黃堅

（江蘇省宿遷市航道管理處，江蘇 宿遷 223800）

1 適應(yīng)新公共管理模式要求，建立政府會計體系

現(xiàn)行預(yù)算會計制度是在吸收企業(yè)會計改革的成功經(jīng)驗和借鑒國際公共會計習(xí)慣做法的基礎(chǔ)上，建立的與我國市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的、有中國特色、科學(xué)規(guī)范的管理型預(yù)算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差別，還不是規(guī)范的政府會計體系。按照現(xiàn)代政府公共管理理論，世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它應(yīng)包含5個方面的主要要素原則，即透明度、負(fù)責(zé)任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導(dǎo)建立一種“以市場為基礎(chǔ)的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革發(fā)展趨勢。

2 引入權(quán)資發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，充分反映受托資任和業(yè)績僧息。

目前我國預(yù)算會計采用的是單一的收付實現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)。其不足之處很多，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面:

2.1 不能全面反映政府債務(wù)、資產(chǎn)和財務(wù)狀況等情況。在收付實現(xiàn)制下，一些在當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生、但尚未用現(xiàn)金支付的政府債務(wù)(如欠發(fā)的退休養(yǎng)老金、拖欠征地補償款、農(nóng)民工工資等)，或者具有年度連續(xù)性的經(jīng)濟事項(如應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負(fù)債”，從而實質(zhì)上隱蔽了財政風(fēng)險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預(yù)算平衡假象。

2.2 不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現(xiàn)制是以款項的實際支付作為成本、費用確認(rèn)的依據(jù)，現(xiàn)行制度規(guī)定行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計提折舊，這就意味著購置固定資產(chǎn)的財政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結(jié)果是使提供公共服務(wù)的資源產(chǎn)生的業(yè)績和其利用效率，不能從預(yù)算會計中得到完整反映;因而為將資產(chǎn)處置游離于財政監(jiān)督之外的財務(wù)處理創(chuàng)造機會;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬基礎(chǔ)上因未付款而不予納人預(yù)算會計核算之中，削弱了對各項財產(chǎn)物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認(rèn)記賬的，它不考慮收支項目的配比性。管理當(dāng)局可根據(jù)其意愿和效用，將收付的時間人為地在當(dāng)期和以后期間進行調(diào)節(jié)，從而形成滿足其期望的預(yù)算收人的增加 (減少)或支出的節(jié)約(超支)，導(dǎo)致年度預(yù)算結(jié)余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務(wù)信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經(jīng)濟形勢的分析和決策缺乏相關(guān)、有用的預(yù)算會計信息。為真實反映政府的財務(wù)狀況和管理業(yè)績，提供高質(zhì)量的財務(wù)信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責(zé)任，消除以上不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，引人權(quán)責(zé)發(fā)生制記賬基礎(chǔ)，成了我國預(yù)算會計制度改革的必然趨勢和要求。

3 國庫集中收付制度條件下現(xiàn)行預(yù)算會計制度的缺陷

3.1 從會計體系和內(nèi)容來看，按國庫集中收付的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，現(xiàn)行預(yù)算會計體系和核算內(nèi)容將遠遠不能滿足核算、反映、監(jiān)督國庫集中收付資金運動的過程和結(jié)果要求?，F(xiàn)行預(yù)算會計體系是建立在現(xiàn)行財政資金運動過程基礎(chǔ)上的?，F(xiàn)行財政資金運動過程大致可分為兩個階段:一是財政資金人庫和撥款階段;二是財政資金進人行政事業(yè)單位后具體的資金耗費階段。根據(jù)現(xiàn)行財政資金這一運動過程特點，現(xiàn)行的預(yù)算會計制度相應(yīng)分為財政總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計兩部分，并以各自的會計主體在資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收人、支出五要素框定的核算體系下進行核算。

3.2 現(xiàn)行總預(yù)算會計制度的暫存款科目反映的內(nèi)容失真?，F(xiàn)行總預(yù)算會計制度按財政撥款數(shù)列報財政支出。實行國庫集中收付制度后財政實際支付數(shù)和單位預(yù)算支出數(shù)的差額，即單位年度結(jié)余，按財政國庫管理制度改革試點單位結(jié)余會計處理辦法規(guī)定作為財政暫存款列報，使暫存款科目名不符實。

3.3 現(xiàn)行預(yù)算會計制度不能覆蓋或兼容國庫集中支付環(huán)節(jié)的會計核算。國庫集中收付使財政撥款環(huán)節(jié)跟以往相比又多了一個機構(gòu)，即國庫支付執(zhí)行機構(gòu)。雖然“財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法”規(guī)定，國庫支付執(zhí)行機構(gòu)進行的會計核算是總預(yù)算會計的延伸，執(zhí)行總預(yù)算會計制度，且在資產(chǎn)類和負(fù)債類分別增設(shè)了“財政零余額賬戶存款”和“已結(jié)報支出”兩個總賬科目，但這兩個科目運用的前提是財政零余額賬戶存款的代理銀行必須先墊付當(dāng)日各預(yù)算單位的各種支出，再于當(dāng)日結(jié)清，一旦出現(xiàn)逆向變動業(yè)務(wù)，即代理銀行不愿墊付而須國庫資金先劃人財政零余額賬戶，則現(xiàn)行核算暫行辦法就無法處理。事實上，實踐中除中央部門國庫集中收付試點的代理銀行能夠做到這一點外，地方各代理銀行并不一定都能做到。因此，由于資金清算辦法和核算環(huán)節(jié)不同，會計核算過程中其原始會計憑證的審核和傳遞、相應(yīng)會計業(yè)務(wù)的處理等必然有別于總預(yù)算會計，而這些要依靠現(xiàn)行的總預(yù)算會計制度來實現(xiàn)是十分困難的。

4 重塑財務(wù)報告體系

預(yù)算會計制度改革能否得以順利、圓滿的完成，不僅從管理模式、核算基礎(chǔ)、制度等方面需要加以改進和調(diào)整，還與預(yù)算部門管理和執(zhí)行等問題有關(guān)。

4.1 由于政府的財力有限，各部門、單位事業(yè)發(fā)展的資金需求與財政資金相對不足的矛盾依然突出，這是部門上報建議數(shù)與財政最終批復(fù)數(shù)懸殊過大的重要原因，也是不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、擠占挪用專項資金等違規(guī)問題的重要原因。

4.2 部門利益的驅(qū)動。部門預(yù)算是零基預(yù)算，預(yù)算單位往往更多考慮自身利益，不考慮國家財力負(fù)擔(dān)情況，編制過于理想化的部門預(yù)算，將預(yù)測到的各項支出全部列出，甚至編制尚未立項、無依據(jù)、不必要的項目預(yù)算，加大了預(yù)算資金總量，使預(yù)算建議數(shù)大大超過控制限額，在編制收人預(yù)算時又想方設(shè)法隱瞞可自行組織的財力，最大限度地爭取財政撥款。

4.3 財政撥款的時間限制，預(yù)算外資金的申請、撥付手續(xù)煩瑣，時效性差，會影響部門、單位的用款計劃，財政追加預(yù)算撥款多集中在年底，由于撥款較晚，當(dāng)年根本無法開展或?qū)嵤╉椖?，造成單位虛列支出掛賬，或者以撥列支，結(jié)轉(zhuǎn)隱瞞。財政追加的預(yù)算，除政策性、突出性因素外，許多追加專項經(jīng)費帶有明顯經(jīng)費補助性質(zhì)，資金使用帶有一定的隨意性，客觀上使一些單位擠占挪用財政資金。

4.4 單位屬性、關(guān)系不明。有些部門所屬單位性質(zhì)模糊，非企非事，事企不分，人、財、物、職能與主管部門界限不清，這些單位的人員工資、水、電、暖等費用仍由財政負(fù)擔(dān)，而其財務(wù)收支又游離于預(yù)算之外，導(dǎo)致預(yù)、決算收支不實，成為滋生腐敗的溫床。

4.5 政府采購工作不到位。一方面，有些部門、單位過多考慮花錢方便，對政府采購、國庫集中支付態(tài)度不積極;另一方面，目前政府采購在時效性、規(guī)范性、效益性和服務(wù)質(zhì)量等方面存在不足，影響了采購單位對政策采購的積極性。

5 結(jié)語

盡管我國的預(yù)算會計制度改革在1997年以來取得了令人矚目的成果，然而，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進一步深人，政府預(yù)算管理體制和行政事業(yè)單位管理體制的改革也在進一步加深，預(yù)算會計也必須與時俱進，積極探索，以期將我國的預(yù)算會計構(gòu)建成適應(yīng)市場需求的完善的會計體系。

[1]李定清.論我國預(yù)算會計改革[J].經(jīng)濟師，2002-07-15.