2009年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》（簡稱《意見》），明確指出要在“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革”。這預(yù)示著，“省管縣”財政體制改革將在全國全面推行。

《意見》中明確的工作重點是“首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍”。現(xiàn)階段實行財政“省管縣”改革，實際上是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以便更好地解決“三農(nóng)”問題。

政府層級越多，協(xié)調(diào)政府間財政分配關(guān)系就越困難。財政“省管縣”體制改革的本質(zhì)是減少財政層級，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。2009年中央一號文件也已經(jīng)明確表示，“推進(jìn)省直接管理縣（市）財政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制”。由此可見，財政“省管縣”改革只是一個起點，最終目標(biāo)是實現(xiàn)行政體制的“省管縣”，促進(jìn)政府層級的扁平化改革。

在這樣的背景下，國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者從財政“省管縣”體制改革的理論、觀點以及實際案例等方面，對財政“省管縣”體制改革進(jìn)行了比較深入的研究。

一、基本理論與觀點

1.概念與理論

周湘智（2010）界定了“行政省直管”、“財政省直管”、“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等概念。他指出，“省管縣（市）”可作廣義與狹義兩種界定。廣義的“省管縣（市）”是指國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域?qū)嵭幸粋€或多個方面的省直接對縣（市）體制及與之相關(guān)的管理活動的總和，包括“行政省直管”與“財政省直管”兩個方面；狹義的“省管縣（市）”即“行政體制省管縣（市）”，這意味著在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等一切方面的管理均由省直接管理到縣（市），是省管縣的終極目標(biāo)。財政“省管縣（市）”是指在財政體制上實行由省直接管理縣（市）的體制及與之相關(guān)的管理活動?！皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是指在現(xiàn)有體制不變的前提下，將省轄市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的縣（市）的改革。而“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”則是將市的部分管理權(quán)下放給所有的縣（市）。

國內(nèi)很多學(xué)者從我國現(xiàn)今政府層次的角度對“省管縣”問題進(jìn)行了研究。由賈康主持編寫的《地方財政問題研究》和由孫開主持編寫的《財政體制改革問題研究》都認(rèn)為地方政府存在的主要問題是由現(xiàn)行政府層次構(gòu)造與現(xiàn)行分稅制財政體制不協(xié)調(diào)、各級財政分配關(guān)系不規(guī)范等引起的，應(yīng)該減少政府層級和財政層級。另外，黃中文（2005）認(rèn)為“我國目前的財政體制已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的財政分權(quán)特征”；但他同時也指出了在我國當(dāng)前財政分權(quán)體制中，除了政府層次不合理，還存在著財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱，縣鄉(xiāng)財政陷入困境，行政垂直集權(quán)與財政分權(quán)相沖突，地方財政缺乏自主權(quán)等一系列問題。

2.贊成全面推行“省管縣”體制的主要觀點

為了解決上述問題，一些學(xué)者論證了全面推行“省管縣”體制改革的必要性，并提出了各自的改革設(shè)想。

（1）改革的必要性

趙福軍、王逸輝（2007）用實證分析法論證了縣鄉(xiāng)財政困難與政府管制及財政體制變遷的邏輯關(guān)系，他們的結(jié)論是：應(yīng)該加強(qiáng)地方政府、基層政府在財政體制變遷中討價還價的權(quán)利，深化“省管縣”財政體制改革。

李明強(qiáng)、龐明禮（2007）從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為“市管縣”體制并沒有像預(yù)先設(shè)想的那樣實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、提高地方政府行政效率。而這些缺陷的存在正是制度創(chuàng)新的動力，改變“市管縣”體制的需求呼之欲出。

（2）改革的設(shè)想

甘行瓊（2005）從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了西方財政分權(quán)理論與公共行政管理學(xué)帶給我國財政體制改革的啟示。她認(rèn)為“省管縣”替代“市管縣”后，原省級政府的管理幅度增加問題可以通過劃小省區(qū)來解決，“省管縣”可以帶來政府管理方面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。她還提出，中國的“市管縣”改革應(yīng)該采取制度內(nèi)的民主增量改革與制度外的強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合的方式。

于凌云、田發(fā)（2005）論證了五級政府架構(gòu)與分級財政體制之間存在著嚴(yán)重的沖突，政府與財政層級一一對應(yīng)的結(jié)構(gòu)可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，較好地發(fā)揮激勵約束作用。賈康、白景明（2007）認(rèn)為，目前的財政體制改革要從減少政府層級和財政層級入手，應(yīng)該把地市和鄉(xiāng)作為派出機(jī)構(gòu)層級，形成以“中央—省—縣”為主要框架的三級加兩個半級結(jié)構(gòu)。

3.不贊成全面推行“省管縣”體制的主要觀點

與此同時，另一些學(xué)者認(rèn)為，“市管縣”體制仍有存在的必要，“省管縣”體制的全面推行并不利于國民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（1）應(yīng)該在原有模式基礎(chǔ)上進(jìn)行財政管理體制創(chuàng)新

王春霞（2000）、李金龍（2003）等學(xué)者認(rèn)為“市管縣”體制基本適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，需要用各種途徑創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步完善“市管縣”體制。

彭真懷（2009）認(rèn)為，財政省管、行政市管的格局，會導(dǎo)致人權(quán)、財權(quán)與事權(quán)管理上的不一致，“省管縣”改革并不具備全國普遍推開的條件，在應(yīng)對危機(jī)的背景下，更為務(wù)實的做法是完善現(xiàn)有“市管縣”體制。劉尚希（2009）從“市管縣”體制的角度論證，當(dāng)前推行的“省管縣”與“市管縣”不是一種替代關(guān)系，而應(yīng)該是一種互補(bǔ)的關(guān)系，或者說是對“市管縣”體制的一種修正和完善，不應(yīng)該徹底否定原有體制。

（2）應(yīng)該因地制宜地進(jìn)行財政管理體制改革

楊之剛、張斌（2006）在肯定“省管縣”財政體制改革思路的基礎(chǔ)上指出：減少財政級次的改革應(yīng)當(dāng)鼓勵和允許多種模式的地方財政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財政分權(quán)模式的權(quán)力，為地方公共品供給主體的多元化保留一個嘗試的空間。鄭風(fēng)田（2009）指出發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)還是應(yīng)該因地制宜，宜多模式、多樣化，不宜簡單化、單一化、一刀切的搞“省管縣”模式。他認(rèn)為我國大部分的縣域規(guī)模很小，難以形成區(qū)域增長中心，而地級市比較有條件形成中等城市輻射區(qū)，如果一刀切地搞“省管縣”，將抽空我國中等城市發(fā)展成長的血液，嚴(yán)重阻礙我國的城市化進(jìn)程。

劉尚希，李成威（2010）認(rèn)為，“省管縣”財政改革會對統(tǒng)籌市縣發(fā)展空間產(chǎn)生不利影響。為了避免推進(jìn)“省管縣”改革可能產(chǎn)生的公共風(fēng)險，“省管縣”改革要針對不同的地區(qū)采取不同的改革方式，條件成熟的地方可以考慮縣改區(qū)，同時加強(qiáng)省級政府對市縣區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

（3）對財政管理體制改革的反思

一些學(xué)者從不同的角度對“省管縣”財政管理體制改革進(jìn)行了反思。王健、鮑靜等（2004）等學(xué)者認(rèn)為，原有的財政管理體制之所以難以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要求，關(guān)鍵不在于應(yīng)該“市管縣”還是“省管縣”，而在于背后的政府職能轉(zhuǎn)變的滯后性問題。湯伶俐（2009）也認(rèn)為僅憑“省管縣”財政體制調(diào)整難以使縣級財政脫困，并且從劃分政府財權(quán)與事權(quán)、完善轉(zhuǎn)移支付制度的角度提出根除地方財政困難的政策建議。

熊文釗、曹旭東（2009）認(rèn)為：一方面現(xiàn)有試點基本以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況作為決定是否實行“省管縣”的標(biāo)準(zhǔn)，在這種標(biāo)準(zhǔn)下會加劇各個縣區(qū)發(fā)展的不平衡；另一方面“省管縣”可能會破壞原本比較成熟的省區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)。

二、財政“省管縣”體制改革案例分析

在中國所有省份中，海南省與其他各個省份的情況都有所不同，從1988年海南建省成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)起，由于土地面積小、人口數(shù)量少，實行市縣分治，市只管理城市本身，縣由省直接管理，取消地區(qū)一級政府，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)18個縣（市）和洋浦開發(fā)區(qū)。從2008年10月起，作為地方政府降低行政成本、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力的重要嘗試，海南省又一次性向所轄市縣下放197項行政權(quán)力，在財政體制改革的同時開始了行政體制的改革。

地處東南沿海的浙江省是最先實行“省管縣”體制改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。2002年，浙江省下發(fā)“40號文件”，文件用四個字表述了擴(kuò)權(quán)的總體原則——“能放都放”。在經(jīng)濟(jì)方面，把地區(qū)一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給省內(nèi)20個縣（市、區(qū)），涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項，幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。此后，這種直接管理還拓展到社會管理職能方面，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等，重點是縣級財政直接對省負(fù)責(zé)。2006年，浙江省又再次出臺文件，開展擴(kuò)大義烏市經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限改革試點工作。另外，我國首部推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的省級政府規(guī)章——《浙江省加強(qiáng)縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》從2009年8月1日起正式施行。這標(biāo)志著浙江第五次向縣一級人民政府下放經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，443項審批權(quán)限一次性下放，被專家們稱為“浙江最大一次權(quán)力下放”。

王麗婭（2010）對“省管縣”體制的海南模式與浙江模式進(jìn)行了分析與比較。她認(rèn)為，海南模式解決了以往省里管得過嚴(yán)過細(xì)而同時權(quán)利被上收的問題，帶動了縣級政府的積極性，但是縣級政府權(quán)力監(jiān)督的難度大，并且在中國大部分地區(qū)很難實施?！笆」芸h”改革的浙江模式極大地推動了浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但仍存在一些不足，包括“政府的財權(quán)與事權(quán)劃分不清”，“市場分割與縣域惡性競爭”等缺點。

作為實行“省管縣”財政管理體制改革試點的西部省份，甘肅省“省管縣”財政管理體制改革試點工作從2007年開始，當(dāng)時有16個縣市列入首批改革試點。2009年，甘肅省再次將25個縣納入“省管縣”財政管理體制改革試點。2011年，“省管縣”試點縣又增加了26個，試點范圍已經(jīng)覆蓋了67個縣。

劉書明（2010）在對榆中、禮縣、涇川、古浪等4個試點縣實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，全面分析了甘肅省實行“省管縣”財政管理體制改革試點的政策效應(yīng)。他認(rèn)為，省管縣財政體制改革提高了財政資金的運轉(zhuǎn)效率與財政支出均衡度，提高了縣級財政保障能力與縣級政府調(diào)控自主權(quán)，促進(jìn)了甘肅省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是仍然存在一些問題，包括與省管縣財政管理體制改革試點相關(guān)的各項配套政策措施尚不完善，縣級財政支出能力難以完成縣里基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的建設(shè)任務(wù)。

河北省是我國縣級單位最多的省之一，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，情況比較復(fù)雜。截至2010年底，河北省總面積為187693平方公里，轄11個地級市、36個市轄區(qū)、22個縣級市、114個縣，數(shù)量約為江蘇省的兩倍、浙江省的三倍。按照現(xiàn)行行政區(qū)劃，如果全國全面實行“省管縣”，平均一個省級單位面對的管理單元為68.2個，而名列前茅的河北將達(dá)到147個。

宋鳳軒（2010）以河北省為例，對“省管縣”財政體制改革中的成效與問題進(jìn)行了探討。在進(jìn)行“省管縣”財政體制改革之后，河北省縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展壯大，縣級財政困難局面明顯好轉(zhuǎn)，調(diào)動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，特色縣域經(jīng)濟(jì)不斷涌現(xiàn)。而改革后，省級財政管理單元的增加和管理半徑的擴(kuò)大，致使省級財政感覺應(yīng)對困難，而設(shè)區(qū)市與直管縣之間“爭收爭利”現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，市域內(nèi)的跨區(qū)域公共產(chǎn)品的提供也出現(xiàn)了矛盾。

三、對財政“省管縣”體制改革的建議

“省管縣”改革應(yīng)該綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，因地制宜，不能搞一刀切。在“省管縣”體制改革問題上，應(yīng)適當(dāng)下放改革的權(quán)力，讓地方來決策。以一刀切的方式來推行各種改革，這本身就是一種高度集權(quán)，與通過改革來實現(xiàn)放權(quán)和分權(quán)的初衷是相悖的。

作為發(fā)展中大國，我國的區(qū)域差異明顯，各個行政區(qū)的地域面積、人口規(guī)模與密度、發(fā)展條件、所處的發(fā)展階段、工業(yè)化水平、城市化程度、人文歷史等等，都無法相比。這種巨大的差異性造成了改革中的復(fù)雜性，任何一項改革都不能一刀切。我國省級以下的行政體制和財政體制，都應(yīng)當(dāng)允許多樣化。

1.在改革條件不成熟的地方繼續(xù)實行“市管縣”體制

在一些地方暫緩或者不推行“省管縣”改革，繼續(xù)實行“市管縣”也是今后推進(jìn)我國城市化的必然要求。推進(jìn)城市化是我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展所必需的，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果。而我國當(dāng)前的人口城市化率僅僅40%出頭，城市化進(jìn)程處于中期。在這種情況下，如何給城市化留出必要的空間仍是不可忽視的重大戰(zhàn)略問題。如果矯枉過正，城市化受到擠壓，將會給我國的工業(yè)化造成障礙，也不利于國土空間的優(yōu)化和節(jié)約。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的政策將不是權(quán)宜之計，從以工補(bǔ)農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的具體方式或途徑來看，“市管縣”仍是一種重要的方式。發(fā)揮中心城市產(chǎn)業(yè)集群對“三農(nóng)”的輻射和拉動作用是不可缺少的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可逾越階段。尤其是經(jīng)過多年的發(fā)展，中心城市的實力已經(jīng)大大增強(qiáng)，與20世紀(jì)80年代的情形相比已不可同日而語，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，中心城市是個不可或缺的重要載體。

2.針對不同的地區(qū)采取不同的改革方式

對于已經(jīng)初步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，城市群落正在加速形成的發(fā)達(dá)地區(qū)，不應(yīng)推行省管縣，可考慮撤縣建區(qū)，將近郊的一些縣改為市轄區(qū)，逐步實現(xiàn)郊縣功能的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)城市群落的形成。人口密度相對大的東部省份，可以將距離中心城市不足30公里、100萬人以下的縣改為區(qū)。原有轄區(qū)內(nèi)的縣依然保持“市管縣”體制，以帶動這些縣的發(fā)展。

對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況循序漸進(jìn)地進(jìn)行改革。對于人口規(guī)模、面積較大，且又有發(fā)展?jié)摿Φ目h，可以考慮實行省直管，以促其更快發(fā)展成為新興城市，待條件成熟再升格為地級市，調(diào)整相應(yīng)的行政區(qū)劃。對于糧食生產(chǎn)基地，區(qū)域分工定位為非工業(yè)化、非城市化的地區(qū)，可以實行“省管縣“，一方面可以通過省的轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)能力；另一方面，也有利于減輕中心城市的負(fù)擔(dān)，以促進(jìn)中心城市更好更快地發(fā)展。

3.加強(qiáng)省級政府對市縣區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)

在實行“省管縣”后，市縣區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃更多地需要省級政府的協(xié)調(diào)。在“省管縣”對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于城市化進(jìn)程推進(jìn)的時候，需要切實加強(qiáng)省級政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃的重視，協(xié)調(diào)好市和縣的關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置和流動，實現(xiàn)資源集約利用和城鎮(zhèn)有序發(fā)展，避免市縣之間的關(guān)系出現(xiàn)新的分割。省級職能部門要在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)有效指導(dǎo)，以達(dá)到加快市縣經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目的。

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