□ 唐政秋，劉學(xué)軍

（長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

“兩型社會(huì)”背景下失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)證研究
——以長(zhǎng)株潭為例

□ 唐政秋，劉學(xué)軍

（長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

失地農(nóng)民的社會(huì)保障是長(zhǎng)株潭 “兩型社會(huì)”建設(shè)中一個(gè)不容回避的問(wèn)題。構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，既是 “兩型社會(huì)”建設(shè)的應(yīng)有之義，也是 “兩型社會(huì)”順利實(shí)施的保障。應(yīng)認(rèn)真分析、準(zhǔn)確把握長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民的社會(huì)保障的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，通過(guò)立法，從制度設(shè)計(jì)上創(chuàng)新失地農(nóng)民的社會(huì)保障；同時(shí)確立目標(biāo)、把握重點(diǎn)、夯實(shí)基礎(chǔ)，積極探索構(gòu)建長(zhǎng)株潭城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。

兩型社會(huì)；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

隨著長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)的推進(jìn)和“兩新”（新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化）戰(zhàn)略的實(shí)施，涉及到許多農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)利用，涉及到實(shí)施“城中村”改造和“遷村騰地”試點(diǎn)等，導(dǎo)致大量土地被征用，出現(xiàn)了大批的失地農(nóng)民。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)沙市僅2004年至2007年城市建設(shè)征地就有約8萬(wàn)農(nóng)民失去了土地；湘潭市截止2010年4月失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)達(dá)132088人；［1］至2009年10月株洲市石峰區(qū)有失地農(nóng)民10540人。失地農(nóng)民作為一個(gè)既有別于農(nóng)民又不同于城市居民的邊緣化群體，他們的合法權(quán)益該如何保護(hù)？該如何保障他們未來(lái)的生活？如何構(gòu)建和創(chuàng)新長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度等等，是長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。我們通過(guò)對(duì)長(zhǎng)株潭部分地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障情況實(shí)地調(diào)研，力圖為失地農(nóng)民社會(huì)保障制度構(gòu)建提供有益參考。

一、長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀實(shí)證分析

長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民的社會(huì)保障具有與全國(guó)其他地區(qū)的一些共性，但也因?yàn)?推進(jìn)“兩型社會(huì)”以及建設(shè)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)具有一些自己的特點(diǎn)。

⒈失地農(nóng)民參加社會(huì)保障比例低，保障方式不均衡，保障水平不高。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除長(zhǎng)沙市一些比較發(fā)達(dá)的地區(qū)外，約60%的失地農(nóng)民沒(méi)有參加任何社會(huì)保障，有的地區(qū)這一比例甚至高達(dá)75%，即使參加了社保少數(shù)失地農(nóng)民也僅限于最低生活保障和農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)。而且參加的社會(huì)保障水平不高，比如最低生活保障（未退休人員），平均每月不到200元。在調(diào)查中，有64%的失地農(nóng)民對(duì)社保體系很不滿意，認(rèn)為社會(huì)保障程度低、覆蓋面窄、社會(huì)保障力度弱。

如在長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民基本未納入城鎮(zhèn)管理社保體系，普遍存在失地農(nóng)民養(yǎng)老無(wú)可依、失業(yè)無(wú)保障、生病無(wú)保險(xiǎn)現(xiàn)象；農(nóng)村最低生活保障雖然覆蓋了一部分農(nóng)村的最困難人群，但農(nóng)村低保金額偏少，與城市低保相比差距最大的有兩倍之多。據(jù)調(diào)查，該區(qū)失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)社保的不到500人，比例十分低，且有關(guān)單位和部門(mén)對(duì)這一方面的監(jiān)管機(jī)制仍不夠不完善。

又如對(duì)株洲市石峰區(qū)的清水等四個(gè)村的調(diào)查，共有3659位失地農(nóng)民，只有74．8%的農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，而養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率均為零。

⒉用補(bǔ)償或者貨幣安置方式代替社會(huì)保障依然比較突出。與全國(guó)大部分地區(qū)相似，雖然長(zhǎng)株潭在推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)、解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題中進(jìn)行了一些嘗試，也出現(xiàn)了一些新的模式或典型做法，但更多地還是沿用上世紀(jì)90年代的貨幣補(bǔ)償或安置 （對(duì)失地農(nóng)民的土地、拆遷、勞動(dòng)力安置等進(jìn)行一次性補(bǔ)償）方式解決失地農(nóng)民問(wèn)題。例如，湘潭市征地主要是采用現(xiàn)金一次性補(bǔ)償方式，大多按照政策一次性補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民手中。即使是貨幣補(bǔ)償或安置，也存在土地補(bǔ)償不規(guī)范、不統(tǒng)一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等問(wèn)題。如，按照湘潭市政府2005年27號(hào)文件規(guī)定，一畝耕地全部三項(xiàng)補(bǔ)償約3．6萬(wàn)元左右，其中用于對(duì)被征用者生活保障的勞動(dòng)力安置補(bǔ)償只有大約1．2萬(wàn)元，如按城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)一次性繳費(fèi)，需繳將近4萬(wàn)元，雖然從2009年有的征地補(bǔ)償提高到每畝9萬(wàn)元，但由于人多地少，平均到每個(gè)人的補(bǔ)償就相當(dāng)少了。而長(zhǎng)沙市黎托鄉(xiāng)由于實(shí)施補(bǔ)償新政策，農(nóng)民僅房屋拆遷補(bǔ)償就由每平方米1500元提高到每平方米2050元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了40%，同時(shí)每人可以以900元/平米價(jià)格購(gòu)買(mǎi)70平米的住房。

可以說(shuō)，單一的貨幣補(bǔ)償方式只是為失地農(nóng)民提供一段時(shí)期內(nèi)必要的生活補(bǔ)償，很少或者根本沒(méi)有考慮到失地農(nóng)民的社會(huì)保障，特別是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障問(wèn)題，同時(shí)，偏低的征地價(jià)格滿足不了建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的需要。特別是一些大齡失地農(nóng)民再就業(yè)非常困難，征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后的保障”功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有限資金難以為失地農(nóng)民再造一個(gè)可持續(xù)生計(jì)保障。

⒊部分失地農(nóng)民再就業(yè)困難，影響了社會(huì)保障制度的構(gòu)建。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的素質(zhì)（學(xué)歷、技能等）、所處地域、征地安置方式、政府行為等是影響失地農(nóng)民的再就業(yè)的重要因素，大部分失地農(nóng)民的就業(yè)狀況相當(dāng)嚴(yán)峻。由于失去土地這個(gè)最后的保障，在社會(huì)保障體系尚未建立健全的情況下，失地農(nóng)民一旦未能就業(yè)，便沒(méi)有了任何生活來(lái)源和社會(huì)保障，因此，就業(yè)直接影響著失地農(nóng)民的生活狀況。以株洲某社區(qū)為例，截止2009年4月，該社區(qū)1248名失地農(nóng)民中，勞動(dòng)年齡段內(nèi)有858人，其中目前暫無(wú)業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的747人，失業(yè)率高達(dá)87%；據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2009年底以前，湘潭市全市失地勞動(dòng)力83329人，無(wú)業(yè)在家達(dá)23151人，占27．8%。其中，湘潭市九華示范區(qū)某鄉(xiāng)地處長(zhǎng)潭結(jié)合部，可以說(shuō)地理位置比較優(yōu)越，至2009年底16088名有勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民中，在家待業(yè)的達(dá)5974人，占37．1%。

⒋失地農(nóng)民期望盡快完善社會(huì)保障制度。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，在土地未被征收、征用等之前，土地是“農(nóng)民社會(huì)保障的載體”和農(nóng)民“家庭最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，［2］他們參加社會(huì)保障的意識(shí)較弱。一旦土地被征用，農(nóng)民就意味著失去了最基本的生活保障，失地農(nóng)民成了“種地?zé)o田，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”人員，社會(huì)保障成了失地農(nóng)民的后顧之憂。而單一的貨幣安置或補(bǔ)償方式并不能解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障。失地農(nóng)民深深懂得，為了保障未來(lái)的生活、工作等，除了就業(yè)外，必須依靠健全的社會(huì)保障制度。

據(jù)調(diào)查，長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民中有74．41%希望參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，有45．24%希望參加失業(yè)保險(xiǎn)，有34．01%希望參加生育保險(xiǎn)，有29．96%希望參加工傷保險(xiǎn)。［3］可見(jiàn)失地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的需求十分迫切，這也反映了失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活不確定性的擔(dān)憂。

⒌政府部門(mén)高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障，勇于探索。長(zhǎng)株潭在推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)、加快城市化進(jìn)程的同時(shí)，充分利用國(guó)家給予 “兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的政策和機(jī)會(huì)，提出了建設(shè)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，加快推進(jìn)長(zhǎng)株潭城鄉(xiāng)一體化。在上述背景下，長(zhǎng)株潭各級(jí)政府充分認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)于“兩型社會(huì)”以及社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要意義，高度重視對(duì)失地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，力圖實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民與城市居民享有同等的社會(huì)保障。

長(zhǎng)株潭在學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極探索，大膽創(chuàng)新失地農(nóng)民社會(huì)保障。首先是制度上創(chuàng)新，先后出臺(tái)了相關(guān)的法律、政策。如，2008年長(zhǎng)沙市政府頒布了 《關(guān)于完善失地農(nóng)民社會(huì)保障辦法有關(guān)問(wèn)題的通知》，大力推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障與現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的融合；2010年7月1日，長(zhǎng)沙市開(kāi)始實(shí)施《長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；2007年和2008年，株洲市和湘潭市政府先后制定了 《失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和基本生活保障試行辦法》等。其次，在具體實(shí)踐操作上探索失地農(nóng)民的社會(huì)保障，積累了經(jīng)驗(yàn)，形成了一些具有本地特色的失地農(nóng)民社會(huì)保障模式，有力促進(jìn)了“兩型社會(huì)”建設(shè)。

二、長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民社會(huì)保障的主要模式

⒈長(zhǎng)沙黎托模式。又稱“武廣模式”。2007年，武廣客運(yùn)專線長(zhǎng)沙站在長(zhǎng)沙市雨花區(qū)黎托鄉(xiāng)正式啟動(dòng)建設(shè)。此項(xiàng)目共涉及該鄉(xiāng)10個(gè)行政村11平方公里區(qū)域，征用了該鄉(xiāng)1萬(wàn)多畝土地，隨之出現(xiàn)了2萬(wàn)多名失地農(nóng)民。在拆遷安置失地農(nóng)民過(guò)程中，雨花區(qū)在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，在原有的“洞井模式”、“蓮湖模式”的基礎(chǔ)上，積極試點(diǎn)、探索，實(shí)踐了以“一納入兩轉(zhuǎn)變?nèi)健保ㄊУ剞r(nóng)民納入城市居民社保體系；集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?；拆遷、安置，社保同步啟動(dòng)）為主要特征的新模式。其中，一納入即失地農(nóng)民分年齡段納入城市居民社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民按法定勞動(dòng)就業(yè)的三個(gè)年齡段分別實(shí)行一次性基本生活補(bǔ)償，參加基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和納入城市最低生活保障等三種方式；市財(cái)政設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障資金專戶，資金的25%來(lái)源于土地補(bǔ)償費(fèi)，其他來(lái)源于經(jīng)政府批準(zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)、失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的利息和其他增值收入及土地出讓金。由于實(shí)行社會(huì)保障新模式，失地農(nóng)民拆房騰地完畢后，即納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等待遇，每月可領(lǐng)取基本生活保障費(fèi)用，保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，也確保了武廣項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

⒉株洲天元模式。株洲市天元區(qū)是2008年被湖南省委、省政府批準(zhǔn)的全省“兩型社會(huì)”重點(diǎn)建設(shè)的五個(gè)核心示范區(qū)之一。為全面妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、老年生活補(bǔ)助費(fèi)等問(wèn)題，2007年，天元區(qū)在全省率先建立了失地農(nóng)民基本生活保障制度，出臺(tái)了《征地補(bǔ)償安置及被征地人員就業(yè)培訓(xùn)和基本生活保障實(shí)施辦法》、《被征地人員醫(yī)療保險(xiǎn)細(xì)則》等政策文件，在失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、生活補(bǔ)助等制度設(shè)計(jì)方面進(jìn)行了大膽突破，一次性為“征轉(zhuǎn)分離”失地農(nóng)民辦理了村民轉(zhuǎn)居民手續(xù)，比較系統(tǒng)地解決了失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。其主要具體做法：⑴被征收土地的農(nóng)民根據(jù)不同年齡，可以分別享受10－15年的企業(yè)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，其中女45周歲及以上、男50周歲及以上，一次性為其補(bǔ)貼25142元補(bǔ)建補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)15年；⑵已達(dá)到退休年齡的人員可以拿到410至500元的退休金，可享受個(gè)人免費(fèi)的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)；⑶女16周歲至55歲，男16周歲至60歲的人員，享受株洲市城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，個(gè)人只需繳納基數(shù)的2%和每年100元大病互助費(fèi)，其余3%政府予以補(bǔ)貼；⑷對(duì)女45周歲至55歲、男50周歲至60歲的人員設(shè)置了基本生活補(bǔ)助費(fèi)制度；對(duì)年齡偏大的人員設(shè)置了可供選擇的老年生活費(fèi)制度。

2009年，全區(qū)共有5800名失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，18l3名失地農(nóng)民參加了醫(yī)療保險(xiǎn)，失地農(nóng)民社會(huì)保障水平逐年提高。社保資金由用地單位繳納，在土地報(bào)批時(shí)按20元 /m2（即13300元 /畝）收取。天元區(qū)還建立了區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（管理處）三級(jí)協(xié)作的失地農(nóng)民社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。

⒊湘潭岳塘模式。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截止2009年底，湘潭市失地農(nóng)民涉及全市五個(gè)縣市區(qū)（含九華、昭山示范區(qū)）47個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，282個(gè)村，失地農(nóng)戶38106戶，失地總?cè)藬?shù)132088人。2007年，湘潭市出臺(tái)了《失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障試行辦法》，率先在岳塘區(qū)開(kāi)展失地農(nóng)民社會(huì)保障試點(diǎn)，并逐步鋪開(kāi)，漸次推進(jìn)。岳塘區(qū)霞城鄉(xiāng)聯(lián)合村、下攝司村等五個(gè)村44個(gè)組，因?yàn)橄驿摂U(kuò)建項(xiàng)目征地拆遷，失地農(nóng)民達(dá)5000多人。失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作采取市統(tǒng)籌、區(qū)操作、鄉(xiāng)村配合的模式，嚴(yán)格按照市政府相關(guān)文件精神確定參保對(duì)象，嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)，確保公平、公正、公開(kāi)。截至2010年底，岳塘全區(qū)7138名失地農(nóng)民中，已有1107人參加了社會(huì)保障，2140人參加了社會(huì)保險(xiǎn)。

上述模式代表了長(zhǎng)株潭在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的探索和實(shí)踐，具有一定的借鑒意義，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧、推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)產(chǎn)生了積極作用。但是我們也應(yīng)該看到，上述的模式只是涉及失地農(nóng)民社會(huì)保障一個(gè)或幾個(gè)方面，并不系統(tǒng)全面，具有很強(qiáng)的地域特性，有的模式還比較落后，難以在長(zhǎng)株潭全面推廣。［4］

三、長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新

⒈充分認(rèn)識(shí)構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度對(duì)于 “兩型社會(huì)”建設(shè)的重大意義。長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)是一項(xiàng)前所未有的事業(yè)。我們認(rèn)為，“兩型社會(huì)”建設(shè)的成敗，標(biāo)志之一是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的構(gòu)建與否。社會(huì)保障問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益與社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，若處理不當(dāng)，會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，是科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的必然要求，是公平正義的必然要求，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的有力保障。對(duì)于長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)來(lái)說(shuō)，解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，有利于消滅城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加速實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，有利于長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”的順利推進(jìn)，同時(shí)，建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，也是“兩型社會(huì)”建設(shè)的應(yīng)有之義，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城鄉(xiāng)一體化的突破口，是長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”順利實(shí)施的保障，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然選擇。

⒉契合“兩型社會(huì)”建設(shè)，結(jié)合長(zhǎng)株潭實(shí)際，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。國(guó)家設(shè)立長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，本身就是一種創(chuàng)新，也是一種探索。構(gòu)建長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新是前提，一定要運(yùn)用法制化手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法制化。長(zhǎng)株潭各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該抓住“兩型社會(huì)”建設(shè)這一歷史機(jī)遇，大膽探索、實(shí)踐，進(jìn)一步創(chuàng)新失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。要在全面梳理黨和國(guó)家有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障法律、政策的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)、制定出富有實(shí)踐指導(dǎo)意義、應(yīng)用操作性較強(qiáng)、體現(xiàn)長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)特點(diǎn)，符合失地農(nóng)民利益、兼顧國(guó)家和社會(huì)利益的法律法規(guī)政策，逐步建立統(tǒng)一的長(zhǎng)株潭城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，真正解決農(nóng)民包括失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。我們認(rèn)為，具體制度的設(shè)計(jì)創(chuàng)新應(yīng)在以下幾個(gè)方面突破：⑴城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制；⑵農(nóng)村社會(huì)保障品種和社會(huì)保險(xiǎn)范圍；⑶失地農(nóng)民社會(huì)救助制度；⑷城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系等等。

⒊確立目標(biāo)，逐步構(gòu)建統(tǒng)一的長(zhǎng)株潭三地城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系。長(zhǎng)期以來(lái)由于我國(guó)城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村的戶籍制度等因素，農(nóng)民天然地被排斥在各種社會(huì)保障制度之外。長(zhǎng)株潭在解決失地農(nóng)民問(wèn)題過(guò)程中，應(yīng)該確立構(gòu)建長(zhǎng)株潭一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的目標(biāo)，為國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)和參考。同時(shí)，要按照失地農(nóng)民市民化這一目標(biāo)導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)一個(gè)相對(duì)接近的、便于今后與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系相銜接的、能按社會(huì)保障制度基本運(yùn)行規(guī)律運(yùn)作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循環(huán)漸進(jìn)地推動(dòng)統(tǒng)一的長(zhǎng)株潭三地城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系構(gòu)建。

我們認(rèn)為，上述目標(biāo)可以分三步走：第一步，長(zhǎng)株潭三地分別建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及最低生活保障制度。目前長(zhǎng)沙市已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民（含失地農(nóng)民）的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二步，長(zhǎng)株潭三地分別統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)，并逐步統(tǒng)一其他社會(huì)保障如臨時(shí)救助、教育救助、大病醫(yī)療救助、司法救助等。第三步，根據(jù)長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合程度，建立統(tǒng)一的長(zhǎng)株潭三地城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系。對(duì)于第三步，也要逐步實(shí)現(xiàn)，首先，構(gòu)建長(zhǎng)株潭統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，構(gòu)建長(zhǎng)株潭統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度；再次，構(gòu)建長(zhǎng)株潭社會(huì)救助制度和其他社會(huì)保障制度，并建立各市區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)統(tǒng)一的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。

⒋把握重點(diǎn)，優(yōu)先推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。從失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀分析，不管是有勞動(dòng)能力還是喪失勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民，最擔(dān)心的不是就業(yè)，而是喪失勞動(dòng)能力以后的養(yǎng)老、醫(yī)療問(wèn)題。為此，從建立適應(yīng)失地農(nóng)民不同群體或不同生活風(fēng)險(xiǎn)要求的獨(dú)立社會(huì)保障項(xiàng)目入手，按照失地農(nóng)民遭遇風(fēng)險(xiǎn)的程度不同，可以考慮先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)，其次是最低生活保障制度，再次為醫(yī)療保險(xiǎn)，最后為失業(yè)保險(xiǎn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的重點(diǎn)對(duì)象是：勞動(dòng)年齡段內(nèi)和已達(dá)到養(yǎng)老年齡線以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的失地農(nóng)民。對(duì)已經(jīng)達(dá)到養(yǎng)老年齡線以上的失地農(nóng)民，可直接實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，為其建立個(gè)人專用賬戶，按不同年齡段一次性或分批繳足基本養(yǎng)老保障費(fèi)用，政府、集體和個(gè)人出資部分一并記入個(gè)人專用賬戶。對(duì)征地時(shí)未達(dá)到勞動(dòng)年齡段或在校學(xué)生（通常為未滿16周歲），可按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給安置凈補(bǔ)助費(fèi)，當(dāng)其達(dá)到勞動(dòng)年齡或?qū)W校畢業(yè)后，即作為城鎮(zhèn)新生勞動(dòng)力直接參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

最低生活保障是國(guó)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利。失地農(nóng)民基本生活保障對(duì)象不是全部失地農(nóng)民，而是失地農(nóng)民中基本生活無(wú)保障人員。將符合條件的失地農(nóng)民納入城市最低生活保障體系，盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)保到城保的接軌，并做到應(yīng)保盡保。

要建立健全多元醫(yī)療保障制度。失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民后，應(yīng)盡快將其納入城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保障體系；沒(méi)有轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的，重點(diǎn)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療，盡快建立大病保險(xiǎn)制度，建立國(guó)家、集體和個(gè)人共擔(dān)機(jī)制，完善慈善、捐助機(jī)制，充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金，使失地農(nóng)民享受到可靠的醫(yī)療保障。

⒌夯實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)新失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集和監(jiān)管?；I集失地農(nóng)民社會(huì)保障基金是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。要?jiǎng)?chuàng)新失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌措機(jī)制。要通過(guò)立法，設(shè)立長(zhǎng)株潭統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金，并多渠道籌措長(zhǎng)株潭農(nóng)村社會(huì)保障資金；堅(jiān)持國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織和失地農(nóng)民個(gè)人三方合理分擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。現(xiàn)階段長(zhǎng)株潭失地農(nóng)民社會(huì)保障基金籌集渠道可以包括：政府財(cái)政撥款＋政府拍賣(mài)土地的凈收益＋土地增值收益或級(jí)差收益＋土地補(bǔ)償費(fèi)＋開(kāi)發(fā)商或企業(yè)出資＋失地農(nóng)民出資（可以從征地補(bǔ)償款中預(yù)先扣留）＋捐獻(xiàn)＋基金投資收益等。

要改革、創(chuàng)新失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的營(yíng)運(yùn)及其監(jiān)督。據(jù)調(diào)查，目前長(zhǎng)株潭現(xiàn)有的社會(huì)保障基金大部分采用計(jì)劃行政管理，由政府相關(guān)部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理及其監(jiān)督，經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督?jīng)]有分開(kāi)，這種做法不利于基金的安全和保值增值。因此，應(yīng)參照國(guó)際通行的做法，分開(kāi)設(shè)置失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)對(duì)后者的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)保障市場(chǎng)的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、投資運(yùn)營(yíng)和保險(xiǎn)金的發(fā)放等。在基金的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的選擇上，建議引入基金管理機(jī)制，通過(guò)招標(biāo)的形式，交由專業(yè)投資管理公司進(jìn)行基金投資運(yùn)作，并采取投資方式多元化策略降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的保值增值。要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，將基金運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等納入法制化的軌道并使其依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律規(guī)范化運(yùn)作。

［1］http： //www．hunan．ngx．net．cn /zonghexinxi/zonghexinwen /t20100618＿72341．htm［EB/OL］．

［2］李亞華．解決失地農(nóng)民保障問(wèn)題的幾點(diǎn)思考［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，（03）．

［3］向燕子，賀豐，李長(zhǎng)春．論長(zhǎng)株潭一體化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)［J］．中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），第3卷（03）．

［4］湖南商學(xué)院失地農(nóng)民研究課題組．長(zhǎng)沙市失地農(nóng)民安置創(chuàng)新研究——論G－D－F五位一體復(fù)合安置模式的構(gòu)建 ［J］．企業(yè)家天地·下旬刊，2009，（06）．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

“Two Type Society”Social Security under the Background of Empirical Studies Land－lost Farmers——For Example in Changsha－Zhuzhou－Xiangtan

Tang Zhengqiu，Liu Xuejun

Social security of the farmers is changzhutan “two type society” construction in an assignable problem．Constructing social security system of landless farmers，Since “the construction of two type society” for defendants，Also the “two type society” smooth implementation of security．Should be analyzed carefully changzhutan and accurately grasp of social security of the farmers，the status and the characteristics of the，Through legislation，F(xiàn)rom system design innovation of the farmers social security；To establish targets，grasp the key，laying solid foundation，Actively explore construct changsha－zhuzhou－xiangtan urban and rural integration of social security system．

Two type society；Lost－cropland peasants；Social security

D632．1

A

1007－8207（2011）08－0051－04

2011－04－15

唐政秋（1964—），男，湖南華容人，長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障法；劉學(xué)軍（1969—），男，湖南長(zhǎng)沙人，長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

本文是湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金課題 “長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)背景下失地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09YBB023。