□ 黃桂琴，閆雪玲

（石家莊經(jīng)濟學院，河北 石家莊 050037）

我國自然資源使用權流轉的法律規(guī)制及完善

□ 黃桂琴，閆雪玲

（石家莊經(jīng)濟學院，河北 石家莊 050037）

自然資源是物，自然資源使用權是用益物權，其流轉可實現(xiàn)對其的永續(xù)利用。我國自然資源使用權流轉在可交易的權利類型，流轉的主體資格和法律條件，審批登記制度，價值評估制度，監(jiān)督管理等方面存在不足。我國法律應在擴大可交易的自然資源使用權類型的范圍，嚴格主體的市場準入條件，完善權屬登記制度，全面實行開發(fā)利用規(guī)劃，建立與之相適應的司法制度，采取環(huán)保激勵措施等方面予以完善。

自然資源使用權；流轉；法律規(guī)制

自然資源既是生態(tài)系統(tǒng)的構成要素，又是人類生產(chǎn)和生活的基本物質資料。自然資源具有天然性、稀缺性、有用性、特定性，具備物的要件。但與一般物不同的是，自然資源具有生態(tài)價值，這是進行自然資源使用權流轉制度設計應關注的重點。自然資源使用權是對自然資源占有、使用和收益的權利，是用益物權，但與一般用益物權存在較大差異，鑒于自然資源使用權與一般用益物權的差別，以及各類自然資源使用權之間的相似特點，將其歸為準物權。［1］（p33）準物權是一組性質有差別但又有共同點的一組權利的集合概念，包括土地使用權、草原承包經(jīng)營權、礦業(yè)權、水權、林權、漁業(yè)權、狩獵權和排污權等。準物權既反映了自然資源使用權的權利屬性，又不乏其特殊性?；谒椒ㄉ系慕灰自瓌t，通過自然資源使用權的流轉實現(xiàn)其價值最大化，同時兼顧其不同于一般用益物權的屬性而加以公法制約，有利于在自然資源開發(fā)利用等相關制度制定時將自然資源的特殊性予以關注，實現(xiàn)開發(fā)和保護并舉，實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用。自然資源使用權物權屬性是其進行流轉的前提，我國自然資源所有權屬于公有，自然資源所有權的制度安排決定了其不可流轉。自然資源使用權流轉是將部分所有權的權能分離出來，使公有財產(chǎn)進入市場，實現(xiàn)自然資源的可交易性，發(fā)揮物盡其用的經(jīng)濟效能。

一、我國自然資源使用權流轉法律制度的沿革

我國自然資源使用權流轉制度的歷史沿革可以分為三個階段，即自然資源使用權的禁止流轉階段、自然資源使用權的無償授予階段和自然資源使用權的有償交易階段。

⒈自然資源使用權的禁止流轉及無償授予階段。20紀50年代，我國建立了自然資源所有權的公有制，為二元結構，即自然資源的國家所有和集體所有。如《中華人民共和國憲法》（1954年）規(guī)定：“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！贝藭r的自然資源產(chǎn)權為“憲法性的權利”，具有強烈的政治性和排他性。其使用也只能由國家和政府以所有者的身份對自然資源進行支配。

此歷史階段的自然資源成為國家和集體的專有物，其利用以行政手段為之。國有企業(yè)可無償取得自然資源開發(fā)、利用權。自然資源產(chǎn)權禁止流轉，自然資源產(chǎn)品限制流通。因自然資源產(chǎn)權禁止流轉，形成自然資源無價。從而導致自然資源的利用率低，自然資源浪費嚴重。對經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境保護均產(chǎn)生了不利影響。

⒉自然資源使用權有限制流轉階段。改革開放以來，我國開始了自然資源產(chǎn)權制度的變革。以自然資源品種為分類的自然資源單行法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章形成了我國自然資源的法律制度體系。我國自然資源開發(fā)利用進入了法制時代。

這一時期的法律制度對自然資源使用權的流轉予以了有限制地放開的規(guī)定。如《中華人民共和國憲法》第10條第4款修改為 “任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以有償轉讓?！笔状蚊鞔_了土地使用權可以有償轉讓。但1986年的《礦產(chǎn)資源法》對“采礦權”、《取水許可證制度實施辦法》對“取水許可證”、《漁業(yè)法》對 “捕撈許可證”、《野生動物保護法》對“特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證”，均禁止轉讓，并進行了懲罰性規(guī)定。

法律對自然資源使用權轉讓略有放開，但禁止性規(guī)定內(nèi)容明確，這一時期自然資源使用權仍處于無償取得并排斥交易的階段。

⒊自然資源使用權的有償交易階段。這一時期有兩個主要特點：第一，自然資源的概念與傳統(tǒng)比較有所不同。這一時期，環(huán)境法理論界觀點認為“環(huán)境”應納入自然資源中。如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署定義：“自然資源是指在一定條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值，以提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和?！蹦壳?，自然資源可分為四類：“⑴物質資源：以其實體為人類提供服務，如土地、煤、石油等；⑵環(huán)境容量資源：指在一定的環(huán)境質量目標下，環(huán)境可容納污染物質的最大量，它以其消化污染物為人類服務；⑶舒適性資源，如自然景觀；⑷自維持性資源，指主要功能是維持生態(tài)平衡的資源?！保?］我國排污權交易地方性法規(guī)及排污權交易實踐均將“環(huán)境容量權”作為自然資源使用權來界定。但本文仍以第一種自然資源為論述對象。第二，部分自然資源使用權可以有償交易。允許轉讓的法律規(guī)定自上世紀80年代末始。“土地開發(fā)利用權”是我國最早可以交易的自然資源使用權。如1988年《土地管理法》第2條第4款、第5款和第7條確立了土地有償使用制度；1994年《城市房地產(chǎn)管理法》在此基礎上規(guī)定了土地使用權交易制度，明確規(guī)定了土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押制度，并明確了土地使用權交易與劃撥的界限。

礦業(yè)權為我國第二個可以進入交易的自然資源使用權。1996年8月29日新修改的《礦產(chǎn)資源法》在第5條中規(guī)定國家實行探礦權、采礦權有償取得制度；第6條規(guī)定探礦權、采礦權按規(guī)定可以轉讓外，還規(guī)定：第一，探礦權人有權在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權。探礦權人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準，可以將探礦權轉讓他人；第二，已取得采礦權的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權的情形而需要變更采礦權主體的，經(jīng)依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。1998年2月12日頒布的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規(guī)定了探礦權、采礦權轉讓的要求，如：受讓人的資格、條件、程序和效力等，使礦業(yè)權流轉有法可依。1998年《森林法》的修改使森林、林地和林木使用權成為我國第三個可進行交易的自然資源使用權。2001年《中華人民共和國海域使用管理法》使海域使用權交易制度成為第四個可進行交易的自然資源使用權。

以上法律法規(guī)對自然資源的開發(fā)利用、流轉、管理和保護進行了系統(tǒng)規(guī)定，實現(xiàn)了部分自然資源使用權的流轉。這一時期的法律與實踐相結合，為形成自然資源使用權市場化機制打下了基礎。

二、我國法律對自然資源使用權流轉的規(guī)定

目前，我國的相關法律對自然資源使用權流轉中的權利種類、主體資格、流轉的條件、一級市場和二級市場的建設、流轉的審批登記制度、流轉的自然資源價值評估等予以了規(guī)定，其主要內(nèi)容為：

⒈可以流轉的自然資源使用權種類和流轉方式。我國法律已經(jīng)逐步放寬了對可以流轉的自然資源使用權種類的限制，但目前仍有大部分權利不允許自由轉讓。

可以轉讓的權利種類：《礦產(chǎn)資源法》第6條第1款對符合條件的礦業(yè)權經(jīng)審批可以轉讓；《草原法》規(guī)定草原承包經(jīng)營權可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉讓；《海域使用管理法》第27條規(guī)定，海域使用權可以依法轉讓；《森林法》規(guī)定，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林及其林地使用權、采伐跡地和火燒跡地的林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件。

禁止或限制轉讓的權利種類：《礦產(chǎn)資源法》第6條對采礦權的轉讓除法律規(guī)定的上述情形外一律禁止，而且做出了禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利的規(guī)定。我國《水法》中沒有規(guī)定允許用水權轉讓，《取水許可制度實施辦法》規(guī)定取水許可證不得轉讓，實際上限制了水權的轉讓和建立水權市場的前提條件?！稘O業(yè)法》第23條第3款規(guī)定，捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉讓，對養(yǎng)殖權可否轉讓未做規(guī)定?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第25條規(guī)定，禁止倒賣、轉讓特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉一般限于本集體成員之間。

現(xiàn)行法律對各類自然資源使用權流轉方式的規(guī)定：⑴國有土地使用權可采取出售、交換、贈與、作價出資、入股或其他方式轉讓，集體土地使用權可采取轉包、出租、互換、入股等方式轉讓或其他方式轉讓；⑵礦業(yè)權可以通過招標、拍賣、在企業(yè)合并、分立、與他人合資或企業(yè)資產(chǎn)出售等情形下轉讓；⑶林權可入股、合資、合作出資流轉；⑷海域使用權可招標、拍賣、出租和抵押流轉；⑸草原承包經(jīng)營權只做了允許自愿、有償依法轉讓的原則性規(guī)定。

⒉流轉的主體資格。主體資格是否符合法律的規(guī)定是自然資源使用權流轉的前提條件，我國對主體的限制近年在不斷放寬，以擴大可交易的主體范圍。

《礦產(chǎn)資源法實施細則》第11—14條對采礦權的主體資格進行了規(guī)定：國有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)及個體采礦者均可以成為采礦權的主體。如第11條：開辦國有礦山企業(yè)，除應當具備有關法律、法規(guī)規(guī)定的條件外，并應當具備下列條件：⑴有供礦山建設使用的礦產(chǎn)勘查報告；⑵有礦山建設項目的可行性研究報告 （含資源利用方案和礦山環(huán)境影響報告）；⑶有確定的礦區(qū)范圍和開采范圍；⑷有礦山設計；⑸有相應的生產(chǎn)技術條件。國務院、國務院有關主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，按照國家有關固定資產(chǎn)投資管理的規(guī)定，對申請開辦的國有礦山企業(yè)根據(jù)前款所列條件審查合格后，方予批準。第12條—14條對集體礦山企業(yè)、私營礦山企業(yè)及個體采礦者的資格條件進行了規(guī)定。他們共同必備的實質要件主要包括：⑴開采范圍與其開采能力、礦山服務年限相適應；⑵對擬開采礦產(chǎn)資源有合理的開采方案；⑶保障安全生產(chǎn)的能力；⑷環(huán)境保護、防治污染的能力；⑸承擔與開采礦產(chǎn)資源直接相關的其他連帶責任能力。［3］

《草原法》第15條規(guī)定：“草原承包經(jīng)營權轉讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應當履行保護、建設和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務?！薄稘O業(yè)法》第8條規(guī)定：“外國人、外國漁業(yè)船舶進入中華人民共和國管轄水域，從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調查活動，必須經(jīng)國務院有關主管部門批準?！钡?0條規(guī)定：“國家鼓勵全民所有制單位、集體所有制單位和個人充分利用適于養(yǎng)殖的水域、灘涂，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)?！?/p>

由此可見，我國對自然資源使用權流轉的主體范圍包括了國內(nèi)的企業(yè)、個人，同時，在有些自然資源領域，有條件地允許外國的法人和自然人進入。

⒊流轉的法律條件。我國法律基于既鼓勵自然資源使用權的交易，又最大限度地保護自然資源不被浪費，在開采過程中減少對環(huán)境的損害，對自然資源使用權的流轉進行了法律條件的限制性規(guī)定。如：轉讓主體必須完成一定的資金和技術投入，繳納相關的稅費，并經(jīng)相關部門的審批才可轉讓。

以礦業(yè)權為例，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第5條規(guī)定了探礦權轉讓的具體條件：⑴自頒發(fā)勘查許可證之日起滿2年，或者在勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)可供進一步勘查或者開采的礦產(chǎn)資源；⑵完成規(guī)定的最低勘查投入；⑶探礦權屬無爭議；⑷按照國家有關規(guī)定已經(jīng)繳納探礦權使用費、探礦權價款；⑸國務院地質礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的其他條件?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第17條，對3年勘查投入的最低勘查投入做了詳細規(guī)定，探礦權人當年度勘查投入高出規(guī)定額的，高出部分可計入下一個勘查年度的勘查投入。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第3條第2款和第5條對采礦權轉讓的具體條件做了明確的規(guī)定，當已經(jīng)取得采礦權的礦山企業(yè)因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權的情形時，需要變更采礦權主體的，經(jīng)依法批準，可以將采礦權轉讓他人?！短降V權采礦權轉讓管理辦法》第6條規(guī)定了采礦權轉讓應當具備的條件：包括生產(chǎn)年限，權屬確定，已繳納相關的稅費等條件。

⒋兩級流轉市場的法律規(guī)定。自然資源使用權流轉的一級市場指國家作為自然資源的所有權人，將自然資源使用權有償出讓給符合法定條件的主體；二級市場指的是取得自然資源使用權的主體通過法定方式將此權利轉讓給其他主體。

自然資源使用權流轉的一級市場由政府主導，政府部門作為自然資源的代理人、管理人，將自然資源使用權出讓給自然人、法人及其他社會組織，政府具有管理者和市場主體雙重身份。一級市場自然資源使用權的取得方式因自然資源種類、稀缺性和戰(zhàn)略地位不同而有差別：對涉及民生的多采用無償取得的方式，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、漁業(yè)權、草原承包經(jīng)營權等；對涉及公益的多采無償劃撥形式，如城市交通用地；對其他如探礦權、采礦權、工程水權，則采用有償取得并經(jīng)審批，既可以采取非市場化的行政授予、協(xié)議、委托等形式，也可采用招標、拍賣、協(xié)商等市場化方式。

自然資源使用權流轉的二級市場是一般民事主體之間的交易場所，政府只是履行市場建設和監(jiān)管職責。二級市場以鼓勵自由平等交易為原則，轉讓方式多樣化，如出讓、直接轉讓、抵押、作價出資、信托、出租和企業(yè)分立、合并、合作、重組改制等。

通過一級出讓市場和二級市場的結合，才真正體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟條件下自然資源使用權作為一種財產(chǎn)的市場屬性，使其經(jīng)濟價值與生態(tài)價值可以通過市場的基礎性配置得到充分實現(xiàn)。

⒌流轉審批登記和自然資源價值評估。流轉審批登記指自然資源使用權人要獲得或轉讓權利必須向有關管理部門申請，經(jīng)由有關部門審查批準登記后才能進行。我國法律規(guī)定自然資源使用權取得和轉讓的審批登記制度，經(jīng)審批合格的才可進行流轉。

如礦業(yè)權的轉讓，我國對其審批實行兩級管理，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第3條規(guī)定：我國由國務院地質礦產(chǎn)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質礦產(chǎn)主管部門負責礦業(yè)權轉讓審批。國務院地質礦產(chǎn)主管部門負責由其審批發(fā)證的探礦權、采礦權轉讓的審批，除此之外的均由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質礦產(chǎn)主管部門負責審批。市（地）縣地質礦產(chǎn)主管部門無權審批礦業(yè)權轉讓。2007年的《海域使用管理辦法》第48條規(guī)定：未經(jīng)登記擅自出租、抵押海域使用權，出租、抵押無效。流轉審批登記制度主要是為了保證自然資源使用權的有序流轉，加強流轉過程的行政監(jiān)督。

但不足的是我國缺乏完善的權利移轉登記的規(guī)定，使雙方主體缺乏交易信息查詢的公示登記場所，增加了交易成本，不利于交易安全。

自然資源價值評估是在自然資源使用權轉讓前，必須由具備資格的機構對其進行價值評估，如《探礦權采礦權轉讓管理辦法》規(guī)定：“轉讓國家出資勘查所形成的探礦權、采礦權的，必須進行評估”。此制度是為了保證自然資源使用權交易價格不要過分偏離其價值。

三、我國自然資源使用權流轉制度存在的主要問題

我國在《中國21世紀議程》中宣告：“建立和完善自然資源產(chǎn)權制度，實行自然資源所有權與使用權分離，以及自然資源的有償使用和轉讓?！保?］（p65）為了實現(xiàn)這一目標，我國的自然資源使用權流轉的法律制度和流轉市場建設已逐步完善并初見成效。但在實際運行中也暴露出諸多問題。

⒈政府主導與私法制度、機制不健全導致自然資源流轉市場缺乏活力。長期以來，我國環(huán)境資源法律制度公法色彩濃重，國家對環(huán)境資源監(jiān)督、管理職能的認識仍局限于“警察國家”的學說。在自然資源流轉過程中同樣存在著以政府意志為主導，行政手段為主控，用行政管理方式來調整自然資源財產(chǎn)關系的模式。這些做法違背了市場交易中應具備的公開、公平、競爭的規(guī)則，無法體現(xiàn)價格杠桿的自動調節(jié)作用。私法制度、機制不健全，因而不能很好地貫徹意思自治、平等協(xié)商、等價有償?shù)仍瓌t。市場行政壟斷，市場缺乏活力。行政管理和私法自治并不矛盾，但只有二者的合理配合才能使市場更健康地發(fā)展。而這正需要私法機制發(fā)揮作用，因為自然資源使用權是物權，具有私權屬性，建立自然資源使用權的市場流轉機制，除了在公法上規(guī)定其法定義務，更重要的是運用私法手段，才能調動流轉主體的積極性。其存在的問題具體表現(xiàn)為：第一，自然資源使用權流轉審批程序繁瑣。我國對自然資源的流轉實行審批登記制度，由于多部門管理，審批程序繁雜，降低了交易效率。第二，自然資源使用權流轉過程中及合同履行中的監(jiān)管，公眾參與程度低。政府監(jiān)管處于主導地位，但經(jīng)常發(fā)生監(jiān)管不力的情況。而非政府組織和公民的監(jiān)督缺少制度安排，作用沒有發(fā)揮出來。第三，自然資源流轉合同的法律制度欠缺。我國自然資源使用權流轉合同的性質在理論界觀點不一。由于缺少法律的明確規(guī)定，實踐中關于合同主體的權利、義務，合同的履行，合同的變更和解除，當事人的違約責任等在適用法律上，或者運用行政法或者運用合同法上，存在不一致的情況。第四，自然資源使用權流轉合同雙方對于環(huán)境責任的承擔有待法律明確規(guī)定與合同的具體落實。雖然交易雙方的民事責任比較詳盡，但環(huán)境責任不具體、不明確，對造成的環(huán)境破壞和污染，雙方互相推諉。第五，自然資源使用權流轉中缺少經(jīng)濟刺激、鼓勵等內(nèi)容。法律及合同對私人投資、合理開發(fā)利用自然資源，有利于改善環(huán)境、治理污染的行為，缺乏經(jīng)濟激勵。稅收優(yōu)惠、環(huán)境押金制度、綠色信貸等制度有待建立和完善。

⒉法律允許交易的權利種類有限，“地下”交易的存在導致流轉市場無序。目前，在我國在自然資源法律規(guī)定中，允許流轉的自然資源使用權有國有土地使用權、礦業(yè)權、海域使用權、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林及其林地使用權、采伐跡地和火燒跡地的林地使用權；對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉限于本集體成員內(nèi)部；其他種類的自然資源使用權則禁止流轉或法律對其可轉讓性未做明確規(guī)定。

我國法律對可流轉的自然資源使用權種類的規(guī)定遠遠不能滿足市場經(jīng)濟的需要，權利的擁有者在生活或經(jīng)營情況改變，有更好的選擇或無力再進行自然資源開發(fā)時，需要轉讓手中的自然資源使用權，卻苦于法律的禁止性規(guī)定而選擇了“地下流轉市場”。地下流轉市場有其存在的現(xiàn)實性，但因其交易欠缺法律的規(guī)制與保護，當事人的合法利益將受到損害，自然資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值將不能客觀體現(xiàn)，對自然資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用也存在許多安全隱患。

另外，缺乏全國統(tǒng)一的交易信息平臺，多層次的市場交易系統(tǒng)還有待建立和完善，交易信息缺乏透明度，信息渠道不暢通，也阻礙了市場的有序發(fā)展。

⒊自然資源價格評估不科學，不能體現(xiàn)生態(tài)價值。價格是商品價值的貨幣表現(xiàn)形式，自然資源本身具有經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，價格是否科學合理，關乎自然資源價值能否充分實現(xiàn)。目前，我國對自然資源使用權的出讓與轉讓普遍存在定價過低的狀況，價格低是造成自然資源浪費和不利于環(huán)境保護的根源。

近年來，我國根據(jù)市場變化對自然資源價格進行了一系列調整并逐漸趨于國際化。一方面，自然資源價格有了大幅度提高；另一方面，價格形成方式也靈活多樣。如石油、天然氣、煤炭價格，由過去的單一政府定價轉變?yōu)檎▋r和政府依據(jù)市場信息進行價格指導相結合的方式來確定其價格。目前，自然資源價格采取的是政府直接定價、政府對價格在宏觀上進行指導或基于緊急情況進行臨時干預等方式。然而，受體制制約和觀念等多種因素的影響，我國自然資源價格形成機制不科學，價格評估體系不完善，價格構成不能反映自然資源生態(tài)價值等問題仍然比較突出。

以城市水價為例，我國1998年9月頒布的《城市供水價格管理辦法》、2002年8月頒布的《中華人民共和國水法》都對我國城市水價做了規(guī)定，確定用水實行“階梯式超定額累進加價制度”，其核心是在法定額度之內(nèi)收取平價費用，超過的部分要適用高于平價的價格標準，并有懲罰性收費，特種行業(yè)原則上實行高價。但是對如何“定額”，由哪個部門來“定額”，“定額”的依據(jù)是什么等相關問題欠缺法律的明確規(guī)定，影響了該制度的實施效果。近年來，多個城市進行不同幅度的水價上調，北京市“發(fā)展和改革委員會”于2009年12月21日對外發(fā)布信息，從2009年12月22日起，北京市居民水價每立方米上調0．3元；2010年3月11日銀川水價將在兩年內(nèi)上調46．8%；邯鄲市水價將于2010年1月1日上調，其中居民生活用水價格由2．99元/立方米調整為3．55元/立方米；蘭州水價9年連漲5次。即使如此，我國的城市水價格相對于其價值仍然偏低，一方面水資源嚴重短缺，另一方面水資源浪費嚴重。

我國自然資源價格內(nèi)容的確定和管理是建立在以傳統(tǒng)商品價格為管理對象的基礎之上的。如我國《城市供水價格管理辦法》規(guī)定的水價構成內(nèi)容包括生產(chǎn)成本、生產(chǎn)費用、利潤和稅金。由于自然資源本身承載的利益具有多元化，其價格制定除要考慮自然資源的經(jīng)濟價值、生產(chǎn)成本還應考慮環(huán)境成本和自然資源總量的限制。如水權出讓價格的確定，必須考慮到資源水價、生產(chǎn)水價和環(huán)境水價三部分因素，而且還要考慮需水、供水、水資源總量等不同因素影響，方能進行水價的確定調整和變動。

⒋自然資源使用權流轉與相關權利的矛盾和沖突，缺少制度規(guī)范。由于自然資源的關聯(lián)性和多用途性，對自然資源的開發(fā)利用活動往往是對自然資源的多目標開發(fā)使用，且自然資源使用權具有復合性，自然資源開發(fā)利用過程中必然會對其他自然資源和周圍的環(huán)境造成一定影響，因而如何協(xié)調相關權利的沖突是自然資源開發(fā)利用中有待法律解決的問題。如礦業(yè)權與土地使用權各自獨立，并采取二者分開申請的方式取得其使用權，礦業(yè)權申請人先通過招標、拍賣或其他方式取得礦業(yè)權，然后再申請取得土地使用權。在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)礦業(yè)權人取得了礦業(yè)權卻因得不到合法土地使用權而無法行使的局面。另據(jù)調查，我國采礦業(yè)排放的廢水占工業(yè)廢水的10%，采礦產(chǎn)生的固體廢棄物占工業(yè)固體廢物的80%，采礦占用和損毀土地近9000萬畝，而復墾率僅為12%，大量老礦山的坍塌區(qū)、排石場、尾礦壩都亟待進行治理。［5］（p23）這就要求法律在對自然資源使用權的權益內(nèi)容限制和延伸方面予以明確的界定。但目前我國缺少這方面的制度安排。

四、自然資源使用權流轉法律制度的建立與完善

我國自然資源使用權流轉的法律制度和交易實踐還處于起步和完善階段，我國自然資源使用權流轉市場并不是完全的“純市場”，而是“準市場”。究其原因，首先，自然資源受社會公共利益、生態(tài)利益和現(xiàn)有科學技術等條件的限制，其流轉需要行政干預和私法機制并行，并不是完全自由競爭的交易；其價格是多種價值的體現(xiàn)，是經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的融合，其形成是市場和政府雙重作用下的結果；其次，自然資源使用權是否能進入市場進行流轉，要根據(jù)其稀缺性、使用價值、生態(tài)價值和社會公共利益等綜合考量，無限制的自然資源使用權流轉是不現(xiàn)實的。但不可否認的是自然資源使用權流轉的市場化的增強是發(fā)展的必然趨勢。

⒈擴大可流轉的自然資源使用權范圍，取消不利的禁止性規(guī)定，增加可行的流轉方式。不同種類的自然資源使用權其性質差別較大，依據(jù)其稀缺程度、用途、取得方式等對其可流轉的范圍和流轉方式加以限制或禁止是科學合理的，但我國自然資源使用權允許流轉的類型十分有限，限制過多，阻礙了自然資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用，也不利于環(huán)境保護。應取消禁止轉讓礦業(yè)權牟利的規(guī)定，因為有經(jīng)濟利益當事人才有轉讓的積極性。對集體土地使用權、漁業(yè)權流轉的限制應放寬，在特定情況下應該允許流轉，如權利人確實有其他更有利的經(jīng)營方式或者基于生存需要，需轉讓手中的自然資源使用權的，法律應該適度放寬限制，可運用情事變更制度來予以規(guī)定，并對可轉讓的條件進行明確規(guī)定，使其既不損害權利人的正當利益，滿足其生存的需要，又能充分發(fā)揮自然資源的價值功能。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對不同種類的自然資源使用權流轉方式做了區(qū)別規(guī)定，礦業(yè)權法規(guī)定了多種流轉方式，但對采取買賣、出租或以其他形式轉讓礦業(yè)權的，予以沒收違法所得和罰款，對出租和抵押未規(guī)定是禁止或允許；林權和土地承包經(jīng)營權也未規(guī)定抵押的方式；草原法只對草原承包經(jīng)營權的流轉做了原則性規(guī)定，不利于實踐操作。根據(jù)市場適時允許多樣化的流轉方式是增強自然資源使用權市場發(fā)展的需要，我國應將流轉方式多樣化、透明化、規(guī)范化，并進行有效監(jiān)管和監(jiān)督，順應國際化發(fā)展趨勢。

⒉完善交易主體的市場準入制度。我國對自然資源使用權流轉主體的限制正在逐步放寬，這是符合發(fā)展要求的。但自然資源使用權的轉讓主體和受讓主體的資格條件涉及到其對自然資源的勘探、開發(fā)、利用、對周圍環(huán)境的保護、恢復等工作能否順利完成，因此，在擴大主體范圍的同時，也要對轉讓主體和受讓主體的資格予以制度規(guī)定。

我國的礦業(yè)法對交易主體資格條件的規(guī)定較為詳盡，由《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》對礦業(yè)權取得的主體，在資金、技術、開采方案、安全措施和環(huán)境保護措施等方面規(guī)定了具體的條件，對受讓人也適用此規(guī)定。并依據(jù)主體的不同和礦業(yè)權種類的不同規(guī)定了不同的條件。但在其他類型的自然資源法律制度中，對相應主體的資格缺乏具體規(guī)定。如《海域使用權管理規(guī)定》、《森林法》只是對其可以有償轉讓作了原則性規(guī)定。

為了確保自然資源的合理開發(fā)利用，應該對自然資源使用權交易主體實行嚴格的市場準入制度，從經(jīng)濟技術能力和環(huán)境保護能力兩個方面進行資格限制，并做好后續(xù)的監(jiān)管和監(jiān)督工作。

⒊完善我國的自然資源使用權登記制度。自然資源使用權登記是國家對自然資源使用權的權利狀態(tài)做書面記載，具有公示效果，產(chǎn)生公信力。自然資源使用權登記制度通過登記明確權利狀態(tài)，可以起到定紛止爭的作用。一方面，登記書是權屬證明，是權利人維權的書面憑證，對侵權者的潛在侵權行為能夠起到有效地抑制作用；另一方面，其他利害關系人可以對某項自然資源使用權的權利歸屬進行查詢，獲得信息，有利于維護交易安全。目前，我國的自然資源使用權登記制度僅有審批登記，缺乏移轉登記，使權利流轉無法公開公示，因此無法形成自然資源使用權權屬的信息提供機制。具體制度安排可借鑒物權法中物權公示制度的內(nèi)容和程序規(guī)定，可對自然資源使用權利予以登記或者對自然資源使用權轉讓合同予以登記。

⒋完善自然資源定價制度。從前文的分析可以看出，我國的自然資源價格普遍偏低，只注重其經(jīng)濟價值的體現(xiàn)而忽略了其生態(tài)價值。合理的自然資源使用權價格可以有效調節(jié)人們開發(fā)利用自然資源的行為，增強人們的節(jié)約、環(huán)保意識。有效開展自然資源使用權流轉，必須科學合理地界定自然資源價格。對自然資源價格的確定要充分考慮多方面的因素，一級市場的出讓價格根據(jù)自然資源的稀缺程度、需求類型、相對人的支付能力和地域條件確定出讓價格，二級市場的轉讓價格應等于自然資源價格加生產(chǎn)價格加環(huán)境價格，包含一定的利潤空間。其中自然資源價格包括對自然資源的耗費、生態(tài)補償費用以及對自然資源保護的投入，一般通過征收自然資源稅費的方式實現(xiàn)；生產(chǎn)價格是自然資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的成本費用的總和；環(huán)境價格主要指開發(fā)利用自然資源過程中產(chǎn)生的污染治理費用。自然資源的價格受經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稀缺程度、技術條件等的影響，要綜合考慮多方面的因素來確定。

⒌制定自然資源使用權交易合同的法律制度。自然資源使用權流轉以簽訂轉讓合同為主要法律形式，我國現(xiàn)行的合同制度為民事法律關系、民事法律行為，貫徹意思自治原則。而自然資源流轉合同兼具行政與民事行為的雙重屬性，在實踐中，行政機關一方具有優(yōu)益權。因此，應對自然資源流轉合同的基本原則、合同訂立、合同的效力、合同的履行、合同的變更和解除、違約責任等內(nèi)容作出制度安排。

⒍全面實行自然資源開發(fā)利用規(guī)劃。自然資源規(guī)劃制度是根據(jù)國家和各地的自然資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對一定時期和一定范圍內(nèi)的自然資源的開發(fā)、利用、保護、恢復和管理進行的總體安排。我國部分自然資源單行法確立了此制度，如 《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》、《草原法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。自然資源是稀缺資源，是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，自然資源開發(fā)利用規(guī)劃應根據(jù)自然資源及環(huán)境的承載力，對自然資源開發(fā)利用活動進行約束和限制，協(xié)調人與資源環(huán)境的關系。因此，自然資源開發(fā)利用規(guī)劃是克服人類經(jīng)濟活動的盲目性和主觀隨意性的科學決策活動。自然資源規(guī)劃是自然資源使用權轉讓的基本依據(jù)，應在各單行自然資源法中列單章對自然資源規(guī)劃進行具體規(guī)定。

⒎完善各自然資源相關權利沖突與協(xié)調的法律制度。由于自然資源的整體性和權利構成的復合性，在自然資源開發(fā)利用過程中，時常會發(fā)生與其他自然資源權利的沖突，我國法律對自然資源相關權利沖突的協(xié)調，有一部分準用民法上對相鄰關系的規(guī)定。對相鄰權沖突以外的權利沖突的協(xié)調，法律規(guī)定得不夠完善。對于沖突的協(xié)調應根據(jù)不同的沖突類型進行規(guī)定：如礦業(yè)權與土地權利的沖突，應該賦予礦業(yè)權人在申請取得礦業(yè)權時可同時申請礦業(yè)用地的使用權的權利，以簡化申請程序，提高審批效率。對兩種權利的優(yōu)先性安排應該權衡自然資源開發(fā)和生態(tài)利益，一般應優(yōu)先滿足礦業(yè)權的需要，對自然生態(tài)區(qū)、野生動植物保護區(qū)等的土地使用權則優(yōu)先于礦業(yè)權。取得礦業(yè)用地使用權后對原土地使用權人做出合理的補償，特別是征用集體土地使用權，應滿足原權利人的生存需求。其他自然資源權利之間的沖突可參照此辦法解決。再如：自然資源使用權人在開發(fā)利用自然資源時，對周圍環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響，應該貫徹生態(tài)利益優(yōu)先原則，遵循最小損害原則，限制或改變使用不利于環(huán)保的開發(fā)方法或技術，一旦造成損害應及時恢復治理，治理費用由自然資源使用權人承擔。

⒏建立自然資源使用權出讓環(huán)保企業(yè)優(yōu)先制度。在自然資源使用權轉讓的一級市場的出讓過程中，對一些環(huán)保設施完備的自然資源使用權的申請者，在自然資源使用權取得時給予優(yōu)先考慮，甚至適當降低價格。此措施可以鼓勵環(huán)保企業(yè)進行自然資源的勘探、開發(fā)和環(huán)境治理，對自然資源的合理開發(fā)和環(huán)境保護大有裨益。

⒐發(fā)揮政府、中介機構和公眾參與的市場監(jiān)管、監(jiān)督作用。自然資源的合理開發(fā)利用和有序流轉，既要加強政府的力量，又要借助私人的力量，僅僅依靠政府的力量是不夠的。就當前的自然資源和環(huán)境保護形勢而言，將國家的力量和私人的力量結合起來才是更好的實現(xiàn)方式。目前，我國自然資源使用權流轉在監(jiān)管上存在的主要問題是執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法不嚴，缺少中介機構和公眾的參與和監(jiān)督。對此應加強行政監(jiān)管，對開發(fā)、利用、轉讓全過程的安全生產(chǎn)系數(shù)、環(huán)保指標進行不定時檢查，及時發(fā)現(xiàn)和制止不法行為，對因疏于監(jiān)督管理造成危害的行政部門苛以相應的責任。另一方面，發(fā)揮中介機構的作用，中介機構可以是資源價值評估機構、環(huán)保組織等第三方組織，中介機構具有交易、監(jiān)督、服務、信息等功能，其專業(yè)性可以對監(jiān)督起到很好的作用，同時發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，依法規(guī)定其參與途徑、程序和方式，通過多方監(jiān)督有效預防和遏制操作市場的違法行為，保障交易安全。

⒑完善相關的經(jīng)濟激勵措施。明晰的產(chǎn)權制度可以激勵權利人自發(fā)的行動，所以，應完善產(chǎn)權制度，在一定條件下對私人投資環(huán)境資源產(chǎn)業(yè)而開發(fā)的自然資源，允許其無償取得一定期限的使用權，這是激勵機制的核心問題。如包頭市《拍賣宜林荒地使用權進行造林綠化的實施意見》規(guī)定：取得宜林使用權進行造林綠化后，允許繼承、轉讓、抵押和拍賣。［6］（p192）這極大地提高了農(nóng)民植樹造林的積極性，既為環(huán)境保護做出了貢獻，改善了生活環(huán)境，又獲得了經(jīng)濟利益。

綠色信貸制度，是指為生態(tài)保護、生態(tài)建設和綠色產(chǎn)業(yè)進行融資而提供低息貸款的制度。自然資源的綠色信貸是對在自然資源開發(fā)利用中能夠做到不過度開采、不浪費自然資源、對周圍環(huán)境產(chǎn)生的污染、破壞低或環(huán)境恢復治理程度高的自然資源使用權人，由政府和金融部門合作，為其提供貸款優(yōu)惠的措施。目的是鼓勵和支持綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進自然資源的可持續(xù)性開發(fā)利用。

環(huán)境治理保證金是對自然資源使用權人在開發(fā)利用自然資源之前收取一定的資金，如擔保權利人在開發(fā)過程中合理開采并做好環(huán)境保護和開發(fā)后的恢復治理工作，履行以上義務，則在其履行以上義務后返還保證金，否則，可以將此資金用于環(huán)境治理等。

目前，各國在礦山恢復治理保證金中按照“污染者付費”原則確立了采礦保證金，我國在2005年的《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》中提出要“探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復補償制度”，礦山企業(yè)分年繳納一定數(shù)額的資金作為保證金并列入成本，但因我國的采礦保證金制度起步較晚，還存在著保證金的收取標準各地不一，用途管制監(jiān)管不力等問題，有待于進一步完善。在其他種類自然資源開發(fā)管理中可以待時機成熟時也推廣此制度。

我國法律對自然資源使用權的流轉正在逐步放寬，為自然資源使用權流轉市場的順暢運行提供了法律保障。但現(xiàn)行自然資源法律規(guī)定大都因自然資源屬于國有或集體所有而疏于對自然資源使用權流轉制度的建立和完善，包括流轉范圍、流轉方式、流轉規(guī)劃等在內(nèi)的相關制度，長期處于不明確、不具體的狀態(tài)，距離一個完備的自然資源使用權流轉市場體系的建立還有很大差距。因此，只有完善自然資源使用權流轉法律制度，建立與之相適應的私法制度與機制，采取適度的經(jīng)濟鼓勵措施，才能適應自然資源市場配置這一發(fā)展要求。

［1］崔建遠．準物權研究［M］．法律出版社，2003．

［2］李磊．環(huán)境資源價值的價格策略［EB/OL］．http//www．dlib．cnki．net．

［3］王旭冬，高德亮．采礦權法律制度初探［EB/OL］．http：//www．kuangyelawyer．com/article．a(chǎn)sp？articleid＝60．

［4］中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書［M］．中國環(huán)境出版社，1994．

［5］李顯冬．中國礦業(yè)立法研究［M］．中國人民公安大學出版社，2006．

［6］桑東莉．可持續(xù)發(fā)展與中國自然資源物權制度之變革［M］．科學出版社，2006．

（責任編輯：張雅光）

Legal Regulation and Improvement of Property Transfer of Using Right of Natural Resources in China

Huang Guiqin，Yan Xueling

The natural resources is such a thing that it＇s using right is called real right usufruct．What＇s more，this right could make a sustain use of our natural resources．Our country＇s using right of natural resources is transferred is different kinds of tradable rights．It＇s circulation of the main conditions and legal conditions，approval and registration system and value assessment system have some disadvantages．China should expand the type of use of natural resources for transaction，subject of strict market access trading system，improve the registration system，full implementation of natural resource development and utilization，the law to guarantee the orderly transfer and the security of the market and establish an environmental protect incentives．

using right of natural resources；property transfer；improve the rights

D922．6

A

1007－8207（2011）01－0108－07

2010－11－05

黃桂琴 （1963—），女，黑龍江人，石家莊經(jīng)濟學院法學院教授，研究方向為民法、環(huán)境資源法；閆雪玲（1982—），女，河北人，河北邯鄲大名縣人民法院民庭審判員。