同時(shí)，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品最大的區(qū)別特征是它消費(fèi)上的非競爭性。1956年，蒂鮑特發(fā)表了著名的《一個(gè)地方支出的純理論》。隨即地方公共產(chǎn)品的文獻(xiàn)大量涌現(xiàn)，豐富的公共產(chǎn)品理論對(duì)地方政府公共支出績效管理提供了基本的理論依據(jù)。

首先，公共產(chǎn)品理論認(rèn)為只有當(dāng)公共產(chǎn)品活動(dòng)處于合理的領(lǐng)域時(shí)，對(duì)其展開績效管理才可能是積極、有效的。在公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域，存在著嚴(yán)重的市場缺陷和市場失靈，因此，運(yùn)用公共資金提供一定數(shù)量的公共產(chǎn)品成為政府的重要職責(zé)。從實(shí)踐層面看，公共支出績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)和內(nèi)容是政府公共職能的明確化和具體化，績效目標(biāo)與公共支出的供給范圍和規(guī)模緊密結(jié)合在一起，這會(huì)對(duì)強(qiáng)化公共資金的公共性起到導(dǎo)向和激勵(lì)作用。

其次，公共產(chǎn)品的多層次性和多樣性為公共支出績效管理指標(biāo)體系的設(shè)置提供了重要的理論啟示。公共產(chǎn)品根據(jù)受益范圍的不同可劃分為全國性和地方性公共產(chǎn)品。按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來供給，地方性公共產(chǎn)品則由地方政府來供給。相應(yīng)地，公共支出績效管理工作也劃分為中央政府公共支出績效管理工作和地方政府公共支出績效管理工作。

最后，從國內(nèi)外實(shí)踐來看，公共產(chǎn)品和公共支出績效管理之間客觀上存在良性互動(dòng)關(guān)系。提供公共產(chǎn)品是為了滿足社會(huì)共同需要，與全體社會(huì)成員的自身利益緊密關(guān)聯(lián)。明確了公共支出的使用范圍，社會(huì)公眾的關(guān)注焦點(diǎn)就會(huì)集中在公共支出的使用效率、效果和效益上。所以公共支出績效管理的根本出發(fā)點(diǎn)不在于節(jié)約了多少了財(cái)政資金，而在于資金使用的效率、效果，在于促使政府各部門提供更為有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

三、3E理論與地方政府公共支出績效管理

3E理論是著名學(xué)者芬維克1955年提出的。3E是指經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性。目前，3E理念已經(jīng)成為西方國家公共支出績效管理制度的基本理論平臺(tái)。國內(nèi)學(xué)者也將3E理論確立為公共支出績效管理的基本理論和原則。根據(jù)3E理論，理想的、完美的公共支出應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的高度和諧統(tǒng)一。對(duì)于地方政府公共支出績效管理而言，3E理論的主要貢獻(xiàn)在于：

首先，3E理論較好地兼容了理念的先進(jìn)性和操作的可行性。理論上，對(duì)公共支出實(shí)施績效管理無疑是絕對(duì)正確和十分必要的，但如何科學(xué)、全面地對(duì)支出項(xiàng)目、單位或者部門實(shí)施績效管理卻是一道難題。3E理論要求對(duì)任何一項(xiàng)公共支出，既要關(guān)注財(cái)政資源投入的多少，又要關(guān)注產(chǎn)出的效率高低，還要關(guān)注其影響結(jié)果的好壞和程度。這三個(gè)關(guān)注構(gòu)成了評(píng)價(jià)任何一項(xiàng)公共支出對(duì)象的三個(gè)重要維度。

其次，3E本身的理念內(nèi)涵是選擇績效管理評(píng)估指標(biāo)的重要指南。3E體系的具體內(nèi)容包括：經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)、效率性評(píng)價(jià)指標(biāo)和效果性評(píng)價(jià)指標(biāo)。芬維克的3E績效管理指標(biāo)模式要求我們?cè)诮?jīng)濟(jì)類指標(biāo)內(nèi)考慮“成本”與“資源”，在效率類指標(biāo)內(nèi)考慮“投入”與“產(chǎn)出”，在效果類指標(biāo)內(nèi)考慮“產(chǎn)出”與“結(jié)果”，最終通過所有指標(biāo)的綜合來考量評(píng)價(jià)對(duì)象的績效水平。

最后，3E對(duì)于我國公共支出管理中存在的問題具有很好的導(dǎo)向和監(jiān)督功能。目前，我國公共支出管理中存在著諸如政府公共服務(wù)的缺失、專項(xiàng)支出“只見投入難見產(chǎn)出”、公共投資領(lǐng)域的“胡子工程”等問題。3E要求政府部門用最低的成本、最少的資源的投入、最高的效率提供服務(wù)，并取得最好的效果，這對(duì)于我國公共支出管理中存在的問題具有很好的導(dǎo)向和監(jiān)督功能。

四、地方政府公共支出績效管理的價(jià)值功能分析

公共支出績效管理的價(jià)值功能分析對(duì)于我們充分認(rèn)識(shí)公共支出績效管理的重要性以及挖掘公共支出績效管理的效能至關(guān)重要。地方政府實(shí)施公共支出績效管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)過程，公共支出績效管理價(jià)值功能的體現(xiàn)也是一個(gè)漸進(jìn)的過程。筆者認(rèn)為，公共支出績效管理的價(jià)值功能主要表現(xiàn)為理念價(jià)值功能、財(cái)政價(jià)值功能和制度價(jià)值功能三大方面。公共支出績效管理在初始階段首先表現(xiàn)為一種理念價(jià)值。理念價(jià)值階段的主要任務(wù)是灌輸和普及績效管理的基本概念、存在意義以及公共價(jià)值觀、公共責(zé)任和公共職業(yè)道德觀念。公共支出績效價(jià)值認(rèn)同階段的主要作用在于強(qiáng)化政府部門和社會(huì)公眾的績效觀念、強(qiáng)化政府部門的服務(wù)觀念、強(qiáng)化政府部門和全體公眾的社會(huì)公共責(zé)任，弱化官僚化、自我主義和本位主義觀念。這種理念價(jià)值是無形的、潛移默化的、持續(xù)的，這個(gè)價(jià)值階段或短或長，但都不可或缺。

與理念價(jià)值功能相比，公共支出績效管理的財(cái)政價(jià)值功能是實(shí)在的、有形的。它的作用主要表現(xiàn)在：首先，公共支出績效管理能夠有效的節(jié)約財(cái)政資金，降低公共支出中的浪費(fèi)和低效率問題；其次，公共支出績效評(píng)估與管理要求按照績效高低安排預(yù)算資金，這使得優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)變得可行；最后，公共支出績效管理作為一種制度化工具，從根本上能夠改善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的品質(zhì)，強(qiáng)化公共支出效果和效率。

從長期發(fā)展來看，公共支出績效管理的財(cái)政功能價(jià)值必然要求公共治理制度層面的改革，即公共支出績效管理的制度價(jià)值功能變得重要。公共支出績效管理的制度價(jià)值功能主要是指公共支出績效評(píng)價(jià)與管理本身有利于政府支出管理以及公共行政和公共服務(wù)的變革。事實(shí)上，公共支出績效管理對(duì)于政府職能優(yōu)化、政府機(jī)構(gòu)改革及其業(yè)務(wù)流程的再造以及公務(wù)人員官僚化形象的改變都具有十分重要的間接作用?；诠仓С隹冃Ч芾肀旧淼膹?fù)雜性、困難性，公共支出績效管理的三種價(jià)值功能往

往是融合的、交叉式共同發(fā)展的。

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