2010年11月30日，成都市國(guó)土資源局局長(zhǎng)曾敏簽發(fā)文件，向四川省國(guó)土資源廳請(qǐng)示，申請(qǐng)驗(yàn)收成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)試點(diǎn)工作。
　　自此，這項(xiàng)始于2008年3月的改革面臨檢驗(yàn)。
　　根據(jù)成都相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，此次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要成果包括：至2010年10月31日，成都全域約180萬(wàn)農(nóng)戶、1000萬(wàn)個(gè)地塊的“承包土地（耕地）到農(nóng)戶到地塊”實(shí)測(cè)基本結(jié)束，反映農(nóng)戶姓名、地塊用途、地塊編號(hào)、面積等要素的實(shí)測(cè)圖形數(shù)據(jù)庫(kù)基本建成。
　　在集體土地所有權(quán)及集體建設(shè)用地（含宅基地）使用權(quán)方面，截至10月31日，成都市20個(gè)區(qū)（市）縣共頒發(fā)《集體土地所有證》約3.38萬(wàn)本、《集體土地使用證》約165.8萬(wàn)本。其中，宅基地部分，戶均頒證面積264平方米，頒證總面積61萬(wàn)畝，占農(nóng)村居民點(diǎn)面積的42％。余下的58％，因存在權(quán)屬爭(zhēng)議、土地綜合整治、災(zāi)后重建、征地拆遷等原因暫緩確權(quán)。
　　2010年11月25日，成都市委常委、副市長(zhǎng)孫平主持召開(kāi)成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革第十次聯(lián)席會(huì)議，明確要求：到2011年6月30日之前，除一些存在特殊原因的土地，其他集體建設(shè)用地也要“應(yīng)確盡確”。換言之，尚未完成確權(quán)的居民點(diǎn)內(nèi)的58％集體建設(shè)用地，將在半年后明確權(quán)屬。
　　2008年10月，十七屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。而成都則早在當(dāng)年1月即以市委市政府一號(hào)文件的方式，拉開(kāi)了農(nóng)地確權(quán)的序幕。
　　三年之后回首，盡管存在“摸石頭過(guò)河”的諸多問(wèn)題，如確空權(quán)、耕?；鸸?jié)外生枝、農(nóng)地改革遭遇法律瓶頸等，但成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，最終為成都后續(xù)的土地制度改革打下了基礎(chǔ)。
　　
　　土地資本化初衷
　　自2003年開(kāi)始，成都進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革探索，起初所實(shí)施的包括“三個(gè)集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中；農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，換回城鎮(zhèn)住房和社保；政府加大三農(nóng)投入等做法，與其他地區(qū)相比，并無(wú)實(shí)質(zhì)突破。
　　四年后的2007年6月，國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)了成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的申請(qǐng)，成都獲得了“先行先試權(quán)”。新的城鄉(xiāng)改革從何處破題，成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。彼時(shí)，成都市委書記李春城隨即交給副市長(zhǎng)孫平一項(xiàng)任務(wù)：想出一個(gè)突破性的辦法來(lái)。
　　經(jīng)過(guò)與官員、學(xué)者的探討，十天之后，孫平提出了改革從土地資本化開(kāi)始的思路。
　　長(zhǎng)久以來(lái)，在現(xiàn)行征地制度的框架內(nèi)，集體土地產(chǎn)權(quán)不完備，帶來(lái)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)短期化、地權(quán)調(diào)整頻繁、流轉(zhuǎn)受限以及土地侵權(quán)等問(wèn)題。在物權(quán)法起草期間，中國(guó)政法大學(xué)前校長(zhǎng)江平曾向《財(cái)經(jīng)》記者坦言，農(nóng)地的物權(quán)讓專家很是頭痛，看似集體所有，實(shí)際上產(chǎn)權(quán)卻有空中樓閣之嫌。這些也都是成都所面臨的問(wèn)題。
　　雖然成都市對(duì)三農(nóng)的投入逐年加大，從2003年的10億元增加至2007年的117億元，但城鄉(xiāng)收入比卻只從2.64∶1縮小至2.61∶1。
　　此外，農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，換回城鎮(zhèn)住房和社保的“雙放棄”模式，需要政府為每個(gè)農(nóng)民相應(yīng)投入10萬(wàn)－15萬(wàn)元。按照理想模式，如將成都600萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來(lái)三分之二，政府得拿出4000億元－6000億元，這超出了成都過(guò)去十年財(cái)政收入總和，顯然難以為繼。
　　最終，成都市將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵一環(huán)，并將其歸納為“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”。其中，“歸屬清晰”便是指展開(kāi)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及林權(quán)的確權(quán)、登記和頒證。
　　在此基礎(chǔ)上，成都醞釀進(jìn)一步提出“兩減兩增”目標(biāo)，即逐年減少征地規(guī)模，減少耕地占用數(shù)量；逐年增加集體建設(shè)用地入市，增加城市綠地面積。
　　2008年1月1日，成都市委市政府發(fā)布當(dāng)年的一號(hào)文件——《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》，正式啟動(dòng)農(nóng)地確權(quán)工作，都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村被選為首個(gè)試點(diǎn)村莊。
　　自2008年2月24日之后的20天時(shí)間里，柳街鎮(zhèn)完成了入戶調(diào)查，并成立了監(jiān)事會(huì)和議事會(huì)。同年3月15日，鶴鳴村村民代表大會(huì)通過(guò)了《柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村規(guī)民約》，確定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織收益的繼承、分配和轉(zhuǎn)讓，集體土地的確認(rèn)和流轉(zhuǎn)等事項(xiàng)。半個(gè)月后，鶴鳴村七組的35戶農(nóng)戶拿到了《集體土地所有權(quán)證》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》。
　　
　　“長(zhǎng)老會(huì)”的作用
　　但在現(xiàn)實(shí)中，確權(quán)并沒(méi)有看上去那么順利。其中最主要的問(wèn)題，是農(nóng)村的臺(tái)賬面積與實(shí)際面積相差較大。
　　所謂臺(tái)賬，是指家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行之初，依據(jù)土壤肥力，將耕田按照產(chǎn)量平均分配，而不是按照面積平均分配的賬面記錄。農(nóng)業(yè)稅征收時(shí)期，全國(guó)各地普遍存在瞞報(bào)耕地現(xiàn)象，鶴鳴村亦不例外，土地臺(tái)賬只登記了1850畝，而重新丈量后的實(shí)際承包地面積為2365畝，多出近三成。
　　由于原有土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，以及頻繁的承包地調(diào)整，致使確權(quán)難度頗大。比如鶴鳴村七組村民劉懷俊2000年外出打工，將1.08畝承包地送給同組的王明祥耕種。雙方通知了村委會(huì)，村會(huì)計(jì)在臺(tái)賬上將劉懷俊的1.08畝地過(guò)戶給王明祥，但沒(méi)有簽署相關(guān)協(xié)議。八年之后，當(dāng)確權(quán)展開(kāi)之時(shí)，劉懷俊要求王明祥歸還承包地，雙方遂產(chǎn)生糾紛。
　　為應(yīng)對(duì)類似的問(wèn)題，柳街鎮(zhèn)發(fā)明出一套“村莊議事會(huì)”的辦法應(yīng)對(duì)。具體來(lái)說(shuō)，每5戶－15戶農(nóng)戶推舉出一位老人組成“村莊議事會(huì)”，其主要職責(zé)是對(duì)本村組的產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行評(píng)議，特別是存在爭(zhēng)議的案例。評(píng)議的結(jié)果經(jīng)過(guò)相關(guān)利益方確認(rèn)，最終成為確權(quán)依據(jù)。
　　由于“村莊議事會(huì)”的成員皆由村民推選，且多為曾承擔(dān)過(guò)村莊公共管理責(zé)任的老人，對(duì)村中事務(wù)熟悉，且了解以往逐年的農(nóng)地邊界變動(dòng)，因此他們所做出的評(píng)議較易為村民接受。
　　前述村民劉懷俊與王明祥的土地糾紛，經(jīng)“村莊議事會(huì)”調(diào)解，最終王明祥將1.08畝地中的一半歸還給劉懷俊，雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，并標(biāo)明田地邊界，協(xié)議經(jīng)村主任簽字公證。
　　一對(duì)農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)畢竟是個(gè)案，如果一旦發(fā)生征地行為，按照臺(tái)賬記錄則可能出現(xiàn)更大的矛盾：土壤肥力好而面積少的村民得到的補(bǔ)償，遠(yuǎn)比土壤肥力差而面積更大的村民要低。
　　2008年1月15日，成都市政府頒布《成都市耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》，將耕地分為兩類并給予相應(yīng)補(bǔ)貼：基本農(nóng)田為每畝每年400元，一般耕地為每畝每年300元。
　　政府的初衷，是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，保障產(chǎn)權(quán)制度改革能夠順利進(jìn)行，但結(jié)果亦產(chǎn)生新的問(wèn)題。1998年土地二輪承包之后，不同農(nóng)戶的承包地面積有較大差異，導(dǎo)致不同農(nóng)戶領(lǐng)取的耕?；鹨嘤泻艽蟛煌瑹o(wú)形中增加了農(nóng)民的矛盾，讓鄉(xiāng)間鄰里的關(guān)系突然變得緊張起來(lái)，不少村莊出現(xiàn)了“三輪承包”以求公平的現(xiàn)象。
　　無(wú)奈之下，耕保基金曾經(jīng)一度被暫緩發(fā)放。
　　汲取柳街鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)后，成都在全市推行了村莊議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度。2008年11月25日，成都市出臺(tái)《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn)（試行）》（成委發(fā)（2008）37號(hào)），明晰了議事會(huì)會(huì)議主要程序、發(fā)言規(guī)則、會(huì)議記錄、主持人規(guī)則、表決規(guī)則等。同時(shí)，每村每年下發(fā)20萬(wàn)元公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金。
　　產(chǎn)權(quán)固化天花板
　　在成都市下轄的崇州市國(guó)土局會(huì)議室，崇州市王場(chǎng)鎮(zhèn)東風(fēng)村的“承包土地到農(nóng)戶到地塊實(shí)測(cè)圖（耕地保護(hù)圖）”被工作人員從地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)調(diào)出，通過(guò)投影儀清晰地展現(xiàn)在大屏幕上，耕地、宅基地、其他建設(shè)用地等均標(biāo)明了四至邊界。
　　
　　考慮到歷史上宅基地普遍存在多占的情況，1987年《土地管理法》頒布之前的村民房屋占地面積也大多超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，成都市國(guó)土局出臺(tái)文件，規(guī)定在《土地管理法》施行后未經(jīng)拆除、改建、翻建的，即按現(xiàn)有房屋占地面積確定農(nóng)村宅基地使用權(quán)。
　　根據(jù)原國(guó)家土地管理局（現(xiàn)為國(guó)土資源部）《關(guān)于印發(fā)<確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定>的通知》（1995國(guó)土（籍）字第26號(hào)），成都市國(guó)土局將人均宅基地使用面積確定為30平方米-35平方米，即使一家五口，確權(quán)后的房屋占地面積也不過(guò)150平方米-175平方米，而農(nóng)村院落普遍占地一畝以上，約為667平方米。
　　成都市國(guó)土資源局地籍處處長(zhǎng)尹宏表示，人均35平方米以外的院壩等附屬用地，在符合總量控制和通過(guò)村民決議的前提下，均被確權(quán)為其他集體建設(shè)用地?，F(xiàn)行《土地管理法》中，宅基地不允許抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，而其他建設(shè)用地則不受此約束，后者的確權(quán)，為日后的土地流轉(zhuǎn)埋下伏筆。
　　2008年汶川地震之后，成都推出聯(lián)建政策，引入社會(huì)資本，“其他建設(shè)用地”以“農(nóng)民-集體-投資方”的三方協(xié)議流轉(zhuǎn)給“城里人”，并頒發(fā)使用權(quán)證書，打開(kāi)了農(nóng)村土地資本雙向流動(dòng)的缺口。
　　除了不允許宅基地抵押，法律和政策仍有天花板?！敦?cái)經(jīng)》記者走訪的成都五個(gè)區(qū)市縣中，除了崇州市、雙流縣較為普遍地在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》中注明“長(zhǎng)期”，符合十七屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的要求，其他各區(qū)（市）縣更多是延續(xù)了“二輪承包”時(shí)的期限，證書上注明至2027年為止（1998年-2027年）。
　　另外，成都各地《集體土地使用權(quán)證》上普遍未標(biāo)注截止日期，亦未標(biāo)注“長(zhǎng)期”二字。成都市一位副市長(zhǎng)曾問(wèn)及國(guó)土局，為何不標(biāo)注“長(zhǎng)期”，國(guó)土局官員回答：不標(biāo)注即是長(zhǎng)期。副市長(zhǎng)回應(yīng)：不標(biāo)注也可以理解為能隨時(shí)收回。
　　更為棘手的是，按照《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》，農(nóng)村人口有權(quán)享有農(nóng)地承包權(quán)和宅基地劃撥權(quán)。在“應(yīng)確盡確”之后，如果新增的農(nóng)村人口要求按照法律享有上述兩項(xiàng)權(quán)利，產(chǎn)權(quán)就無(wú)法固化，確權(quán)也要重新進(jìn)行。
　　為避免確權(quán)流于形式，新都區(qū)龍橋鎮(zhèn)杏桂村十組村民表示：村民代表大會(huì)和議事會(huì)已商量好了，相關(guān)地權(quán)“生不增，死不減”。但在現(xiàn)實(shí)中，更多的村莊沒(méi)有達(dá)成“生不增，死不減”協(xié)議。
　　關(guān)于尚未完成確權(quán)的占總量58％其他建設(shè)用地，成都市內(nèi)部亦存在不同看法。成都市統(tǒng)籌委一位官員表示，必須做到“應(yīng)確盡確”，即使是手續(xù)并不完備的公路，亦要確權(quán)到戶。
　　對(duì)此，國(guó)土系統(tǒng)的部分官員持有保留意見(jiàn)，認(rèn)為實(shí)施起來(lái)難度較大，且缺少實(shí)際意義。一位國(guó)土系統(tǒng)官員說(shuō)，城市道路、公共綠化用地等就不確權(quán)，農(nóng)地何必如此？對(duì)違法用地，在完善手續(xù)前，也不能確權(quán)。
　　凡此種種，反映出不同部門利益取向，亦折射出現(xiàn)行法律法規(guī)漏洞與缺失。
　　2010年11月下旬，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合多個(gè)部委赴成都，調(diào)研包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在內(nèi)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革情況。調(diào)研結(jié)束后，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制改革司一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)家發(fā)改委對(duì)成都的改革經(jīng)驗(yàn)給予肯定，并支持成都在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，“就是為了日后彌補(bǔ)制度漏洞做試驗(yàn)”。