[提 要] 隨著社會發(fā)展，人們對社會保障服務(wù)的需求快速增長。我國社會保障服務(wù)因起步較晚，目前尚存在一些不足之處，各級地方政府執(zhí)政理念有失公正等現(xiàn)象還是存在，要改善現(xiàn)狀，我們需要從“軟件”和“硬件”兩方面著手，進(jìn)而緩解社會矛盾，促進(jìn)和諧社會。
　　 [關(guān)鍵詞] 政府能力；社會保障服務(wù)；問題；建議
　　 [作者簡介]呂昕陽（１９７６—），女，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士。（江西南昌 ３３００６３）
　　
　　 和諧社會是以人為本的社會，是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會，是一個(gè)大多數(shù)人能夠分享改革發(fā)展成果的社會。建設(shè)一個(gè)人們能夠健康地成長，愉快地工作，幸福地度過老年的美好社會，是人類孜孜以求的社會理想。隨著社會的發(fā)展，人們對政府的公共服務(wù)需求也快速增長，對社會保障服務(wù)需求更為突出。做好社會保障服務(wù)，才能有效緩解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。
　　一、我國社會保障服務(wù)存在的問題及原因
　　（一）各級地方政府執(zhí)政理念有失公正
　　雖然管理與服務(wù)都是政府的職能，但長期以來政府還未完全確立“以人為本”的管理理念，尤其在面對弱勢群體的社會政策如就業(yè)政策、農(nóng)民工政策等方面有失公正，這與我國的“官本位”文化、注重管理控制理念及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有一定聯(lián)系的，背離了改革和發(fā)展的目的，嚴(yán)重?fù)p害了社會公正。
　?。ǘ┲贫仍O(shè)計(jì)存在缺陷
　?。保?cái)政用于社會保障支出水平較低
　　近年來，我國的財(cái)政社會保障支出的數(shù)額雖然逐年增加，但是其占財(cái)政支出總量的比例相對較低。近幾年，我國財(cái)政社會保障支出占財(cái)政總支出比重的平均水平為１１％左右，只比極個(gè)別的國家高，一些發(fā)達(dá)國家支出比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，如日本為３７％、澳大利亞為３５％、加拿大為３９％，加之中國的財(cái)政社會保障支出缺乏法律約束、帶有明顯的隨意性，使財(cái)政社會保障支出相對于民生保障來說簡直是杯水車薪，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)生活的需求。
　　２．政府財(cái)政對社會保障投入使用結(jié)構(gòu)不盡合理
　　近年來，各級政府不斷優(yōu)化財(cái)政社會保障的投入使用結(jié)構(gòu)，并初步形成了相對穩(wěn)定的公共財(cái)政社會保障投入機(jī)制，但由于財(cái)政性資金的使用具有行政壟斷性質(zhì)、信息不透明，社會相對強(qiáng)勢群體容易成為財(cái)政社會保障投入的主要受益者，如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間、城鄉(xiāng)居民之間所能獲得的公共財(cái)政投入，無論是范圍還是水平方面都存在較大差距，社會保障調(diào)節(jié)器的功能未能很好體現(xiàn)。據(jù)第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的結(jié)果顯示，城市享有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人口比例為３０．２％、沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn)占４４．８％，而在農(nóng)村，參加合作醫(yī)療的人口比例為９．５％，沒有任何醫(yī)療保險(xiǎn)占７９．１％。這種情況不利于調(diào)節(jié)收入分配差距，甚至影響和諧社會的建設(shè)。
　?。常鐣Ｕ腺Y金缺口日益擴(kuò)大
　　由于資金籌集方式的單一和投資渠道的單一，社會保障資金缺口已成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患，主要體現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口上。中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)起步較晚，加之中國正邁入老齡化社會的門檻，老年人口迅速增長，養(yǎng)老金需求日益增大，此外，還有一些企業(yè)為了轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，允許職工提前退休，人為地增加了養(yǎng)老金的需求，這更加劇了養(yǎng)老金收不抵支的矛盾，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“收不抵支”和“空賬問題”日益嚴(yán)重。截至到２００６年底，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口達(dá)２．５萬億元，養(yǎng)老金空賬額達(dá)到了９０００多億，而且，養(yǎng)老金空賬缺口還在以每年１０００多億元的規(guī)模迅速遞增。
　　（三）監(jiān)管機(jī)制存在疏漏
　?。保鐣Ｕ匣鸨Ｖ翟鲋挡焕硐?br/>　　“社保基金”的資金主要有三部分：一是作為基本保險(xiǎn)的社會保險(xiǎn)基金；二是由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成的企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障基金；三是全國社會保障基金理事會管理的“全國社?；稹?。按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》，基金結(jié)余只能用于購買國債或存入國有商業(yè)銀行，嚴(yán)禁進(jìn)行其他任何形式的投資。然而銀行利率水平和發(fā)行國債方式等很難滿足社保基金保值增值的需要，社?；鸬谋Ｖ翟鲋担萑氚踩c效益的兩難選擇之中。此外，社保資金浪費(fèi)和貪污等現(xiàn)象嚴(yán)重，采取不正當(dāng)手段騙取社會保障補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象屢屢發(fā)生，地方政府擅自挪用的問題比較突出。
　　２．社會保障資金預(yù)算管理缺乏約束
　　目前我國各項(xiàng)社會保障資金都納入了國家預(yù)算，但其安排的社會保障支出分散在行政費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的有關(guān)科目中，并未實(shí)行專門的預(yù)算管理，如社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的預(yù)算資金以及行政事業(yè)單位離、退休經(jīng)費(fèi)仍與政府經(jīng)常性支出混在一起，僅行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費(fèi)開支一項(xiàng)就分散在２７０多個(gè)預(yù)算科目中核算，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金僅僅是列收列支而已，致使社會保障基金收支總量不清，難以進(jìn)行有效的預(yù)算管理和監(jiān)督。
　　二、提升政府社會保障服務(wù)績效的建議
　?。ㄒ唬淞⒁匀藶楸镜囊庾R
　　政府加快轉(zhuǎn)型，履行作為政府的責(zé)任，把更多的公共資源用于社會保障服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政社會保障支出。同時(shí)政府還要增強(qiáng)“為人民服務(wù)”的服務(wù)意識，堅(jiān)持以人為本，勤到基層去聽民意、查問題、找辦法，更好地為群眾服務(wù)。只有堅(jiān)持“以人為本”，樹立了責(zé)任意識和服務(wù)意識，才會加深對社會弱勢群體的了解，政府才會有所作為，才會得到社會各階層的認(rèn)可和支持。
　?。ǘ┙⒖茖W(xué)合理的社會保障服務(wù)籌資機(jī)制
　　一個(gè)好的社會保障服務(wù)籌資機(jī)制是整個(gè)社會保障服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。所以為完善社會保障服務(wù)體系，有效落實(shí)政府的財(cái)政責(zé)任，必須建立科學(xué)合理的社會保障服務(wù)籌資機(jī)制、建立經(jīng)常性的財(cái)政投入制度，逐步加大對社會保障服務(wù)的財(cái)政投入。
　?。保⒍嗲郎鐣Ｕ匣I資機(jī)制，降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
　　現(xiàn)階段我國社會保障服務(wù)資金的籌集渠道比較單一，除了已存在的社會統(tǒng)籌基金、減持國有股等外，還應(yīng)拓寬籌資渠道，如通過開征社會保障稅及征收各種特種稅等途徑來充實(shí)社會保障基金。征收社會保障稅是國家籌集社會保障基金和調(diào)整收入分配的最有效形式，它以法律的形式明確各方的分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)保障基金分配的公開化，增強(qiáng)社會保障的透明度。保障稅的設(shè)置應(yīng)采用混合型為宜，即在城鎮(zhèn)，根據(jù)不同保險(xiǎn)項(xiàng)目分設(shè)社會保障稅，而在農(nóng)村則采用根據(jù)地區(qū)收入不同而略有差異的定額稅率征收。
　　２．完善社會保障服務(wù)財(cái)政投入制度，加大政府財(cái)政投入
　　（１）規(guī)范公共財(cái)政投入制度。對于每年預(yù)算超收的財(cái)力，除了保證法定支出外，應(yīng)主要用于補(bǔ)充社會保障資金。逐步探索建立經(jīng)常性的財(cái)政投入機(jī)制，將個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅等部分稅種的一定比例用于社會保障服務(wù)，使社會保障的財(cái)政投入經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化，最終形成法制化。
　　（２）調(diào)整公共財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。由于政府財(cái)政對社會保障投入使用結(jié)構(gòu)不盡合理，社會相對強(qiáng)勢群體反而成為財(cái)政社會保障投入的主要受益者。調(diào)整后的政府財(cái)政投入機(jī)制應(yīng)該立足于“人人享有社會保障”，以社會公平為著力點(diǎn)，逐步創(chuàng)造條件，均衡地向城鄉(xiāng)和不同階層社會成員分配公共財(cái)政資源。
　?。常晟乒藏?cái)政支出制度
　　完善社會保障公共財(cái)政支出制度，應(yīng)當(dāng)著重在以下幾個(gè)方面作出制度安排?押
　　（１）建立社會保障支出增長機(jī)制，明確政府財(cái)政對社會保障的責(zé)任。為解決財(cái)政對社會保障支出的“缺位”和“越位”問題，首先應(yīng)以法律的形式合理劃分各級政府的責(zé)任，確保政府真正擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)社會保障制度建設(shè)和維護(hù)社會公平的責(zé)任；其次逐步加大財(cái)政投入，盡快形成固定的財(cái)政撥款增長機(jī)制，逐步將社會保障支出占財(cái)政總支出的比例提高到１５％－２０％。在增加財(cái)政支出的同時(shí)，必須做到理性安排支出，確保支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)，不斷提高社會保障財(cái)政支出效益，確保社會保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性應(yīng)用。
　　
　?。ǎ玻┖侠斫缍ǜ鞣N社會保障財(cái)政支出項(xiàng)目的分工，優(yōu)化社會保障財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。各級政府需要對各種社會保障項(xiàng)目的財(cái)政支出進(jìn)行重新分工，將社會保障支出項(xiàng)目從政府經(jīng)常性支出項(xiàng)目中分離出來，并且將非保險(xiǎn)性社會保障支出項(xiàng)目與社會保險(xiǎn)支出項(xiàng)目分開，按保障對象和保障功能不同重新分類，對具有同一性質(zhì)的眾多財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行清理，統(tǒng)一組合社會保障支出項(xiàng)目。同時(shí)繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政社會保障的支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力向民生保障領(lǐng)域傾斜。
　　４．合理界定各級政府的財(cái)政責(zé)任
　　合理界定各級政府的職責(zé)范圍是社會保障制度的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。明確劃分中央與地方政府職責(zé)范圍可遵循以下基本思路：首先，中央政府負(fù)責(zé)制定社會保障的相關(guān)法律、法規(guī)及運(yùn)行規(guī)則，主要是從宏觀上駕馭。而地方政府則應(yīng)該在全國性保障法律法規(guī)的指導(dǎo)下，因地制宜的制訂并實(shí)施適合當(dāng)?shù)氐牡胤叫员Ｕ戏ㄒ?guī)政策和具體的實(shí)施辦法；其次，合理劃分各級政府在不同保障項(xiàng)目中的責(zé)任。如軍人保障、自然災(zāi)害救濟(jì)等項(xiàng)目，應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)，并承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任和組織實(shí)施工作，如低保、社會福利等具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征的保障項(xiàng)目，應(yīng)由地方政府主要負(fù)責(zé)，而基本醫(yī)療保險(xiǎn)等具有較強(qiáng)公共產(chǎn)品特性的項(xiàng)目，則有中央和地方政府共同負(fù)責(zé)；再次，建立健全中央與地方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。各級政府應(yīng)該按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理的分擔(dān)財(cái)政責(zé)任，中央政府要真正做到責(zé)任全面落實(shí)，各級地方政府也要摒棄過去不承擔(dān)責(zé)任或少承擔(dān)責(zé)任的缺位現(xiàn)象，通過財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)責(zé)任盲區(qū)。最后，按照經(jīng)濟(jì)效益的原則，合理劃分中央與地方政府在社會保障管理、實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)中的職責(zé)范圍，建立各級政府間有效配合，以提高政府配置社會保障資源的經(jīng)濟(jì)效益，有效地履行各級政府的財(cái)政責(zé)任。
　　（三）建立健全社會保障服務(wù)監(jiān)管機(jī)制
　?。保⑸鐣Ｕ县?cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制
　　社會保障的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)潛伏著巨大的危機(jī)，一旦發(fā)生就會波及到整個(gè)社會。因此必須要加強(qiáng)社會保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警性或預(yù)防性監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)靈敏的社會保障財(cái)政預(yù)警系統(tǒng)。
　?。玻晟粕鐣Ｕ项A(yù)算制度
　　為有效解決社會保障資金的預(yù)算約束不足以及基金不同程度的被挪用和浪費(fèi)等問題，同時(shí)也為了實(shí)現(xiàn)社會保障資金收支的長期平衡和社會保障事業(yè)的持續(xù)和均衡發(fā)展，我們應(yīng)完善社會保障預(yù)算制度，將社會保障的全部收支納入社會保障預(yù)算，形成一個(gè)統(tǒng)一的、由財(cái)政部門集中管理的社會保障預(yù)算。這是保證資金?？顚Ｓ玫男枰Ｔ诰唧w預(yù)算編制上，社會保障基金預(yù)算不同于公共預(yù)算，應(yīng)單獨(dú)編制預(yù)算。社會保障預(yù)算的建立應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，結(jié)合政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)程進(jìn)行，這樣才有利于加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基金的管理，提高資金使用效率，有利于政府宏觀調(diào)控作用的有效發(fā)揮。
　?。常⑸鐣Ｕ媳O(jiān)督機(jī)制
　　近些年來，社會保障基金被濫用、挪用的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，究其原因，既有體制上的缺陷，也有管理上的漏洞。其中最為明顯的是社會保障基金分散在各部門，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門也沒有將各項(xiàng)社會保障基金納入財(cái)政專戶管理。為有效抑制社會保障基金被濫用、挪用等問題，規(guī)避社會保障的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及從較高的層次規(guī)范和監(jiān)督社會保障財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，中國有必要建立包括行政監(jiān)管體系、司法監(jiān)管體系和社會監(jiān)管體系在內(nèi)的多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。
　?。ǎ保┙⑿姓O(jiān)督體系。行政監(jiān)督系統(tǒng)通常應(yīng)以日常監(jiān)督為主，實(shí)際上包括社會保障部門監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、民政部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督等。社保部門要發(fā)揮管理主體作用，做好基礎(chǔ)資料建立和核實(shí)工作，加強(qiáng)基金在征收、管理和發(fā)放各環(huán)節(jié)的效率、質(zhì)量和準(zhǔn)確性。財(cái)政部門應(yīng)抓好基金的“收支兩條線”管理，確保不被擠占挪用，加強(qiáng)社會保障部門監(jiān)督，可以使政府的財(cái)政社會保障支出更合理。民政部門的監(jiān)管主要是對社會救助和社會福利等項(xiàng)目的實(shí)施行使監(jiān)管權(quán)，審計(jì)部門的監(jiān)督是通過對政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府部門委托管理的社會保障基金財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。政府監(jiān)督體系的建立和完善依賴于社會保障部門、財(cái)政部門、民政部門、審計(jì)部門等多部門的合作。
　?。ǎ玻┩晟扑痉ūO(jiān)督體系。目前無論對冒領(lǐng)或騙保行為，相關(guān)法律都是空白，抓著就抓著了，抓不著就不了了之，最多就是警告了事，而被冒領(lǐng)和被騙取的款項(xiàng)就很難追回來了。因此必須對社?；鸬谋O(jiān)管進(jìn)行專門立法，以確保對社?；鸬恼魇?、管理、支付、運(yùn)營等行為作出規(guī)范化的監(jiān)督和管理。同時(shí)不斷完善社會保障的司法監(jiān)督體系，并通過加大司法監(jiān)督力度，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法辦案、公正司法，以此促進(jìn)社保基金的安全、社會保障事業(yè)的改革與可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)有利于維護(hù)社會的公平正義，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，也為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了法制保障。
　?。ǎ常┙∪鐣O(jiān)督體系。社會監(jiān)督是指非官方的、非專門的社會保障監(jiān)督系統(tǒng)以外的其他方面的監(jiān)督，是屬于民眾性、社會性、非強(qiáng)制性監(jiān)督系統(tǒng)。同時(shí)，是基于壟斷性的社會保障機(jī)構(gòu)可能存在的官僚主義和不負(fù)責(zé)任的態(tài)度導(dǎo)致社會保障支出低效率的監(jiān)督系統(tǒng)。在社會監(jiān)督方面應(yīng)主要發(fā)展工會監(jiān)督、企業(yè)團(tuán)體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督等系統(tǒng)。構(gòu)建多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。以競爭性的方式提供公共服務(wù)，對于促進(jìn)社會保障事業(yè)發(fā)展、提高各級政府辦事效率、確保社會公平正義有著重要而長遠(yuǎn)的意義。
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