【摘要】 民國時期監(jiān)察和審計在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置、分掌事務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面都體現(xiàn)了監(jiān)審合一思想。監(jiān)審合一思想是中國古代御史監(jiān)察制度和西方超然獨立審計制度的有機結(jié)合，它在民國不同時期發(fā)揮的作用有所不同。監(jiān)審合一思想對當(dāng)前的借鑒有：一是適當(dāng)減少監(jiān)督機構(gòu)；二是合并審計署和監(jiān)察部。
　　【關(guān)鍵詞】 民國時期；監(jiān)察；審計
　　
　　一、民國時期監(jiān)審合一思想的主要內(nèi)容
　　
　　民國時期，從1912年中華民國的成立到1949年南京國民政府的覆滅，政府監(jiān)察和審計在大部分時間內(nèi)都實行監(jiān)審合一，監(jiān)審合一思想主要體現(xiàn)在以下幾方面。
　　（一）在機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)監(jiān)審合一，即審計機構(gòu)隸屬于監(jiān)察機構(gòu)
　　1925年7月17日，廣州國民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“監(jiān)察院監(jiān)察國民政府所屬各級機關(guān)官吏之行為及考核稅收與各種用途之狀況。監(jiān)察院設(shè)五局一科，其中第二局掌理訓(xùn)練及審計事宜?！?928年10月8日南京國民政府公布的《國民政府組織法》規(guī)定：“國民政府設(shè)五院，即行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院，監(jiān)察院為國民政府最高監(jiān)察機關(guān)，依法行使彈劾、審計職權(quán)?！?0月12日，國民黨中央政治會議第158次會議通過的《監(jiān)察院組織法》第二條規(guī)定：“監(jiān)察院關(guān)于審計事項設(shè)審計部掌理之?！睆拇艘院螅暇﹪裾跈C構(gòu)設(shè)置上，審計部一直隸屬于監(jiān)察院。從上可知，無論是廣州國民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》，還是南京國民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》，在機構(gòu)設(shè)置上審計部門都隸屬于監(jiān)察部門，即在機構(gòu)設(shè)置上實行監(jiān)審合一。
　?。ǘ┰跈?quán)力配置上體現(xiàn)監(jiān)審合一，即監(jiān)察權(quán)中包含審計權(quán)
　　1925年7月17日頒布的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“監(jiān)察院第二局審計科的職責(zé)主要是審查各機關(guān)所用之簿記方法是否遵守訓(xùn)練科所議定的統(tǒng)一方式、審核政府一切機關(guān)各項收支之權(quán)、派員親赴各地各機關(guān)審查賬項等”，即監(jiān)察權(quán)中之審計權(quán)。1925年11月28日頒布的《審計法》第八條規(guī)定：“監(jiān)察院隨時派員親赴各機關(guān)審查賬項，如遇懷疑及質(zhì)問，無論任何高級官吏，應(yīng)即予以完滿之答復(fù)”，即監(jiān)察權(quán)中之質(zhì)詢權(quán)。1926年10月4日國民政府通過的《修正監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“監(jiān)察院第一科考查各種行政事項；第二科稽核中央及地方財務(wù)收入支出及統(tǒng)一官廳簿記表冊事項；第三科彈劾官吏違法及提起行政訴訟事項?！痹谶@里，第三科針對第一、第二兩科所查出的問題和涉及的官員提起彈劾和行政訴訟，即監(jiān)察權(quán)中之彈劾、起訴權(quán)。從上所知，監(jiān)察院行使的監(jiān)察權(quán)包括彈劾權(quán)、起訴權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審計權(quán)等。因此，監(jiān)察權(quán)中包含審計權(quán)是監(jiān)審合一思想在權(quán)力配置上的體現(xiàn)。
　?。ㄈ┰诜终剖聞?wù)上體現(xiàn)監(jiān)審合一
　　民國時期審計事務(wù)分掌上有事前審計、事后審計和稽察。1933年4月14日通過的《修正審計部組織法》第五條規(guī)定：“審計部第一廳負(fù)責(zé)事前審計，第二廳負(fù)責(zé)事后審計，第三廳負(fù)責(zé)稽察事務(wù)?！被斓某霈F(xiàn)是監(jiān)審合一思想在審計事務(wù)分掌上的體現(xiàn)。從稽察的對象上看，它包括財政上之不法或財政上之不忠于職務(wù)之行為。1938年5月3日頒布的《審計法》第四十六條規(guī)定：“審計機關(guān)對于各機關(guān)之一切收支得隨時稽察之”；第四十八條規(guī)定：“審計機關(guān)對于各機關(guān)之財物得隨時盤查，遇有遺失、損毀等情事，非經(jīng)審計機關(guān)證明其對于良善管理人應(yīng)有之注意并無怠忽者，經(jīng)管人應(yīng)負(fù)其責(zé)任；如遇水火盜難或其他意外事故，各機關(guān)所管之現(xiàn)金、票據(jù)、證券與會計檔案及其他重要公有財物，應(yīng)分別解繳公庫或移地保管，倘因怠忽致有遺失損毀者，該機關(guān)長官及主管人員應(yīng)負(fù)賠償之責(zé)?！被熵斦现环ㄖ饕菍κ碌膶徲?，即審查單位的財務(wù)收支、現(xiàn)金、票據(jù)、證券和財物是否合法，如上述的《審計法》第四十六條和四十八條的相關(guān)規(guī)定?；熵斦现恢矣诼殑?wù)之行為，主要是監(jiān)察單位的官員，即對人的監(jiān)察，如上述第四十八條的經(jīng)管人員、機關(guān)長官及主管人員等。因而，稽察就是在審計事務(wù)分掌上把對事的審計和對人的監(jiān)察合二為一。
　?。ㄋ模┰趯徲嫼捅O(jiān)察的協(xié)調(diào)關(guān)系上體現(xiàn)監(jiān)審合一
　　1926年10月4日，國民政府再次修正的《監(jiān)察院組織法》規(guī)定：“第二科稽核中央及地方財政收入支出及統(tǒng)一官廳簿記表冊事項；第三科彈劾官吏違法及提起行政訴訟事項；第四科審判官吏、懲戒處分及行政訴訟事項?！痹谶@里，第二科職責(zé)屬于審計性質(zhì)，第三、四科職責(zé)屬于監(jiān)察性質(zhì)，第三、四科針對第二科查出的問題，進行彈劾、懲戒和行政訴訟，表明審計和監(jiān)察的關(guān)系在一個組織內(nèi)進行協(xié)調(diào)，即在監(jiān)察院內(nèi)部協(xié)調(diào)，而不是在兩個獨立組織之間協(xié)調(diào)。同樣，1938年5月3日公布的《審計法》也體現(xiàn)了審計和監(jiān)察關(guān)系的內(nèi)部協(xié)調(diào)。該法第十二條規(guī)定：“審計人員為行使職權(quán)，向各機關(guān)查閱簿籍憑證或其他文件，或檢查現(xiàn)金財物時，各該主管人員不得隱匿或拒絕，遇有疑問并應(yīng)為詳實之答復(fù)；遇有違背前項規(guī)定時，審計人員應(yīng)將其事實報告該管審計機關(guān)通知各該機關(guān)長官，予以處分或呈請監(jiān)察院核辦。”即審計檢查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)得不到落實時，審計部門可向監(jiān)察部門反映，監(jiān)察部門予以保障。第十五條規(guī)定：“審計人員發(fā)覺各機關(guān)人員有財務(wù)上之不法或不忠于職務(wù)之行為，應(yīng)報告該管審計機關(guān)通知各該機關(guān)長官處分之，并得由審計部呈請監(jiān)察院依法移付懲戒?！奔磳徲嫲l(fā)現(xiàn)官員有不忠行為時，可呈交監(jiān)察院移送懲戒。
　　
　　二、民國時期監(jiān)審合一思想的評價
　　
　?。ㄒ唬┍O(jiān)審合一思想是中國古代御史監(jiān)察制度和西方超然獨立審計制度的有機結(jié)合
　　我國古代審計的特征之一是御史監(jiān)察審計，即御史既掌握監(jiān)察權(quán)又掌握審計權(quán)。例如秦漢時御史察計簿；唐宋時六察監(jiān)臨六部；元明清時御史進行財政財務(wù)終審等。但是我國古代的審計職權(quán)包含于行政、監(jiān)察兩大系統(tǒng)中，沒有獨立設(shè)置審計機構(gòu)。
　　西方資產(chǎn)階級民主一般實行三權(quán)分立制度，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互分立又相互制約。孫中山認(rèn)為彈劾各級政府領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，即監(jiān)察權(quán)歸于議會，會使議會的權(quán)力過大，影響政府的行政效率。孫中山通過考察西方三權(quán)分立的弊端后，吸收了西方三權(quán)分立的合理因素，又繼承了我國傳統(tǒng)監(jiān)察審計的精華，創(chuàng)造性的提出“五權(quán)分立”，又稱“五權(quán)憲法”，即在保留了西方國家三權(quán)的基礎(chǔ)上，又增加了考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。五權(quán)分別由立法院、行政院、司法院、考試院和監(jiān)察院來行使。考試權(quán)是指設(shè)立獨立的機關(guān)，對大小官吏進行考試，確定官吏的資格。各級官吏不管是選舉產(chǎn)生的，還是上級機關(guān)委任的，都必須經(jīng)過考試合格，方得有效。監(jiān)察權(quán)是指設(shè)立獨立機關(guān)，專管監(jiān)督和彈劾國家官吏事務(wù)。同時，審計權(quán)歸屬于監(jiān)察院。在監(jiān)審合一下，一方面審計權(quán)能夠獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和考試權(quán)，審計獨立性較高，有利于加強審計權(quán)對其他四權(quán)的制衡和監(jiān)督；另一方面民國時期在監(jiān)察院下設(shè)立專職的審計機構(gòu)，改變了我國古代沒有獨立設(shè)置審計機構(gòu)的狀況，有利于審計專業(yè)化的發(fā)展，促進審計效率的提高。同時，監(jiān)察院可以利用審計這個專業(yè)化的工具，加強財經(jīng)監(jiān)督，提高監(jiān)