所謂“法律疲軟癥”，是指法律雖有其制度形式，但實(shí)際上形同虛設(shè)，不能按照立法者的意圖對(duì)社會(huì)生活作有效的規(guī)范，由于法律的實(shí)施不能達(dá)到人們的正常預(yù)期，遵守法律規(guī)則無(wú)法獲得相應(yīng)的收益，因此法律作為正式制度得不到人們的遵守，導(dǎo)致社會(huì)機(jī)制陷入無(wú)序和混亂。本質(zhì)上法是規(guī)范人們行為的最高準(zhǔn)則，然而在農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)生活中，法律在某些領(lǐng)域發(fā)揮不了其應(yīng)有的功效，相對(duì)于城市地區(qū)，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的“法律疲軟癥”有不斷惡化之勢(shì)。
　　
　　“法律疲軟癥”之癥狀
　　
　　規(guī)制乏力。具體表現(xiàn)為法律在規(guī)范、約束和制約社會(huì)成員的行為方面難以發(fā)揮應(yīng)有的“穩(wěn)定器”功能，由于法律缺乏應(yīng)有威懾力，社會(huì)生活陷入無(wú)序狀態(tài)。作者在一個(gè)西部縣調(diào)研時(shí)，就遇到這樣一個(gè)案例：縣里一個(gè)礦井被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、企業(yè)濫開(kāi)濫采數(shù)年，然而，鄉(xiāng)干部們卻有苦難言，他們直言不諱道：如果按照目前法律辦事，地方財(cái)政更加困難，沒(méi)有錢(qián)根本辦不了事。如果要認(rèn)真落實(shí)上級(jí)下達(dá)的財(cái)政稅收任務(wù)，礦井就不能關(guān)掉，那就勢(shì)必違法。于是鄉(xiāng)里在礦產(chǎn)資源管理的執(zhí)法問(wèn)題上就出現(xiàn)了三種結(jié)果：有法可依依不了，無(wú)法可依就亂搞，不能亂搞就放倒。
　　“水土不服”。 從某種意義上說(shuō)，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的雙向過(guò)程中，看似完備的法律體系和官僚制度卻沒(méi)有能夠全面深入地滲透并影響到鄉(xiāng)土社會(huì)機(jī)制的內(nèi)核。鄉(xiāng)土社會(huì)大變遷下傳統(tǒng)規(guī)則被迅速瓦解，法律則往往淪為制度外殼。在對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督制約、規(guī)范公民的利益表達(dá)、維護(hù)公民權(quán)利等方面，無(wú)論是法律，還是傳統(tǒng)道德規(guī)范，都難以發(fā)揮有效作用，由此導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)呈現(xiàn)“雙向失控”的局面，政府、公民行為的失范也就難以避免。比如，信訪本來(lái)是目前農(nóng)民普遍采用的合法的利益表達(dá)方式之一，然而在某些場(chǎng)合，信訪卻成為了少數(shù)人追求個(gè)人私利的工具。
　　“法不責(zé)眾”。由于無(wú)法找到一個(gè)具體而明確的責(zé)任人對(duì)過(guò)錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任，“法律疲軟癥”時(shí)常伴隨著法不責(zé)眾直至法難以服眾的結(jié)局。比如到行政部門(mén)辦事：按照政府部門(mén)公布的辦證程序，確實(shí)需要具體經(jīng)辦人、負(fù)責(zé)人層層簽字，才能發(fā)放相關(guān)權(quán)證，但人們卻老是走彎路，細(xì)究原因——或者是去得不巧，經(jīng)辦人按規(guī)定休假；或者是對(duì)政策不了解而發(fā)生疏忽，而行政機(jī)關(guān)的辦事人員卻沒(méi)有及時(shí)提醒，于是人們雖然屢屢碰壁，但卻無(wú)法追究行政部門(mén)或者是某個(gè)公務(wù)員的過(guò)錯(cuò)。因此，辦事雖難，卻“情有可原”。由于類(lèi)似的行為無(wú)處不在，法不責(zé)眾使得要懲罰每一個(gè)人幾乎不可能，必然使法律的權(quán)威性大打折扣，于是，人們會(huì)繞開(kāi)正式制度，通過(guò)非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，按照“潛規(guī)則”來(lái)行事，并將之視為彌補(bǔ)正式體制缺陷的必要手段。
　　
　　“法律疲軟癥”之病源探析
　　
　　“法律疲軟癥”根源于中國(guó)政治制度的缺陷，大致有以下幾個(gè)方面：
　　其一，從制度設(shè)計(jì)的層面看，表現(xiàn)為農(nóng)村政策法規(guī)體系缺失。法制的本質(zhì)特征是要求內(nèi)在統(tǒng)一，然而法律的缺失體現(xiàn)為：一是農(nóng)村法律法規(guī)的制定與農(nóng)村基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況相脫節(jié)，并且部分法律、政策在制定過(guò)程中互相矛盾、相互脫節(jié)的情況嚴(yán)重，甚至在某些領(lǐng)域中的重要法律還存在欠缺，導(dǎo)致部分農(nóng)村基層陷入“依法的辦不成事，要辦的事，又沒(méi)有法”的困境，基層政府只好違法調(diào)解。不難發(fā)現(xiàn)，基層政治的不和諧，是法律與法律、政策與政策、法律與政策的不和諧造成的。二是法律徒有其表，在鄉(xiāng)村特有的社會(huì)環(huán)境中，由于涉農(nóng)法律體系未能與傳統(tǒng)文化、與農(nóng)村特有的民族生態(tài)文化有效融合，部分農(nóng)村民眾還未對(duì)法律形成強(qiáng)烈的認(rèn)同感，法律難以成為人們普遍遵守的行為規(guī)則，因此，法律的調(diào)節(jié)功能自然難以發(fā)揮積極作用。
　　其二，在制度運(yùn)行層面，由于“軟政權(quán)化”導(dǎo)致法律的執(zhí)行效力難以實(shí)現(xiàn)，“法律疲軟癥”難以避免。“軟政權(quán)化”具體表現(xiàn)為，國(guó)家的行政命令難以貫徹、行政實(shí)施效率低下，以及法律規(guī)則被任意破壞等現(xiàn)象。由于當(dāng)下中國(guó)處在新舊制度的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，新的制度并沒(méi)有完全建立，新舊規(guī)范均無(wú)法對(duì)社會(huì)政治生活起很好的制衡作用。于是，在社會(huì)領(lǐng)域存在著大量的制度盲區(qū)，制度供給的不足導(dǎo)致各種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整缺乏統(tǒng)一的尺度，于是社會(huì)就陷入了“失范”狀態(tài)。對(duì)于這些“失范”，指望行政部門(mén)自己來(lái)執(zhí)行法律，約束官員的恣意妄為，是“很傻很天真”的想法。法律法規(guī)已蛻變成了部門(mén)利益實(shí)現(xiàn)的工具，旨在限制、縮減部門(mén)利益的法律當(dāng)然很難避免“疲軟”的命運(yùn)。
　　第三，從制度施行的效果看，由于法律中的非科學(xué)因素（立法中的技術(shù)因素、人為因素等等）的存在，導(dǎo)致部分法律規(guī)則背離了法律所具有的強(qiáng)制性。法律能否發(fā)揮作用，取決于法律自身能否對(duì)每一個(gè)人發(fā)揮強(qiáng)有力的約束力。然而，如果留心某些針對(duì)行政部門(mén)行政執(zhí)法的法律規(guī)則，就不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)自相矛盾的現(xiàn)象：一方面，行政部門(mén)的行政行為是法律約束、治理和規(guī)范的對(duì)象；而另一方面，行政執(zhí)法的主體卻沒(méi)有明確。結(jié)果就是：行政部門(mén)既是法律約束、治理和規(guī)范的對(duì)象，又是負(fù)責(zé)約束、治理、規(guī)范行政許可行為的執(zhí)法者。由此，行政法規(guī)的實(shí)質(zhì)就是要求行政部門(mén)依法約束和規(guī)范自己的行為，這無(wú)疑增大了行政官員的道德風(fēng)險(xiǎn)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，一旦法律變成了自律性的道德規(guī)范，注定軟弱和乏力。
　　
　　“法律疲軟癥”之救治路徑
　　
　　就目前的情況看，根治這一頑癥，是相當(dāng)棘手的問(wèn)題?，F(xiàn)對(duì)這一病癥提出幾點(diǎn)初步的治療方法。
　　首先，完善現(xiàn)行的法律體系。首要任務(wù)是拾遺補(bǔ)漏，法律的滯后性問(wèn)題需要通過(guò)不斷加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行法律的修改和調(diào)整而解決。正所謂“徒法不足以自行”，法律的生機(jī)與活力有賴于法律執(zhí)行者的強(qiáng)力推動(dòng)。當(dāng)務(wù)之急，是中央政府制定統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的政策法規(guī)體系，并根據(jù)各地的具體情況，給予基層政府一定的依照實(shí)際情況制定法律法規(guī)的行政立法權(quán)，與此同時(shí)，對(duì)于許多不合時(shí)宜的、條款法規(guī)相互之間存在矛盾沖突的農(nóng)村政策法規(guī)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快清理或廢除。 法律法規(guī)體系的科學(xué)化，將在一定程度上有助于增強(qiáng)行政部門(mén)科學(xué)執(zhí)法的動(dòng)力。
　　其次，構(gòu)建依法制衡的社會(huì)利益關(guān)系。作為調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的工具，法律的堅(jiān)挺或疲軟也同樣受制于利益矛盾的發(fā)展演變。實(shí)際上，在許多政策法規(guī)的背后，是中央政府、地方政府，國(guó)家與社會(huì)，政府與公民之間的利益博弈。矛盾的激化，恰恰是這種利益關(guān)系出現(xiàn)博弈的結(jié)果。所以，在社會(huì)資源的分配中，作為公共權(quán)力的代表，國(guó)家應(yīng)當(dāng)著力于維護(hù)全局性的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，做到不偏不倚，通過(guò)法律對(duì)行政官員實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的約束。同時(shí)，又通過(guò)法律維護(hù)公民權(quán)利，既規(guī)范了公民個(gè)人行為，又強(qiáng)化國(guó)家政治的合法性。以司法救濟(jì)提高公民利益表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)的能力，或許能夠改變當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)力量不均衡的局面，或許可以在增強(qiáng)法制效能的同時(shí)，減少法律“疲軟癥”對(duì)社會(huì)機(jī)體的侵蝕。
　　最后，形成依法辦事的制度文化。從本質(zhì)上看，法律疲軟根源于社會(huì)制度的軟弱。英國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家吉登斯就認(rèn)為，一個(gè)缺乏有力的政治制度的社會(huì)，是無(wú)法確定和實(shí)現(xiàn)自己共同利益。法律不光是一種制度，同時(shí)也塑造著社會(huì)文化。在法治的約束下，無(wú)論是政府，還是公民，其行為都不能危害公共利益，因此，根治法律疲軟的另一道藥劑，是加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)規(guī)范化和制度化的行為方式實(shí)現(xiàn)行為后果的可預(yù)測(cè)性，以社會(huì)信任實(shí)現(xiàn)法治精神和法治價(jià)值。
　　法律疲軟的根治不是一朝一夕就能完成。要救治“法律疲軟癥”，就不能僅僅就法論法，而應(yīng)當(dāng)著眼于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，尤其是加快中國(guó)的政治體制改革（比如政府執(zhí)政方式的根本轉(zhuǎn)變、樹(shù)立服務(wù)型政府和法治政府的理念等），改革現(xiàn)行的社會(huì)公共管理體系，提高現(xiàn)代公民素養(yǎng)的培養(yǎng)，等等。
　?。ㄗ髡邽橘F州大學(xué)法學(xué)院副教授、博士）
　　注：本文系2010年貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目《縣域政治與國(guó)家能力建設(shè)——以甕安事件為透視點(diǎn)》（項(xiàng)目號(hào)：HQ01）；貴州大學(xué)2010年引進(jìn)人才科研項(xiàng)目《轉(zhuǎn)軌時(shí)期的縣政治理與邊界沖突——基于政府權(quán)能邊界的視角》（項(xiàng)目號(hào)：GDBY2010006）階段性研究成果
　　■（責(zé)編/艾蕓 美編/葉銳）