□唐儉

（湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

上訪者的不良心態(tài)及其消除

□唐儉

（湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

目前，很多上訪者存在一些不良心態(tài)，引發(fā)了一些不良行為，嚴(yán)重影響了社會的正常生產(chǎn)和生活秩序。因此，消除上訪者不良心態(tài)迫在眉睫。本文認(rèn)為，相關(guān)部門切實(shí)解決問題，加強(qiáng)制度建設(shè)，暢通信訪渠道，引導(dǎo)上訪者依法理性上訪是消除上訪者不良心態(tài)的有效之舉。

信訪；信訪制度；上訪者；訴求

隨著經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型以及社會利益格局的調(diào)整，人民群眾的維權(quán)意識日益增強(qiáng)，不少群眾走上了上訪之路。在上訪的過程中，上訪者出現(xiàn)了各種不良心態(tài)，產(chǎn)生了多種不良行為，嚴(yán)重影響了社會的正常生產(chǎn)和生活秩序。因此，消除上訪者的不良心態(tài)，積極引導(dǎo)其依法理性上訪是一個(gè)值得研究的課題。

一、上訪者不良心態(tài)成因分析

⒈信“訪”不信“法”。目前，信訪已成為人們解決矛盾糾紛的首選渠道。上訪者認(rèn)為，信訪部門就是代表黨委、政府解決一切問題的責(zé)任機(jī)構(gòu)，不管什么樣的問題，只要找信訪部門，信訪部門應(yīng)該立即給予解決，否則就是信訪部門不作為。民眾只走上訪之路，不走法律途徑，這種信“訪”不信“法”的不良心態(tài)，既增加了信訪部門的壓力，使大量的矛盾集中在信訪部門，又沖擊了法治的權(quán)威，不利于法治社會的建設(shè)。上訪者信“訪”不信“法”的原因：一是民眾法治觀念淡薄。在民眾心目中，權(quán)大于法，依靠黨委、政府解決問題的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。加之民眾法律知識貧乏，不懂得如何通過法律手段維權(quán)，一些群眾認(rèn)為不管是法律問題還是非法律問題，找到領(lǐng)導(dǎo)上訪就有可能解決問題。二是依法維權(quán)比信訪效率低、成本高。從效率上看，依法解決社會矛盾的效率比信訪低。由于信訪不受任何事實(shí)證據(jù)、期限、步驟、方式等確定性要求的限制，在個(gè)別時(shí)間和個(gè)別案件中又能夠“一步到位”甚至“突破法律底線”解決問題，成為越來越多當(dāng)事人的首選。［1］而很多問題，通過法律解決，要經(jīng)過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等多重渠道，法律程序過于繁多、周期較長。從成本上看，訴訟需要花費(fèi)高額的金錢去聘請律師，高昂的成本讓人怯而止步，而且能不能勝訴還是個(gè)未知數(shù)。而信訪不僅成本低，上訪的成本無非是交通費(fèi)、住宿費(fèi)，外加一些打字和復(fù)印費(fèi)，還能解決問題。三是有些事情無法走法律程序。比如征地拆遷問題，有的基層政府為了上項(xiàng)目，在既沒有上級批準(zhǔn)文件，也沒有經(jīng)過村民同意的情況下，強(qiáng)行占地，強(qiáng)制拆遷，利益受損的一方多是普通群眾。這類事情發(fā)生后，有的當(dāng)事人也想依法維權(quán)。但由于地方法院從人權(quán)到財(cái)權(quán)完全受制于地方政府，因此有的則明確規(guī)定對此類問題不予立案。這樣，當(dāng)事者要維護(hù)自身權(quán)益，別無他法，只能選擇上訪。四是司法不公正。少數(shù)司法人員存在徇私枉法、違法審判等問題，他們的行為帶來的負(fù)面影響，往往會被放大，讓民眾普遍對法官公正執(zhí)法持懷疑態(tài)度，不相信法院的判決結(jié)果，明明通過法律途徑可以解決的問題，偏偏要走上訪之路。

⒉信“上”不信“下”。目前很多上訪者都有信“上”不信“下”的不良心理。主要表現(xiàn)：一是上訪者相信上級黨委政府，認(rèn)為以上壓下就可以解決問題，不相信當(dāng)?shù)攸h委政府，盲目越級上訪。二是上訪者相信領(lǐng)導(dǎo)，不相信一般工作人員。反映訴求直接點(diǎn)名要見縣長、市長、省長，對一般工作人員的處理和答復(fù)拒不接受，一味要求見領(lǐng)導(dǎo)。究其原因：第一，上訪者反映的問題在當(dāng)?shù)馗緹o法解決，或者遲遲無法得到滿意的答復(fù)，加之上訪者相信級別越高的政府及官員權(quán)力就越大，下面解決不了的問題，上級或上上級只要去管就能夠解決，于是就背上行囊，不顧舟車勞頓，越級上訪。第二，目前我國的科層制政治體制使上級政府和領(lǐng)導(dǎo)擁有更大的權(quán)力和資源，或是可以給基層部門施壓促使其解決問題，或是可以直接動用資源（甚至是特事特辦）解決基層不能解決的問題。［2］有些上訪者越級上訪解決問題后產(chǎn)生了示范效應(yīng)，引起其他人紛紛效仿。

⒊信“多”不信“少”。有的上訪者認(rèn)為，向一個(gè)部門反映訴求不如向多個(gè)部門反映訴求，總有一個(gè)部門會重視他們的問題，進(jìn)而解決問題。因此，他們不僅到信訪部門反映問題，還到其他政府職能部門去反映訴求，到處告狀。有的上訪者認(rèn)為這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或部門已回復(fù)按政策不能解決的問題，找到其他領(lǐng)導(dǎo)或部門還可能有希望解決，于是常常有上訪者抱著僥幸心理，變換上訪對象。還有的上訪者認(rèn)為一個(gè)人上訪勢單力薄，風(fēng)險(xiǎn)太大，害怕打擊報(bào)復(fù)，如果成群結(jié)隊(duì)去上訪，法不責(zé)眾，無需承擔(dān)責(zé)任，又能造成一定的影響，引起黨委政府及領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。分析原因：一是信訪部門的權(quán)力有限。面對群眾反映的問題，信訪部門無能為力，只能協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)送、告知、督促檢查等，被稱為收發(fā)室和中轉(zhuǎn)站，群眾訴求的最終解決還得依靠政府職能部門。有的訴求涉及到多個(gè)政府職能部門，需要部門之間互相配合，共同解決。由于各部門態(tài)度不一，互相推諉扯皮，導(dǎo)致問題久拖不決，上訪者不得不跑遍相關(guān)部門反映訴求。二是壓力型考核體制的影響?！缎旁L條例》規(guī)定：“多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過5人?！北M管要求明確，但上訪者為了解決共同訴求，促使黨委政府盡快落實(shí)到位，往往會突破上訪人數(shù)限制，相約而來，聚集在黨政機(jī)關(guān)門口，向黨委政府施加壓力。事實(shí)上，在壓力型考核體制下，群體性上訪一旦發(fā)生，黨委政府立馬高度重視，一方面迅速組織力量疏導(dǎo)勸返，另一方面對上訪者反映的共同問題高度關(guān)注，往往會深入調(diào)查上訪原因，責(zé)成主管部門解決問題，能解決的問題有望盡快解決。

⒋信“鬧”不信“理”。目前，很多上訪者依法上訪觀念淡薄，認(rèn)為不管有道理還是無道理，只有鬧才能解決問題。相信大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，不達(dá)目的不罷休。持此心態(tài)，有道理的上訪者跑到政府部門反映問題時(shí)有恃無恐，理直氣壯，把政府部門當(dāng)作自己的對立面，展開博弈。如果政府部門不能及時(shí)解決問題，就采取辱罵、威脅、甚至恐嚇等手段向政府施壓，促使政府部門高度重視其訴求，提高工作效率，盡快解決其問題。無道理的上訪者認(rèn)為“無理可以攪三分”，只要堅(jiān)持鬧訪，事情就會向有利于自己的方向發(fā)展，于是就大鬧一番，纏訪纏訴、胡攪蠻纏。還有的上訪者認(rèn)為“群體鬧訪有甜頭”，只要人來得越多，事鬧得越大，就可以不講法律、政策，不講辦事程序和原則，于是互相聯(lián)絡(luò)，聚集到政府門口去圍堵、靜坐，甚至打橫幅，影響政府機(jī)關(guān)的正常辦公秩序。究其原因：一是群眾利益訴求渠道不暢。我國現(xiàn)有的群眾利益訴求渠道主要是信訪，但是，我國現(xiàn)行的信訪制度存在一定的缺陷。中央要求地方政府把問題解決在基層。面對中央的壓力，地方政府千方百計(jì)不讓群眾進(jìn)京上訪。各級地方政府把信訪量作為最重要的考核指標(biāo)，一級一級往下施壓。為了達(dá)到考核指標(biāo)，各級地方政府往往不是去解決合理訴求，而是采取攔訪、堵訪、截訪、拘留等控制手段壓制上訪人員。［3］上訪群眾申訴無望甚至還要遭到尾追堵截、打擊報(bào)復(fù)，合理訴求得不到及時(shí)解決，日積月累，民意演變?yōu)槊裨梗藗兺鶗扇◆[訪方式渲泄心中的不滿情緒，試圖以此迫使政府解決其問題或者改變司法裁決。二是鬧訪達(dá)到目的的示范效應(yīng)。現(xiàn)實(shí)生活中，有些上訪者經(jīng)過多次鬧訪而達(dá)成心愿，解決了合理訴求。而對于一些不合理要求，在重要政治時(shí)刻，有些地方政府為了維穩(wěn)，無奈之下做出一些妥協(xié)讓步，即使不屬于政策解決的范圍，也給予了關(guān)照。這樣，達(dá)到目的的鬧訪者產(chǎn)生了示范效應(yīng)，給其他上訪者造成了“多鬧多得，不鬧不得”的印象，結(jié)果換來的是更多、更兇的鬧訪，如此陷入周而復(fù)始的惡性循環(huán)，耗費(fèi)了大量公共資源。

⒌信“利”不信“理”。有些上訪者把上訪當(dāng)作一種手段，要挾上訪，蠻橫不講理，頻繁上訪，越級上訪，向地方政府施壓，只要政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，就與政府簽訂息訪息訴協(xié)議，承諾不再上訪。少數(shù)上訪者把上訪當(dāng)成了發(fā)家致富的一種途徑，簽訂息訪協(xié)議，拿到錢之后就再次上訪，提出新的、更多、更高甚至無法滿足的要求，助長了社會不良風(fēng)氣。究其原因：一是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，有的上訪者心理上養(yǎng)成了唯利是圖的壞習(xí)慣，只要能從上訪中得到好處，他們就堅(jiān)持上訪，重復(fù)上訪。盡管一些歷史遺留問題在當(dāng)時(shí)已按政策作出了明確規(guī)定，但在趨利心理作用下，當(dāng)事人又舊案重提，舊事重訪。二是政府的習(xí)慣做法。面對多次上訪者，很多地方政府為了息事寧人，采取了“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的習(xí)慣做法花錢買平安，這也助長了無理纏訪人“吃”信訪的氣焰。一到重要節(jié)假日或重要會議期間，這些“吃”信訪的人利用黨委政府全力維穩(wěn)的心理，到省或進(jìn)京上訪，以引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，達(dá)到滿足個(gè)人無理要求的目的。三是被生活困苦所逼。有些上訪者家徒四壁，勞動能力低，加之目前生活成本上升，社會保障不健全，生活難以為繼，因而他們把上訪當(dāng)成了維持生存的權(quán)宜之計(jì)，頻頻上訪，千方百計(jì)上訪。

二、消除上訪者不良心態(tài)的對策

⒈切實(shí)解決問題。群眾來上訪，說明他們對黨委和政府仍然信任，抱著希望向黨委、政府請求幫助和解決生產(chǎn)、生活中遇到的各種困難，希望接訪人員能給一個(gè)明確而肯定的答復(fù)。如果對上訪群眾漠然置之，群眾滿腹怨氣，一走了之，引發(fā)群眾對黨委、政府的失望，容易導(dǎo)致重訪或越級上訪，這時(shí)再來化解問題和調(diào)處矛盾時(shí)，難度就會加大，有可能引發(fā)群眾過激言行。因此，各級各部門應(yīng)本著群眾利益無小事的精神，積極熱情接待上訪人員，認(rèn)真對待群眾反映的問題，深入分析信訪問題的成因，嚴(yán)格按照政策法規(guī)辦事，切實(shí)解決群眾的合理訴求。這樣既有利于把問題解決在基層、化解在當(dāng)?shù)兀灿欣趶脑搭^上避免問題升級或矛盾上交，有效防止“重訪”、“纏訪”甚至“鬧訪”。

⒉加強(qiáng)制度建設(shè)。消除上訪者不良心態(tài)和行為，不僅要切實(shí)解決上訪者的合理訴求，還要注重加強(qiáng)制度建設(shè)。具體來說：一是加強(qiáng)司法公正。只有司法公正，才能打破信“訪”不信“法”的怪圈。加強(qiáng)司法公正，鏟除司法腐敗，應(yīng)從以下方面入手：首先，加快司法體制改革，努力實(shí)現(xiàn)司法自治，保證審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。其次，加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)，著力提升法官有效化解矛盾糾紛的能力，做好當(dāng)事人思想工作的能力，對輿情研判預(yù)測分析的能力。再次，建立以主審法官負(fù)責(zé)制為中心的司法權(quán)運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法自律，［4］保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。最后，完善人民陪審制度。讓普通民眾參加審判，監(jiān)督審判機(jī)關(guān)的審判活動，有利于促進(jìn)法院司法公正。二是完善地方政府績效考核制度。要改革地方政府績效考核制度，以科學(xué)發(fā)展觀為價(jià)值取向，以民眾滿意度為基本尺度。2011年1月25日，溫家寶總理指出：群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是衡量政府工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，對地方政府和相關(guān)信訪部門的考核應(yīng)把重點(diǎn)放在處理上訪事件的能力和態(tài)度上，而不是上訪的數(shù)量上，不能把信訪量作為最重要的考核指標(biāo)。同時(shí)要建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考評機(jī)制，加強(qiáng)群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的考評，讓領(lǐng)導(dǎo)干部自覺地成為人民群眾利益的代表，積極開展工作。三是完善社會保障制度建設(shè)。很多信訪問題雖然從現(xiàn)有的法律政策中找不到直接依據(jù)，卻有著非?，F(xiàn)實(shí)的合理依據(jù)。如失地農(nóng)民的生活出路問題，對于農(nóng)民而言，在目前農(nóng)村社會保障體系仍不健全的情況下，土地就是他們的生活保障。沒有了土地也就失去了生活保障，有限的土地安置補(bǔ)償費(fèi)不是解決問題的最終途徑。因此，要進(jìn)一步完善社會保障制度，切實(shí)維護(hù)人民群眾的生存發(fā)展權(quán)益。

⒊暢通信訪渠道。如果正常的信訪渠道不暢通，群眾有話無處說，有理無處講，有苦無處訴，不僅問題會越積越多，矛盾會越拖越大，而且會導(dǎo)致越級上訪和非正常上訪，甚至引發(fā)惡性事件的發(fā)生。因此，信訪渠道必須暢通。一是公開信訪渠道的信息。向社會公布信訪工作機(jī)構(gòu)或政府工作部門的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時(shí)間和地點(diǎn)、信訪事項(xiàng)的處理程序、查詢信訪事項(xiàng)處理進(jìn)展及結(jié)果的方式以及與信訪工作有關(guān)的一些法律法規(guī)等相關(guān)事項(xiàng)。二是建立領(lǐng)導(dǎo)接待制度。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度、包案處理制度和下訪制度。行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與信訪群眾面對面對話，直接聽取群眾的意見和要求，親自做理順情緒、協(xié)調(diào)化解工作，可以及時(shí)有效地解決許多信訪突出問題，促進(jìn)信訪渠道的暢通。三是建立信訪信息系統(tǒng)。充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立信訪信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上、下級政府及其部門間的互聯(lián)互通，為信訪人提出信訪事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利。如海南、廣東等地實(shí)行的“網(wǎng)上信訪”，既方便了人民群眾，提高了辦理效率，降低了信訪成本，又拓寬了信訪渠道，化解了社會矛盾，促進(jìn)了社會和諧。

⒋引導(dǎo)上訪者依法理性上訪。信訪權(quán)利是人民民主權(quán)利的一項(xiàng)重要而具體的內(nèi)容，不能剝奪也不能侵犯，但依法上訪也是公民應(yīng)遵守的義務(wù)。因此，不管上訪者的態(tài)度如何，接訪者都要堅(jiān)持依法開展信訪工作，引導(dǎo)上訪者依法理性上訪。在實(shí)際工作中，一方面，接訪者要加強(qiáng)對上訪者的民主法制教育，向他們講清依法理性信訪、依法維權(quán)的重要意義，依據(jù)《信訪條例》告知上訪者有關(guān)注意事項(xiàng)。一是讓上訪者知道信訪事項(xiàng)提出的范圍。要讓上訪者知道哪些問題屬信訪處理的問題，哪些問題屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法律途徑解決的問題，哪些問題應(yīng)向人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出。信訪部門不是什么事情都可以管。二是讓上訪者明白守法的必要性。要讓上訪者明白，公民的建議權(quán)和申訴權(quán)受法律保護(hù)，但公民在行使自己權(quán)利的同時(shí)，有遵守法律法規(guī)的義務(wù)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序，如果違反《信訪條例》中規(guī)定的幾種情況，將會受到法律法規(guī)的制裁。三是讓上訪者了解信訪事項(xiàng)的處理程序。要讓上訪者了解，信訪事項(xiàng)應(yīng)該通過何種途徑，如何提出，有關(guān)部門應(yīng)按何種程序，如何辦理。同時(shí)要讓上訪者知曉重復(fù)上訪和越級上訪既花費(fèi)時(shí)間又浪費(fèi)錢財(cái)。另一方面，積極探索依法理性上訪的新途徑。一是引入法律援助制度。要聯(lián)系法律援助中心，邀請律師參與涉法涉訴等疑難信訪問題的接待處理，為上訪者提供法律咨詢和解難釋疑服務(wù)，積極引導(dǎo)上訪者運(yùn)用法律手段解決問題。二是引入聽證會制度。對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，通過召開聽證會，讓上訪者把自己的信訪問題交給社會大眾去評判，使上訪者感受到自己的信訪權(quán)益得到了維護(hù)，有利于防止和減少“重訪”、“纏訪”甚至“鬧訪”等非正常上訪行為。三是推行干部陪訪制度。群眾認(rèn)為反映的問題在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決時(shí)，主動派干部陪同群眾到上級有關(guān)部門咨詢政策法規(guī)，共同尋求解決問題的辦法，力爭使疑難信訪事項(xiàng)在陪訪互動的過程中得到圓滿解決，從而解決無序越級上訪問題。

［1］馬懷德.“信訪不信法”的現(xiàn)象值得高度警惕［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010－02－05.

［2］韓占元.上訪人心態(tài)探析［J］.黨政干部學(xué)刊，2010，（10）：60.

［3］唐儉.地方政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件存在的問題及其對策［J］.新疆社科論壇，2010，（03）：54.

［4］何海軍，朱益倪.論司法公正的現(xiàn)實(shí)意義及其實(shí)現(xiàn)方式［EB／OL］.杭州政府門戶網(wǎng)站，2009－11－03.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Negative Attitude of Petitioners and the Attitude′s Elimination

Tang Jian

At present，many petitioners，there are some bad attitude led to some bad behavior，has seriously affected the normal production and life of social order.Therefore，it＇s imminent to eliminate of petitioners＇bad attitude.This paper argues that the relevant departments to solve problems effectively，strengthen the system construction，smooth channel letters，and guide rational law petitioners is to eliminate bad attitude and effective move.

petition；petition system；petitioners；demands

C912.6－0

A

1007－8207 （2011）06－0064－03

20111－03－04

唐儉（1976—），女，湖南湘潭人，湘潭市委黨校公共管理教研部副主任，副教授，研究方向?yàn)楣参C(jī)管理。