由于這種政府實質(zhì)性改革進展遲緩，政府轉(zhuǎn)型落后于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，政府的強勢依然如故，“市場化”與“行政化”的內(nèi)在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)
　　
　　早在2003年，在中國面臨深刻的社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的背景下，不少學者就提出，政府不可避免地要經(jīng)歷一場深刻的轉(zhuǎn)型變革。后來筆者把這種轉(zhuǎn)型概括為：從傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府；從單一的經(jīng)濟建設(shè)型政府，轉(zhuǎn)向公共治理型政府。綜觀這幾年來社會實踐狀況，再一次驗證了這一轉(zhuǎn)型的緊迫性和發(fā)展趨勢。
　　
　　政府的強勢依然如故
　　
　　政府自身改革，就像人們常說的，就像一個人舉起右手，拿著刀，砍自己的左胳臂一樣，十分痛苦。從中國政府自身改革的實踐來看，造成這種艱難性的因素至少有三個方面：一是每一次政府改革，從表面上看都有機構(gòu)、人員數(shù)量的增減，但最關(guān)鍵的則是權(quán)力格局和權(quán)力關(guān)系的重新調(diào)整和分配。增加一個部門的權(quán)力容易，但任何意義上剝奪權(quán)利，都會引起一系列反彈。二是政府自身改革在權(quán)力關(guān)系和權(quán)力格局調(diào)整和重新分配的后面，隱藏的是利益關(guān)系和利益格局的重新調(diào)整和分配。在權(quán)力部門化、部門利益化比較普遍的狀態(tài)下，調(diào)整、協(xié)調(diào)部門之間的利益關(guān)系不僅非常困難，而且還會引起部門的抵觸。三是政府自身改革對所有公務(wù)人員來說，幾乎是面臨新的職業(yè)選擇。因為在精簡行政人員的過程中，誰都可能成為被分流的對象，比如，部門撤消、合并，內(nèi)設(shè)機構(gòu)減少等，都使一些擔任領(lǐng)導職務(wù)的行政人員也會面臨新的職業(yè)選擇，在目前絕大多數(shù)公務(wù)人員不愿意主動離開政府的情況下，每次政府自身改革引起公務(wù)人員的心理反感、抵觸是比較普遍和正常的。
　　由于這種政府實質(zhì)性改革進展遲緩，政府轉(zhuǎn)型落后于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，政府的強勢依然如故，“市場化”與“行政化”的內(nèi)在沖突加劇，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)。需要指出的是，在中國市場化改革和市場經(jīng)濟體制的建立過程中，政府扮演了重要角色，發(fā)揮了很大作用。目前的政府管理，無論從組織架構(gòu)、管理方式、運行機制等，與計劃體制下相比，都發(fā)生了歷史性的變化。在充分肯定政府作用的同時，也應(yīng)該看到目前政府自身存在的問題。如果政府依然強勢不改，扮演經(jīng)濟建設(shè)型政府的角色，實際上有少數(shù)地方已經(jīng)把“以經(jīng)濟建設(shè)為中心變?yōu)橐訥DP為中心”，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務(wù)，甚至繼續(xù)把大量的公共財政資金投資于競爭性領(lǐng)域，繼續(xù)強化政府的行政審批色彩，其結(jié)果，不僅會導致市場作用和行政權(quán)之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長權(quán)力行使的非理性，而且還有可能引發(fā)民眾對政府的不信任，使政府的公信力大大下降。
　　政府職能轉(zhuǎn)變遲緩的問題，依然是我們政府管理中面臨的最大問題。有人認為，政府職能轉(zhuǎn)變中的一些深層次問題非但沒有得到有效解決，而且政府職能的“越位”、“錯位”、“不到位”的問題似乎仍然普遍地存在。以至于使政府職能轉(zhuǎn)變問題，成為各級政府最感到頭痛的“頑癥”，至今還在困擾著我們。
　　
　　中國改革的發(fā)生邏輯
　　
　　從改革的發(fā)展邏輯看，中國的改革是以政治上的撥亂反正起步、以經(jīng)濟體制改革為主干展開的。盡管改革的內(nèi)容廣泛，涉及領(lǐng)域眾多，但其他改革為經(jīng)濟體制改革服務(wù)或開辟道路的特征還是很明顯的。然而，到了2005年后，情況似乎發(fā)生了某些變化，其重要表現(xiàn)就是，在經(jīng)濟體制改革的推進過程中，遇到的阻力越來越大，一些深層次問題的解決，也越來越困難?；诖?，早在2005年中央在制定“十一五”規(guī)劃時，做出了“未來行政管理體制改革，將成為全面深化改革和擴大對外開放的關(guān)鍵”的判斷。這意味著，改革的發(fā)展邏輯發(fā)生了明顯變化，政府改革被歷史性地提上了重要議程。
　　從改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，中國的改革無疑是全方位改革，包括經(jīng)濟、政治、社會、文化四位一體。但是隨著改革的深入，人們在實踐中明顯地感受到改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)有明顯的不匹配、不平衡的問題。其中社會改革的短板效應(yīng)尤為明顯。因為，當社會建設(shè)和社會改革不能跟上經(jīng)濟改革的步伐，即使再好的經(jīng)濟改革方案，也許都無法在一定社會環(huán)境中去實施。如何使改革內(nèi)在的結(jié)構(gòu)更加合理、平衡，成為進一步深化改革的關(guān)鍵所在。
　　從目前我國改革的實際狀態(tài)來看，也同樣證明了這一點：一方面，我們已經(jīng)建立起中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義法律體系；另一方面，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用似乎還沒有完全確立起來，政府過多運用行政手段配置資源的問題依然存在。一方面我們的經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體；另一方面我們在經(jīng)濟發(fā)展方面付出的資源、環(huán)境代價以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理等問題，使傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式難以繼續(xù)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式刻不容緩。一方面所有中國民眾從改革中獲得了巨大實惠，生活水平大幅度提高；另一方面收入分配不公、城鄉(xiāng)差距、貧富差距、行業(yè)差距、區(qū)域差距過大等引發(fā)的民生問題、社會問題，也在困擾著我們。一方面我們的政府管理經(jīng)過多次改革已經(jīng)發(fā)生了歷史性變化，但政府自身存在一些深層次問題如權(quán)力濫用、腐敗等現(xiàn)象，也影響政府的形象和公信力。
　　所有這些，都清楚地告訴我們，中國的改革已經(jīng)進入一個歷史性的攻堅階段，下一步中國的改革如何發(fā)展，包括重構(gòu)改革的共識、改革的戰(zhàn)略重點、改革的策略選擇以及改革的優(yōu)先排序等諸多問題，都需要我們進行系統(tǒng)的思考，運用頂層設(shè)計理念審視、謀劃未來中國的改革。
　　
　　行政管理體制改革取得實質(zhì)性突破的關(guān)鍵
　　
　　2005年7月，筆者曾在國務(wù)院辦公廳創(chuàng)辦的《信息化建設(shè)》雜志上，發(fā)表過一篇訪談文章，文章的標題是《電子政務(wù)需要“頂層設(shè)計”》。文章除了闡述電子政務(wù)“頂層設(shè)計”基本內(nèi)涵等外，主要強調(diào)我國在電子政務(wù)建設(shè)中堅持頂層設(shè)計的重要性。沒想到，在若干年后的“十二五”規(guī)劃中，也突出強調(diào)了對改革的頂層設(shè)計。仔細想來，中央在這個時候突出改革的頂層設(shè)計，既在情理之中，也體現(xiàn)了高層的戰(zhàn)略思維。
　　所謂改革的頂層設(shè)計，實際就是對未來中國改革的整體謀劃，也是從人民的最高利益出發(fā)，對改革的發(fā)展邏輯和改革內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系在新形勢下的再認識。在此基礎(chǔ)上，站在國家的層面，對制約我國未來改革發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類具體改革的標桿，作為制定具體改革政策的依據(jù)，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。這大概就是“十二五”規(guī)劃中之所以要強調(diào)頂層設(shè)計的原因吧！
　　在一些人看來，政府自身的改革，只有通過行政體制內(nèi)部的革故鼎新，扎扎實實地推進，敢于動真格的，就可能取得實質(zhì)性的進展。但在筆者看來，在中國現(xiàn)行的體制框架下，在政府自身改革的實質(zhì)性推進，僅僅在行政體制內(nèi)部進行，大概已經(jīng)很難奏效。這樣的改革策略和路徑選擇，也許正是我們以往政府改革陷入某種困境的原因之一。而中國政府自身改革要獲得成功，必須有新的思路和策略，這就是：要注重頂層設(shè)計。否則我國政府自身改革，很難避免低效率的重復。
　　中國的改革雖然取得了巨大成就，但是我們面臨的問題依然嚴峻。具體說，無論是改革的發(fā)展邏輯、改革的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，還是改革面臨的問題等，都需要我們通過加強頂層設(shè)計，解決一些帶有戰(zhàn)略性、全局性的問題，從而使攻堅階段的改革有實質(zhì)性突破，否則，一旦改革真的進入一個相對停滯的“膠著期”，就會增加改革的社會風險。
　?。ㄗ髡邽橹袊姓w制改革研究會副會長、北京大學政府管理學院博導）
　　責編/艾蕓 美編/李祥峰