【摘 要】縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題已經(jīng)成為制約我國基層政府職能發(fā)揮的重要問題，研究我國縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的特點及其對社會福利的影響，可以為制定減輕和治理縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險對策打下良好的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】財政風(fēng)險；特點；影響

財政風(fēng)險以其客觀實在性蘊含于財政運行的全過程。縣鄉(xiāng)財政是我國財政體系的基礎(chǔ)，其穩(wěn)定性直接關(guān)系著基層政府職能的發(fā)揮。目前我國縣鄉(xiāng)財政系統(tǒng)中蘊藏著巨大的風(fēng)險問題已經(jīng)成為共識，但是縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的特點及其應(yīng)影響還有待于再認(rèn)識。

一、我國縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的特點

（一）我國縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險帶有明顯轉(zhuǎn)型期的特點

我國自1978年實行財政體制改革以來，相繼進行了幾次大的調(diào)整，尤其實行分稅制后，中央政府和地方政府明晰了事權(quán)與財權(quán)的劃分，但是在省以下政府對此卻沒有清晰的劃分，這導(dǎo)致上級政府利用手中規(guī)則制定權(quán)，上收財權(quán)下放事權(quán)，引發(fā)縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財權(quán)的倒掛現(xiàn)象，造成縣鄉(xiāng)政府自身職能弱化，基本公共產(chǎn)品與服務(wù)長期供給不足。眾多縣鄉(xiāng)政府依靠借款和欠債維持其基本職能，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計截至2008年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府負(fù)債約在 2500億元左右，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)500萬元以上。雖然我國縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險有不斷加強的趨勢，但卻體現(xiàn)出明顯的轉(zhuǎn)型期特點。我國計劃經(jīng)濟體制帶有巨大的慣性，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)層次低、發(fā)展緩慢，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，近幾年中央政府加大了對農(nóng)村地區(qū)的投入力度，農(nóng)村居民收入有了一定的增長，農(nóng)村居民對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求呈現(xiàn)較快的增長趨勢，但由于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)欠債過多，縣鄉(xiāng)政府的可支配財力達不到與公共需求同步增長的程度，由此造成收支矛盾加劇，增加了縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險，但是這樣的財政風(fēng)險又是可以隨著縣鄉(xiāng)經(jīng)濟體制的調(diào)整，上級政府加大對縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移支付力度以及事權(quán)與財權(quán)不斷調(diào)整規(guī)范而逐漸減少，因此我國的縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險帶有明顯的轉(zhuǎn)型期的特點。

（二）我國縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險地域分布不均衡

我國目前經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)東高西低的態(tài)勢，即東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平強于中西部地區(qū)，東部沿海7省3市占全國領(lǐng)土面積的10.8%，但是卻生產(chǎn)了全國60.8%的GDP（2010年），這反映了不同地區(qū)間縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的不平衡。從財政收入看，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入遠低于東部地區(qū)，且收入質(zhì)量也不及東部地區(qū)。東部地區(qū)平均每鎮(zhèn)財政收入2832萬元，而西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則只有477萬元。在未取消農(nóng)業(yè)稅之前，西部地區(qū)縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)四稅是地方財政收入的主要來源，而且越是經(jīng)濟貧困地區(qū)，對農(nóng)業(yè)稅依賴越大。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，如何增加中西部縣鄉(xiāng)財政收入成為亟待解決的問題，財政收入低、質(zhì)量差導(dǎo)致的直接后果是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政負(fù)債嚴(yán)重，赤字縣、赤字鄉(xiāng)占本省縣鄉(xiāng)比例較高，從而使中西部地區(qū)教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品供給能力薄弱，這又制約了中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，使縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險呈不斷積累的趨勢。

（三）各地區(qū)縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險形成原因差異較大

東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大一方面引起了不同地域之間縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險程度不同，另一方面也造成了各地區(qū)縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險來源的差異。相對于中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高，財政收入偏少、質(zhì)量偏低引發(fā)的財政風(fēng)險而言，東部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入充裕，整體水平較高，工商業(yè)稅收在財政收入中占有一定比例，但是財政支出結(jié)構(gòu)卻存在偏差。由于縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平與領(lǐng)導(dǎo)人的政績直接掛鉤，其有更多擴大支出的沖動，但是財政支出方向并非完全按照效率原則優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域，而是優(yōu)先建設(shè)某些形象工程，這些工程的實用性并不高，因此東部縣鄉(xiāng)居民也并未隨經(jīng)濟發(fā)展與財政收支的增長而同步提高對公共產(chǎn)品的享有水平，當(dāng)有突發(fā)事件爆發(fā)時，這時財政風(fēng)險也會驟然顯現(xiàn)。2003年的非典事件就是一個例證。在東部地區(qū)，縣鄉(xiāng)政府還熱衷于為招商引資提供優(yōu)惠政策，為本地縣鄉(xiāng)企業(yè)提供擔(dān)保，使縣鄉(xiāng)政府背上了沉重的或有負(fù)債包袱，由于道德風(fēng)險和信息不對稱等因素的存在，易于使縣鄉(xiāng)政府的或有負(fù)債變?yōu)橹苯迂?fù)債，從而加大了縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的可能性。

（四）居民對縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險認(rèn)識不足，從而加大了化解難度

根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，縣鄉(xiāng)政府不允許出現(xiàn)赤字，也不允許存在負(fù)債。因此在預(yù)算報告中，縣鄉(xiāng)政府總會想盡各種辦法使預(yù)算平衡，這樣會使本地居民雖然會對財政收支情況有一個大體的感受，但是對財政收支真實情況難以有清醒地認(rèn)識。由于我國主要以流轉(zhuǎn)稅制為主，居民的稅收支出與財政支出難以有效掛鉤，在經(jīng)濟人理性條件下總是不愿意多納稅而愿意享有更多的公共產(chǎn)品，這樣使財政收入受到制約，財政支出不斷擴大。當(dāng)面對政府的赤字和債務(wù)時，由于流轉(zhuǎn)稅的特點，居民總是難以與自身境況變壞聯(lián)系，而其得到的公共產(chǎn)品和服務(wù)卻可以真實的感受到，這又會進一步要求擴大財政支出，收支差距加大的過程也是財政風(fēng)險不斷積累的過程，所以居民對縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險認(rèn)識的模糊性，又會使化解財政風(fēng)險的難度加大。

二、縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的影響

財政是縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐力量，財政風(fēng)險是否存在以及風(fēng)險程度的大小會對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生直接的巨大影響，其具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險影響經(jīng)濟發(fā)展

財政對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用早已被實踐證明，雖然縣鄉(xiāng)由于自然條件、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口流動性等影響，財政對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用沒有在國家層面表現(xiàn)的明顯，但是財政對于縣鄉(xiāng)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的推動作用仍然不可忽視。財政風(fēng)險作為財政在資源配置過程引發(fā)損失的可能性，其對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的影響是消極的，也是巨大的。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)日益拮據(jù)的問題，表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題加重，財政收入難以實現(xiàn)政府職能，尤其在西部地區(qū)，80%以上的縣級財政出現(xiàn)赤字，多數(shù)縣級政府為維持基本的運轉(zhuǎn)以借債、拖欠工資福利和挪用專項支出度日。許多縣鄉(xiāng)政府為完成自身職能挪用社保資金、專項資金、項目?？?，變賣國有資產(chǎn)已是十分普遍的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級私自截留縣級財政收入，使本已困難重重的縣級財政雪上加霜，這樣會進一步影響縣域經(jīng)濟的發(fā)展，而縣域經(jīng)濟作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的外在“宏觀經(jīng)濟環(huán)境”必然又會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，通過這種連環(huán)式的相互作用，縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的影響逐漸放大，形成經(jīng)濟發(fā)展緩慢-財政險加劇的惡性循環(huán)。

（二）縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險影響居民生活水平提高

縣鄉(xiāng)居民生活水平提高要靠公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量的提高和結(jié)構(gòu)的合理搭配以實現(xiàn)，因此縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險對居民生活水平的影響也體現(xiàn)在兩個方面：一方面財政作為縣鄉(xiāng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，其存在風(fēng)險必然動搖縣鄉(xiāng)公共產(chǎn)品提供的數(shù)量與質(zhì)量。例如財政收入實際量低于期望水平，縣鄉(xiāng)政府提供公共產(chǎn)品或以減少數(shù)量，或以降低質(zhì)量，或以借款的方式滿足當(dāng)前的支出需要，但是這種方式必然會使未來公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供受到損害。財政支出結(jié)構(gòu)存在風(fēng)險會使一些公共產(chǎn)品的供給過剩，而另外一些公共產(chǎn)品供給短缺，這樣無論從公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量還是結(jié)構(gòu)上，財政風(fēng)險都降低了縣鄉(xiāng)居民對公共產(chǎn)品的實際享有水平。另一方面財政風(fēng)險阻礙了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?？h鄉(xiāng)經(jīng)濟是居民收入來源的“宏觀環(huán)境”，一旦這樣的“宏觀環(huán)境”由于財政風(fēng)險問題而破壞，縣鄉(xiāng)居民收入增長的根基就會受到影響，會使居民消費商品的數(shù)量、質(zhì)量和價格受到影響，降低了縣鄉(xiāng)居民的福利水平。各種債務(wù)是引致財政風(fēng)險的主要來源。農(nóng)村稅費改革以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為原則，但是農(nóng)民減負(fù)的過程也是縣鄉(xiāng)政府減收的過程，在這種情況下，即使上級政府解決了縣鄉(xiāng)政府業(yè)已存在的巨額債務(wù)，但是債務(wù)產(chǎn)生的根源并沒有得到消除，新的債務(wù)還會不斷產(chǎn)生，在縣鄉(xiāng)政府無力解決而收支壓力不斷加大的情況下，向居民伸手成為一種必然選擇，這樣縣鄉(xiāng)居民生活水平提高無法得到保障又是財政風(fēng)險的一個重要影響。

（三）縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險不利于各項社會事業(yè)發(fā)展

統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展是新時期我國促進農(nóng)村發(fā)展的一項重要舉措。財政是縣鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展的財力保障，各項社會事業(yè)的發(fā)展均離不開財政的支撐。由于我國縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不充分，農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展更需要得到財政的有力支持，但縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險卻使這種支持無法得到充分發(fā)揮?？h鄉(xiāng)財政風(fēng)險使支出結(jié)構(gòu)偏離了最優(yōu)狀態(tài)，一些投資跨度大，見效時間長的項目得不到應(yīng)有的重視，例如農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護支出長期低于應(yīng)有水平導(dǎo)致因病致貧、因病返貧問題頻發(fā)，縣鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境呈惡化趨勢，而彰顯當(dāng)?shù)毓賳T政績的工程卻資金充足，這些都破壞了農(nóng)村各項事業(yè)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。某些社會事業(yè)由于財政風(fēng)險的存在得不到應(yīng)有的財力支持而難以發(fā)展，當(dāng)遇到某些重大不利因素時，必然會對縣鄉(xiāng)政府產(chǎn)生巨大的支出壓力，一旦縣鄉(xiāng)政府無力應(yīng)對，那么財政風(fēng)險必然轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的危機。

（四）縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險影響農(nóng)村基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，出現(xiàn)職能移位

財政風(fēng)險弱化了縣鄉(xiāng)政府汲取財力的能力，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府缺乏有效履行其職能最基本的手段與能力。一個強有力政府的重要標(biāo)志就是該政府擁有足夠強大的財力，目前大量縣鄉(xiāng)政府成為“看守政府”，縣鄉(xiāng)財政成為“吃飯財政”一點也不為過。縣鄉(xiāng)政府生存困擾的直接后果就是政府工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，其職能嚴(yán)重扭曲。當(dāng)以保工資、保穩(wěn)定成為縣鄉(xiāng)政府中心任務(wù)時，必然對那些能盡快增加自身收入的工作增加興趣，投入力量，而對公共目標(biāo)變得冷漠起來。財政風(fēng)險會破壞縣鄉(xiāng)政府的公信力，使干群關(guān)系變得緊張對立，激發(fā)一些潛在的社會矛盾。財政風(fēng)險還會降低縣鄉(xiāng)政府的社會動員能力，使縣鄉(xiāng)政府難以籌措到急需的資金以備應(yīng)急之需，而更為嚴(yán)重的財政風(fēng)險則會使縣鄉(xiāng)工作人員人心浮動，無法開展正常工作，因此財政風(fēng)險問題已經(jīng)成為一個事關(guān)縣鄉(xiāng)政權(quán)穩(wěn)定，干群關(guān)系和諧和農(nóng)村社會安定團結(jié)的重大的亟待解決的現(xiàn)實問題。

清楚認(rèn)識我國縣鄉(xiāng)才癌癥的特點和對社會福利的不利影響是治理縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的第一步，后續(xù)的各項配套措施才能有效實施，不斷降低我國縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險水平。

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作者簡介：魏偉，山東濟南人，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生。