□ 王雅琴，沈俊強

（⒈中國人民大學，北京 100872；⒉吉林大學，吉林 長春 130012）

城管執(zhí)法領(lǐng)域違法黑數(shù)問題與對策
——以北京為視角

□ 王雅琴1，沈俊強2

（⒈中國人民大學，北京 100872；⒉吉林大學，吉林 長春 130012）

隨著近年城管執(zhí)法機關(guān)職能不斷增加，執(zhí)法任務(wù)不斷增多，違法行為難以有效發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)違法行為后難以追究違法行為人責任并記錄在案即 “違法黑數(shù)”的問題顯得日益突出。為此，我們有必要對 “違法黑數(shù)”現(xiàn)狀及其形成的原因進行深入調(diào)查和研究，從而采取有針對性的對策和措施，減少違法黑數(shù)，破解執(zhí)法難題，以切實提高城管執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法效能，改善城市環(huán)境秩序。

違法黑數(shù)；成因；危害性；對策建議

北京城管執(zhí)法機關(guān)承擔著城市管理行政職能，通過行政處罰和行政強制，查處各種違法侵害城市環(huán)境管理秩序的行為。在全市城管執(zhí)法人員共同努力下，先后完成了北京奧運會和60周年國慶期間的城市環(huán)境保障任務(wù)等超大型任務(wù)，取得了有目共睹的工作業(yè)績。但隨著近年執(zhí)法職能不斷增加，執(zhí)法任務(wù)不斷增多，與之并存的問題也日益顯現(xiàn)。其中，違法行為難以有效發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)違法行為后難以追究違法行為人責任并記錄在案的問題顯得尤為突出，這就是本文提出的所謂“違法黑數(shù)”問題。違法行為對于城市管理秩序的危害性不言自明，社會公眾希望身邊的違法行為都能被城管機關(guān)查證屬實，并追究違法行為人相應(yīng)的法律責任，以保證城市環(huán)境秩序整潔有序，任何人都不希望自己生活的城市環(huán)境秩序雜亂無章。從政府城市管理的角度來看，出于對城市環(huán)境秩序維護的需要，也必須對每一個違法行為進行嚴格控制和堅決懲處，違法行為數(shù)量越少，其社會危害性也就截止小，對人民生活秩序的不利影響也就越小。但是對于已經(jīng)實際發(fā)生的違法行為，城管執(zhí)法機關(guān)要全部查證屬實，并追究行為人責任，實踐中行政執(zhí)法機關(guān)難以做到，因為城管執(zhí)法領(lǐng)域存在著“違法黑數(shù)”的問題。綜上，要切實提高城管執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法效能，改善城市環(huán)境秩序，我們有必要對“違法黑數(shù)”現(xiàn)狀和形成的原因進行深入調(diào)查和研究，并據(jù)此而采取有針對性的對策和措施，減少違法黑數(shù)，破解執(zhí)法難題。

一、違法黑數(shù)現(xiàn)狀解讀

在研究違法黑數(shù)之前，先了解一下刑法領(lǐng)域中的犯罪黑數(shù)，犯罪黑數(shù)又稱隱案或潛伏的違法現(xiàn)象，它是指由于各種原因而沒有被記載在刑事統(tǒng)計中的違法案件數(shù)量。［1］（p104）違法黑數(shù)，是指在一定的時間內(nèi)，已經(jīng)實際發(fā)生但是卻由于各種原因而沒有被發(fā)現(xiàn)或者雖被發(fā)現(xiàn)但卻未經(jīng)處理或者未被城管執(zhí)法統(tǒng)計的違法案件數(shù)量。

（一）違法黑數(shù)存在的可能性

據(jù)筆者調(diào)查，從2005年開始，城管執(zhí)法機關(guān)履職總量快速上升，2009年至2010年又有所回落，尤其是2006年、2007年和2008年，增幅最大，每年均達到7萬件之多。職能涉及13個方面、300余個執(zhí)法案由。拋開2007年至2009年北京奧運會和60周年國慶保障等因素，僅將2004年執(zhí)法總量與2009年相比，差距竟達22萬余件。筆者認為，每年履職數(shù)量之間存在差距的原因在某種程度上與存在的違法黑數(shù)有關(guān)。

為了及時懲處違法行為，減少違法黑數(shù)，維護良好的城市環(huán)境管理秩序，北京市城管設(shè)置了“96310”舉報熱線。通過對熱線舉報的案由分析可知，重點被舉報的違法行為有6類，占舉報總量的84%。2007年至2009年度“96310”城管熱線市民反映的突出問題主要有無照經(jīng)營、夜間施工擾民、違法建設(shè)、露天燒烤、店外經(jīng)營、小廣告6類，以2009年為例，6類違法行為所占比重依次為：無照經(jīng)營7萬5千多件，夜間施工擾民將近6萬件，違法建設(shè)3萬8千多件，露天燒烤1萬2千多件，店外經(jīng)營6千多件，小廣告5千多件。僅上述6個案由就占全部舉報案由的84%以上，其余290余個案由僅僅占舉報總量的16%左右，是這290余個案由涉及的違法行為沒有發(fā)生還是舉報人沒有發(fā)現(xiàn)？或者是大多已由城管執(zhí)法機關(guān)查處？筆者認為，這三種可能性都有，但幾率都非常小，之所以290余個案由很少被舉報，也與存在大量的違法黑數(shù)有關(guān)。

2004年－2009年，北京城管行使頻次最高的職能是市容環(huán)境職能，其次是工商行政職能中的無照經(jīng)營，兩項占總比的90%。其他11項職能被行使的頻次，與這兩項職能相比低得可憐，僅僅占到履職總量的10%。［2］筆者認為，從履職比例角度來看，其他11項職能中也應(yīng)當存在違法黑數(shù)的問題，也就是說，北京城管執(zhí)法90%的精力都放在了市容環(huán)境和工商行政兩項職能上，履職不均衡的問題很大程度也與違法黑數(shù)有關(guān)。

（二）違法黑數(shù)的分類

⒈絕對違法黑數(shù)與相對違法黑數(shù)：兩者以違法行為是否被城管執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)為區(qū)別。絕對的違法黑數(shù)是指違法行為已經(jīng)發(fā)生，但是由于某種原因城管執(zhí)法機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)或者查獲，導(dǎo)致案件違法行為人未得到應(yīng)有的懲戒的情況。例如，從事黑車運營的違法行為人，無證照經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)，非法載客并收取乘客支付的乘車費用，由于某種原因，城管執(zhí)法機關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)，當事人的違法行為未受到任何懲戒，也未能記錄在案。

相對的違法黑數(shù)是指違法行為已經(jīng)發(fā)生，雖然已被城管執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)或者查獲，但是由于當事人或者城管執(zhí)法機關(guān)的原因未能立案處罰，也未能記錄在案的情況。以無照經(jīng)營為例，當事人違法行為第一次被查獲，社會危害性不大，城管執(zhí)法人員對其實施行政指導(dǎo)，未對其立案處罰，該違法行為因此未能記錄在案。又比如，某違法行為人搭建違法建設(shè)房屋，城管執(zhí)法人員雖然發(fā)現(xiàn)該違法行為，但是由于某種原因，執(zhí)法人員未對其立案處罰，放縱違法行為，該違法行為未能記錄在案，從而形成違法黑數(shù)。

⒉一般的違法黑數(shù)與特殊的違法黑數(shù)：兩者以違法主體為區(qū)別。一般的違法黑數(shù)是指違法行為人是自然人、法人或其他組織，該違法行為已經(jīng)發(fā)生并產(chǎn)生社會危害性，雖然沒有被發(fā)現(xiàn)或查獲，但是在《行政處罰法》規(guī)定的兩年追溯時效當中被發(fā)現(xiàn)的，城管執(zhí)法機關(guān)仍然可以追究其行政責任。以擅自設(shè)置戶外廣告為例，該違法行為發(fā)生之時雖然未被城管執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)，但是在追溯時效內(nèi)被查獲，城管執(zhí)法機關(guān)仍然可以對違法行對人實施行政處罰。

特殊的違法黑數(shù)是指違法行為發(fā)生后，城管執(zhí)法機關(guān)未能發(fā)現(xiàn)，在城管執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)該違法行為后，違法行為人由于某種特殊原因不存在了，導(dǎo)致該違法行為未能立案處罰。違法行為人消失的原因有，自然人類型的違法行為人死亡、喪失行政責任能力等情形。此類情況案例如：當事人搭建違法建設(shè)房屋后，由于患病或者意外，違法行為人死亡或喪失行為能力，城管執(zhí)法機關(guān)雖然查獲該違法建設(shè)房屋，由于上述原因未能處理，導(dǎo)致該違法行為未能記錄在案。法人或者其他組織的情況是該法人或其他組織破產(chǎn)或者歇業(yè)超過法定期限，被工商部門吊銷其資格等情形。

⒊動態(tài)違法黑數(shù)與靜態(tài)違法黑數(shù)：以違法行為是否持續(xù)為區(qū)別，可以分為動態(tài)違法黑數(shù)與靜態(tài)違法黑數(shù)。動態(tài)違法黑數(shù)是指違法行為發(fā)生后很快結(jié)束，未被發(fā)現(xiàn)，從而未能查處并記錄在案。以無照經(jīng)營行為為例，行為人從事商品交易后即結(jié)束違法行為，城管執(zhí)法機關(guān)未能發(fā)現(xiàn)。靜態(tài)違法黑數(shù)是指違法行為發(fā)生后一直呈持續(xù)狀態(tài)，雖然在開始階段未被發(fā)現(xiàn)，但是其行為載體一直存在。以違法建設(shè)為例，違法建設(shè)房屋建成后，一直存在，只要違法行為人未拆除房屋，該行為一直存在。

⒋輕微違法黑數(shù)與嚴重違法黑數(shù)：以違法行為的社會危害性大小為區(qū)別，可以分為輕微違法黑數(shù)與嚴重違法黑數(shù)。輕微違法黑數(shù)是指違法行為雖然造成一定的社會危害性，但是其危害性顯著輕微，只要行為人改正違法行為，可以不予追究其違法責任的情況。以隨地吐痰為例，當事人吐痰的行為雖然造成了一定的危害性，但是危害性顯著輕微，實踐中經(jīng)常以批評、警告的形式處理，這類違法黑數(shù)社會危害性很小。嚴重違法黑數(shù)是指違法行為社會危害性極大，或者情節(jié)惡劣，如不及時查處或者制止會對國家或人民的生命財產(chǎn)安全造成重大損害，如污染城市河湖水源、破壞燃氣管網(wǎng)、違法開采地下水資源等違法行為。

二、違法黑數(shù)的成因

違法黑數(shù)的形成原因是多方面的，有違法行為人的原因，也有城管執(zhí)法機關(guān)自身的原因，還有違法數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法的原因等。

（一）城管執(zhí)法機關(guān)外部的原因

⒈來自案件當事人方面的原因。在已經(jīng)發(fā)生的案件中，案件當事人會根據(jù)自身的情況、受損害的程度以及其他各種相關(guān)因素來決定是否舉報。受害人因為種種原因而不舉報的那部分案件就成了違法黑數(shù)的一個主要成因。綜合各種情形得出受害人不愿意舉報的原因主要有以下幾種：

⑴案件當事人不愿或者不知道舉報。受到“自掃門前雪”的傳統(tǒng)觀念影響，對于不直接影響個人利益的違法行為，即使有違公益，大部分人也并不關(guān)注、不愿意或不知道去舉報。例如：城管“96310熱線”2009年第一季度舉報數(shù)據(jù)顯示，全市涉及無照經(jīng)營、城市規(guī)劃、施工擾民、市容環(huán)境、黑車黑導(dǎo)的舉報數(shù)量占舉報各類違法行為總數(shù)的99%，這些都是與市民個人利益直接相關(guān)的，但對擅自損毀樹木、污染城市河湖等危害公共利益的違法行為幾乎無人舉報。

⑵案件當事人不敢、不能或者認為不值得舉報。這種情況導(dǎo)致城管執(zhí)法機關(guān)無法獲知案件存在。在一般情況下，公民發(fā)現(xiàn)違法行為后都會首先想到法律追究，應(yīng)當向城管機關(guān)舉報，借助行政執(zhí)法來保護自己和他人的合法權(quán)利，例如違法建設(shè)搭建在自家的旁邊，嚴重影響自己的出行、通風、采光或者居住安全。但是在現(xiàn)實當中存在相當多的案件當事人因害怕打擊報復(fù)或者其他現(xiàn)實原因而不敢或者不能去舉報，便形成了違法黑數(shù)。還有的案件當事人認為違法行為并沒有給自己造成太大的損失，而沒有去舉報。例如擅自散發(fā)小廣告的違法行為人將小廣告塞進自家門縫或者郵箱，或者將小廣告張貼在自家的門前。有些案件當事人覺的對自己危害不大，認為違法行為并沒有給自己的身體健康或者是財產(chǎn)造成太大的損失和損害，如果舉報甚至會使自己付出更高的代價。例如：沿街擅自設(shè)置的自發(fā)菜市場，雖然嚴重擾亂了出行秩序，但是如果舉報，有可能會帶來自家購買蔬菜困難或遭到違法行為人的報復(fù)，因而不愿意去城管部門舉報。還有的案件當事人認為違法行為確實給自己造成了相當程度的損害，但是如果選擇舉報則需要花費大量的時間、精力和費用去參與行政執(zhí)法調(diào)查或訴訟過程，因為覺得不劃算而選擇不去舉報，例如黑車類違法案件。綜上，案件當事人認為不值得舉報的案件便形成了違法黑數(shù)。

⑶受害人因為對城管執(zhí)法機關(guān)不信任而不去舉報。在有些案件中，案件的受害人要么是因為對城管執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法能力有疑問，認為即使舉報城管執(zhí)法機關(guān)也無能為力，未必能查處違法行為而選擇不舉報；甚至還有案件受害人認為城管部門不會處理違法行為，因而不去向城管執(zhí)法機關(guān)舉報。這些不報的案件便成了違法黑數(shù)的一部分。

⒉來自違法行為人方面的原因。隨著城管執(zhí)法機關(guān)查處違法行為的能力日益加強，違法行為人規(guī)避和逃避查處的能力也越來越強，很多違法行為具有即時性和突發(fā)性，隱蔽性很強，違法行為發(fā)生后很難被人發(fā)現(xiàn)，即使被發(fā)現(xiàn)，群眾也很難向城管部門舉報，城管執(zhí)法機關(guān)查處的難度也很大，這樣就使這部分案件成為了“永遠的違法黑數(shù)”。無照經(jīng)營、黑車載客、泄漏遺撒、亂倒垃圾渣土等行為一旦結(jié)束，很難查獲。

（二）城管執(zhí)法機關(guān)自身的原因

⒈人員少，任務(wù)重，執(zhí)法力量嚴重欠缺。城管執(zhí)法機關(guān)要充分行使職能，有效預(yù)防違法黑數(shù)，必須要有相應(yīng)的執(zhí)法人員數(shù)量作保障。據(jù)筆者了解，廣州和長沙等城市城管執(zhí)法人員比例高于北京，履行的職能卻少于北京城管執(zhí)法機關(guān)。北京城管執(zhí)法機關(guān)自2004年起，職能增加了近兩倍，執(zhí)法人員僅僅增加了2000余名，根本無法解決執(zhí)法力量嚴重欠缺問題。目前，執(zhí)法人員每天都要處于嚴重的超負荷狀態(tài)。由于執(zhí)法力量不足，只能應(yīng)付日常工作，往往是上級要求開展哪項工作，基層城管分隊就開展哪項工作，很多職能根本無法開展、無力實施。隨著北京城市規(guī)模擴大、人口膨脹，各類違法行為數(shù)量日增，再加上北京建設(shè)“世界城市”的遠景目標要求，城管的工作壓力還將會持續(xù)增加。因此，以現(xiàn)有的執(zhí)法人員數(shù)量，執(zhí)行職能如此之多的情況下，出現(xiàn)違法黑數(shù)在所難免。

⒉未建立執(zhí)法隊伍專業(yè)分工體系，基層城管分隊難以全面履行執(zhí)法任務(wù)。北京城管執(zhí)法機關(guān)經(jīng)過2002年和2004年兩次大規(guī)模擴權(quán)后至今，職能總量基本穩(wěn)定在13項、300余個案由。很多專家學者和基層城管執(zhí)法人員都認為，這兩次擴權(quán)劃轉(zhuǎn)過來的職能涉及領(lǐng)域過寬，300余項處罰權(quán)之間相關(guān)度很低，更有一些職能是因為原主管部門管理不力才交給城管履行。同時，在這種情況下，各區(qū)縣城管大隊、分局的內(nèi)部專業(yè)性分工程度并不高，僅有部分區(qū)縣大隊、分局設(shè)置打擊非法運營、旅游管理、違法建設(shè)等專門執(zhí)法隊伍，大部分區(qū)縣大隊、分局還是采取“大集中”執(zhí)法方式開展日常業(yè)務(wù)工作。在“大集中”的執(zhí)法方式下，要求每個基層分隊都要全面履行全部執(zhí)法權(quán)能，每名城管執(zhí)法人員都必須熟悉全部的城管職能和法律、法規(guī)。但是，根據(jù)目前筆者對全系統(tǒng)城管執(zhí)法人員的了解，法律專業(yè)人才不足10%，法制業(yè)務(wù)骨干又都集中在市局和區(qū)縣大隊這一層面，基層法制業(yè)務(wù)水平相對比較薄弱，因此，在現(xiàn)實中基層分隊沒有任何執(zhí)法人員能夠具備全面執(zhí)行全部執(zhí)法案由的能力。由于采取“大集中”執(zhí)法方式開展日常工作，很多職能在基層城管分隊無法履行，城管隊員對于自己不熟悉的執(zhí)法業(yè)務(wù)更是望而生畏，對于沒有執(zhí)行過的執(zhí)法職能，往往在接到舉報或者上級機關(guān)有命令的情況下才被動行使，否則就放置不理，執(zhí)法的充分性和全面性難以保障。

⒊行政強制措施欠缺，執(zhí)法人員人身安全受到威脅，容易放縱違法行為，產(chǎn)生違法黑數(shù)。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定前，必須收集證據(jù)、查明事實，違法事實不清的，證據(jù)不充分的，不得作出行政處罰決定。這就要求城管執(zhí)法機關(guān)必須在查明違法事實后才能作出處罰決定，許多違法行為流動性強，若不當場采取行政強制措施，事后無法執(zhí)行，例如，查處黑車運營和散發(fā)小廣告等違法行為。執(zhí)法實踐中，城管執(zhí)法機關(guān)需要經(jīng)常實施強制檢查、強制帶離等強制行為，但上述強制行為由城管執(zhí)法機關(guān)來行使卻沒有法律依據(jù)。這就造成城管在履行職能過程中無法取證、無法有效控制違法行為人。例如，沒有強制檢查權(quán)，在查處小廣告藏匿的場所時，如果沒有公安機關(guān)配合，城管執(zhí)法人員很難進入該場所，直接導(dǎo)致無法取證；沒有強制帶離權(quán)，發(fā)現(xiàn)運輸散體貨物車輛無準運證件或泄漏遺撒，如果違法相對人將車輛鎖在原地，人員逃離現(xiàn)場的情況下，執(zhí)法人員也無法制止相對人離開、無法將車輛托離現(xiàn)場，更加難以處罰；沒有強制執(zhí)行權(quán)，罰款額一旦高出先行登記保存的物品價值，無照商販不會去主動繳納罰款。與執(zhí)法強制權(quán)欠缺相同步的問題是城管執(zhí)法人員人身安全壓力日增。目前，北京城管執(zhí)法機關(guān)面臨著比較嚴重的暴力抗法問題。隨著城管執(zhí)法人員與違法者之間的矛盾沖突日益嚴重，使得城管隊員長期處在復(fù)雜多變危險的環(huán)境中，心理往往處在緊張壓抑，甚至產(chǎn)生恐懼的心態(tài)，很容易放縱違法行為。據(jù)統(tǒng)計，2008年1月至2010年8月，全市共發(fā)生阻礙執(zhí)法、造成城管執(zhí)法人員人身傷害的惡性案件達194起。由此可見，暴力抗法頻發(fā)嚴重影響了北京城管的正常履職行為，甚至危及執(zhí)法人員的人身安全，給城管執(zhí)法造成了極大的障礙。這種情況下，一些執(zhí)法人員對容易發(fā)生暴力抗法的違法行為，在不具備現(xiàn)場執(zhí)法的條件下，只能采取暫時回避或容忍的態(tài)度，不予查處或處罰。

⒋部分職能履職需要專業(yè)性較強的技術(shù)設(shè)備和專業(yè)知識，否則難以有效開展。有些城管執(zhí)法事項具有高度專業(yè)性，行使這些職能需要配備專業(yè)技術(shù)設(shè)備、手段和人才，必須由專業(yè)技術(shù)人員、利用專業(yè)知識、借助專業(yè)設(shè)備才能處理。例如：在行使燃氣執(zhí)法權(quán)能過程中，檢查燃氣設(shè)備和技術(shù)指標時，涉及的專業(yè)性、技術(shù)性較強，很多情況下，城管隊員面對違法行為，不能及時甄別、查處。再如：查處燃氣違法案件需要掌握大量技術(shù)知識和技術(shù)標準，否則城管執(zhí)法人員即使面對違法行為也難以判定其是否違法；查處供暖違法行為需要掌握大量供暖設(shè)備專業(yè)知識；查處水上違法行為需要水上船舶和船舶駕駛技術(shù)人員；查處大氣環(huán)境污染案件需要借助專門的檢測設(shè)備；查處地下管線的違法行為需要管線測量儀等專業(yè)儀器和專業(yè)操作人員。這些涉及到高度專業(yè)技術(shù)問題的職能，以目前城管的專業(yè)技術(shù)水平、執(zhí)法裝備情況，出現(xiàn)違法黑數(shù)是情理之中的事情。

⒌執(zhí)法權(quán)責劃分不清晰，多頭執(zhí)法、執(zhí)法權(quán)限重疊，導(dǎo)致違法黑數(shù)產(chǎn)生。北京城管機關(guān)執(zhí)法的13個管理領(lǐng)域中，職能部分劃轉(zhuǎn)的有9個（園林綠化管理、環(huán)境保護管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場管理、城市停車場管理、交通運輸管理、工商行政管理、城市規(guī)劃管理、旅游管理）；職能全部劃轉(zhuǎn)的有4個（市容環(huán)境、市政、公用、節(jié)水管理）。在城管執(zhí)法職能調(diào)整過程中，由于存在著劃轉(zhuǎn)隨意性較大、執(zhí)法權(quán)責劃分不清晰等問題，造成多頭執(zhí)法、執(zhí)法權(quán)限重疊的現(xiàn)狀。實踐中一些違法行為由多個行政部門依據(jù)各自職能開展執(zhí)法，易導(dǎo)致職責不清、推諉扯皮，如“違法建設(shè)”問題，對涉及農(nóng)村土地上的違法建設(shè)問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理；對同一個建設(shè)主體在同一建筑物上實施的違法建設(shè)問題。由規(guī)劃部門管理；對危害建筑物安全的，由建委管理。再比如查處黑車、無照經(jīng)營等執(zhí)法工作，也存在職責不清的問題。

執(zhí)法權(quán)限重疊的情況下，對某些違法行為的查處權(quán)限，雖然已經(jīng)劃轉(zhuǎn)給城管部門，但實踐中原劃出行政機關(guān)仍在實施該項執(zhí)法活動。以查處黑車的執(zhí)法為例，交通執(zhí)法部門和城管部門都在不同地域?qū)嵤┲幜P。

⒍有些執(zhí)法人員素質(zhì)低，徇私枉法，人為導(dǎo)致違法行為不被發(fā)現(xiàn)或查處。有些城管執(zhí)法人員素質(zhì)不高，責任心不強，不能做到依法辦案。在具體的辦案過程中，對于有些查處難度大，但社會危害性小的案件，有時甚至干脆置之不理，既不立案也不去查處；有的執(zhí)法人員在接案后僅做口頭答應(yīng)，不做登記，例如破壞綠地或者損毀樹木的違法行為，由于查處環(huán)節(jié)多，認定繁瑣，危害性并不大，很容易被忽略；更有甚者，為從“案”中謀取私利，人為因素導(dǎo)致應(yīng)立案而不立案。這些不規(guī)范的操作和不負責任的做法都會形成違法黑數(shù)。

⒎城管執(zhí)法部門難以監(jiān)督前端行政管理部門積極履職。城管執(zhí)法職能涉及到市政管委、工商、園林、環(huán)保、建委、水務(wù)、國土房管等多個職能審批、前端管理部門，因此，城管執(zhí)法工作的順利開展需要各個前端管理部門的積極配合。但是個別職能部門并不重視城管執(zhí)法機關(guān)的協(xié)助請求，不予配合，造成城管執(zhí)法難度大幅度提高，例如違法建設(shè)規(guī)劃認定，規(guī)劃部門認定違法建設(shè)房屋的函復(fù)認定語言含糊不清，城管執(zhí)法機關(guān)據(jù)此很難有效確定違法建設(shè)房屋的性質(zhì)，降低了城管執(zhí)法的水平和效率，甚至引發(fā)激烈的社會沖突和訴訟風險。目前，由于北京城管執(zhí)法機關(guān)對于前端管理部門缺乏必要的監(jiān)督權(quán)，沒有建議權(quán)和話語權(quán)，對前端管理部門不能進行有效的制約，致使個別政府職能部門基于部門利益，默許行政違法行為的存在，使各類行政違法行為在前期得不到有效的監(jiān)督和糾正，從而導(dǎo)致其在后期形成惡性積聚，造成城管執(zhí)法領(lǐng)域的違法黑數(shù)大量存在。

⒏立案標準不統(tǒng)一，執(zhí)法案件數(shù)據(jù)上報不準確，違法黑數(shù)極易產(chǎn)生。目前，各大隊、分局的立案標準不統(tǒng)一，有的單位只要立案申請被批準后，該案件就獲得案卷號碼，即正式立案，被統(tǒng)計在案。但也有個別單位為了提高案件辦結(jié)率，采取先結(jié)案后立案方式，不結(jié)案不立案，瞞報未結(jié)案的案件數(shù)量、不立案的案件數(shù)量就不上報，市城管執(zhí)法局對這類案件無法統(tǒng)計；還有的案件在大隊、分局的層面上雖然登記了，但不作統(tǒng)計上報數(shù)字來使用。

三、違法黑數(shù)存在的危害性

⒈履職種類過于集中，處罰案由比例分配嚴重失衡。從有關(guān)統(tǒng)計反映的數(shù)字看，2004年－2009年，北京城管各項職能的行使次數(shù)與履職總量的比值，行使頻次最高的一類職能是市容環(huán)境職能，約占履職總量48%；其次是工商行政職能，占總比的42%。而上述占90%以上的職能中，常用案由僅有23個，其他11項職能中的280余個案由被行使的次數(shù)僅占職能總量10%，這些職能與前兩項職能相比，低的可憐、低的可疑。也就是說北京城管大部分的精力都放在了市容環(huán)境和工商行政兩項職能上，履職比例十分不均衡。

⒉近四成執(zhí)法事項處于停滯狀態(tài)。上述可知，2004年－2010年北京城管全面地履行了13項職能，但是存在沒有全面履行所有案由的問題。對比可知，北京城管對園林綠化、市政管理、城市河湖、旅游景點、非法運營機動車、黑導(dǎo)游的年度行使頻次差異較大，其他幾項職能的年度行使頻次比較平均。另外，從2004年－2010年案卷目錄顯示，北京城管履行過的案由共139項，僅占全部案由的50%，大部分屬于市容環(huán)境職能，排除30余個簡易程序案由未能列入統(tǒng)計的因素，在13大類職能中至少有40%以上未被履行的案由。如果說這些案由涉及的違法行為從未發(fā)生、或者不需要使用處罰的手段解決，那么這種狀況就屬于正?，F(xiàn)象。但是，筆者認為并不存在這樣的合理理由。法律之所以規(guī)定對某些違法行為的處罰措施，是因為這些違法行為現(xiàn)實地存在，并且有必要運用處罰的方法進行管理。

⒊違法黑數(shù)導(dǎo)致城管履職效果差，社會滿意度低。通過分析我們可知，社會公眾對城管執(zhí)法機關(guān)最不滿意的事項是城管執(zhí)法機關(guān)關(guān)注問題的長期解決效果，換句話也就是說社會公眾對城管執(zhí)法機關(guān)的長效管理機制最不滿意。城管執(zhí)法機關(guān)長效管理機制不健全，直接的表現(xiàn)就是違法行為得不到發(fā)現(xiàn)和查處，這些違法行為嚴重擾亂了社會秩序，干擾了群眾的正常生活，因此，違法黑數(shù)越高，社會公眾對城管執(zhí)法機關(guān)的社會滿意度越低，反之，違法黑數(shù)越低，社會滿意度水平應(yīng)當越高，兩者是反比的關(guān)系。

⒋違法黑數(shù)易產(chǎn)生違法亂紀等腐敗行為。如果城管執(zhí)法人員收受當事人財物，必然會放縱違法行為，導(dǎo)致已被發(fā)現(xiàn)的違法行為被默許存在，得不到及時查處和制止。不僅如此，這些被放縱的違法行為造成的社會危害還有可能無法挽回和彌補。例如，據(jù)媒體報導(dǎo)，自2000年以來，全市城管執(zhí)法系統(tǒng)有多人被追究刑事責任。

四、減少違法黑數(shù)的對策和建議

通過以上對產(chǎn)生違法黑數(shù)原因的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)其原因很多，情況也錯綜復(fù)雜，要完全消滅違法黑數(shù)幾乎是不可能的事情。如何有效減少違法黑數(shù)，最大限度地降低其社會危害性，筆者認為可以考慮采取以下幾個方面有針對性的對策加以解決：

⒈科學界定城管職能，發(fā)揮最佳執(zhí)法效能。重新界定城管部門的職能時，應(yīng)把握 “精簡、效能”的原則，對哪些職能適宜集中、哪些職能不適宜集中、哪些應(yīng)當歸入城管的職能進行認真系統(tǒng)研究，以精簡機構(gòu)、提高行政執(zhí)法效能為根本。為解決職能劃轉(zhuǎn)不徹底、不清晰的問題，今后應(yīng)當：⑴對于涉及行政許可的案由，應(yīng)考慮全部劃轉(zhuǎn)由一個部門行使。一是原許可機關(guān)只享有發(fā)放許可的權(quán)力，對被許可人的監(jiān)督、檢查、處罰應(yīng)當統(tǒng)一交由城管負責，原許可機關(guān)不再行使行政處罰權(quán)。二是按照“誰許可誰監(jiān)管”的原則，考慮到對于與前端審批、管理銜接過于緊密的職責，可由許可部門繼續(xù)承擔后續(xù)監(jiān)管職責，應(yīng)當理性劃轉(zhuǎn)回原許可部門，不再納入城管職能范圍。從根本上杜絕職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法問題。⑵對于執(zhí)法技術(shù)含量較高的行政處罰案由，應(yīng)采取以下三個方案解決。一是可以將原管理部門的專業(yè)執(zhí)法隊伍劃轉(zhuǎn)到城管部門；二是城管部門自身增加編制，建立專業(yè)執(zhí)法隊伍，加大培訓(xùn)，強化技術(shù)設(shè)備支撐；三是在上述兩項機構(gòu)編制調(diào)整前，建議將原管理部門專業(yè)工作人員派駐到城管部門，配合城管執(zhí)法機關(guān)開展專項執(zhí)法工作，解決城管執(zhí)法隊伍專業(yè)性不強的問題。首先，高度專業(yè)化的職能應(yīng)回歸原主管部門，高度專業(yè)化的職能對城管來說并不合適。其次，許可權(quán)與處罰權(quán)要進一步分離，原許可機關(guān)只應(yīng)享有發(fā)放許可的權(quán)力，對被許可人的監(jiān)督、檢查、處罰應(yīng)當統(tǒng)一由城管負責，與此相適應(yīng)的是，許可機關(guān)要與城管充分實現(xiàn)許可信息共享，同時要完善對許可機關(guān)違法發(fā)放許可的追責機制，城管在這一追責機制中應(yīng)當擁有建議權(quán)。再次，明確職能重疊情況下的處理原則，應(yīng)當對城管職能涉及到的違法行為性質(zhì)進行深入研究，以解決職能重疊情況下的適用法律問題。

⒉提高城管行政執(zhí)法部門的法律地位，完善綜合行政執(zhí)法的職權(quán)范圍。除行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)以外，應(yīng)當增加審查、監(jiān)督、管理等權(quán)力，能夠?qū)φ毮懿块T的行政管理行為進行監(jiān)督，以確保城管執(zhí)法機關(guān)能夠形成對相關(guān)職能部門進行有效的監(jiān)督和約束，及時地發(fā)現(xiàn)和糾正行政管理領(lǐng)域前端出現(xiàn)的問題和缺陷，從而切實提高城管行政執(zhí)法的效能。在城管執(zhí)法機關(guān)充分行使監(jiān)督權(quán)的實踐中，北京順義城管大隊進行了有益嘗試，并得到了順義區(qū)委、區(qū)政府的有力支持，取得了很好的執(zhí)法效果和先進經(jīng)驗。

⒊建立專業(yè)執(zhí)法隊伍，實施執(zhí)法資格分類、分級管理制度，細化專業(yè)分工，突出個人素質(zhì)能力。筆者建議把13個方面執(zhí)法權(quán)限分為四類：一是市容類或街面秩序類（含：市容環(huán)境、園林綠化管理、工商行政管理），二是市政公用類（含：市政、公用、節(jié)水管理、城市河湖管理），三是環(huán)保規(guī)劃類（含：環(huán)境保護管理、施工現(xiàn)場管理、城市規(guī)劃管理），四是旅游運輸類（含：城市停車場管理、交通運輸管理、旅游管理）。

在執(zhí)法事項分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立適應(yīng)城管工作特點的執(zhí)法人員辦案資格級別制度，分為初級、中級、高級三個層級。初級辦案資格：取得市政府法制辦頒發(fā)的資格證書即獲得初級辦案資格；中級辦案資格：可以辦理街面市容類、環(huán)保規(guī)劃類、旅游運輸類的案件，具有初級辦案資格2年以上，經(jīng)晉級考核取得中級執(zhí)法資格；高級辦案資格：可以辦理全部13個方面執(zhí)法案件，具有中級辦案資格2年以上，經(jīng)晉級考核取得高級辦案資格。辦案資格與工資收入、職務(wù)晉升掛鉤，其辦案資格越高，執(zhí)法津貼隨之提高，并優(yōu)先考慮其職務(wù)級別晉升、年終評優(yōu)等問題。

⒋盡快增加執(zhí)法力量，增強一線執(zhí)法人員數(shù)量。目前北京城管正式執(zhí)法隊員的數(shù)量欠缺，基層分隊需要聘用大量城管協(xié)管，但是協(xié)管畢竟不是正式公務(wù)員編制，其工作質(zhì)量和積極性都很難保證，甚至會造成相對人的誤解，影響城管形象。因此，北京城管與其聘用大量城管協(xié)管，不如增加正式執(zhí)法人員的編制。當然，城管不能無限擴張，應(yīng)本著精簡高效的發(fā)展方向，擴大城管規(guī)模必須適度，這個度如何把握還需要更為嚴密的論證。

⒌加強專業(yè)培訓(xùn)，提高隊員履職能力。北京城管的工作任務(wù)繁重，執(zhí)法難度大，尤其是基層城管執(zhí)法隊員待遇低，影響工作積極性，容易產(chǎn)生消極怠惰心理，難以適應(yīng)全面履行執(zhí)法工作，嚴重影響履職效果。對執(zhí)法人員應(yīng)采取各種培訓(xùn)的方式提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素養(yǎng)，在有條件情況下，提高室外城管執(zhí)法人員的待遇。

⒍加強普法宣傳教育，提高社會群眾法律素養(yǎng)。城管執(zhí)法過程應(yīng)當成為法治宣傳的過程，成為宣傳群眾、教育群眾的過程，同時也應(yīng)當成為聯(lián)系群眾、保護群眾的過程。在執(zhí)法中，使社會群眾了解日常生活中與自己密切相關(guān)的法律，增強公民的法律意識，一旦發(fā)生了案件，盡量減少或者避免由于案件當事人沒有法律意識而隱案不報的情況，同時也要建立好案件當事人舉報后的相關(guān)配套保護措施，以保障案件當事人的人身財產(chǎn)安全，避免其因為舉報而受到被舉報人的惡意傷害和報復(fù)。

⒎改變違法案件統(tǒng)計方法，完善錄入臺帳系統(tǒng)。對于不結(jié)案不立案，瞞報案件數(shù)量的問題，應(yīng)當明確立案標準，案件一經(jīng)執(zhí)法機關(guān)負責人批準立案，就對該案件編制案卷號碼，第一時間統(tǒng)計在案，一案一號。為了杜絕虛報、瞞報案件數(shù)量問題，應(yīng)當采取科技手段，盡快在全市城管系統(tǒng)內(nèi)推行市城管執(zhí)法局研發(fā)的 “北京市城管執(zhí)法局電子法律文書系統(tǒng)”，每個基層分隊都要將案件登陸到互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，時時接收上級城管執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督和檢查，避免擅自瞞報案件或者擅自撤銷案件的問題發(fā)生。

⒏建立公眾城管，引入多方力量共同治理城市。在城市管理領(lǐng)域應(yīng)建立城管執(zhí)法機構(gòu)與其他社會組織之間的合作機制，以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向，從源頭上解決城市管理領(lǐng)域所存在的種種痼疾。如：充分發(fā)揮居民委員會等群眾性自治組織在城市管理中的作用，發(fā)展社區(qū)自治，調(diào)動自治社區(qū)協(xié)助城管執(zhí)法機構(gòu)履行職責，減輕城管執(zhí)法機構(gòu)的負擔。在信息社會，實時、準確、充分的信息收集和反饋是良好城市管理的前提，其他兄弟城市也都在積極探索城管信息收集的有效渠道，如哈爾濱市南崗區(qū)聘任出租車“的哥”擔任信息收集員，利用出租車司機工作地域范圍廣泛，晝夜活躍的特點來提供實時、迅速的城管信息。這種方式不但解決了城市管理的信息收集問題，還克服了城市管理隊伍龐大的老大難問題，因為“的哥”們向城管部門反映信息并不妨礙其日常工作，政府只需要投入很少的資金就可以支持他們完成這項額外的工作。

⒐在城管內(nèi)部設(shè)置公安機構(gòu)或者增加公安職能，強化行政強制權(quán)，提高城管執(zhí)法權(quán)威。在城管組織中設(shè)置公安機構(gòu)已有實踐，目前，經(jīng)過廣州、長沙、沈陽、哈爾濱等一些城市的實踐，效果普遍反映較好。所以，筆者建議在北京的城管體制內(nèi)也配置公安機構(gòu)，協(xié)助城管執(zhí)法機關(guān)開展城市管理工作，或者增加城管部門的公安職能，以有效提高城管執(zhí)法的強制性，維護城管執(zhí)法權(quán)威。

結(jié)語：應(yīng)當看到，不僅僅是城管執(zhí)法領(lǐng)域存在違法黑數(shù)問題，任何執(zhí)法機關(guān)都存在著違法（犯罪）黑數(shù)的問題，我們必須正視這個問題，如果這種現(xiàn)象不能被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，違法行為數(shù)量會迅速增大，社會危害性會急劇升級，嚴重危害到正常的社會管理秩序，并最終對城市運行穩(wěn)定、法律權(quán)威產(chǎn)生嚴重的危害。為了盡最大可能減少違法黑數(shù)，應(yīng)該出臺相應(yīng)的法律法規(guī)、制定相應(yīng)的執(zhí)法措施、建立完善的執(zhí)法機制，提高執(zhí)法效率，改善執(zhí)法效果，為我們國家的城市現(xiàn)代化建設(shè)提供強有力的執(zhí)法保障。

［1］張旭著.違法學要論［M］.法律出版社，2003.

［2］中國政法大學課題組.北京城管職能行使狀況實證調(diào)查及風險防范對策研究［R］.2009.2.

（責任編輯：徐 虹）

The Problems and Countermeasures of the Dark Figure of Urban Management——Perspective in Beijing

Wang Yaqin，Shen Junqiang

With the functions of law enforcement agencies in recent years，increasing urban management，law enforcement growing，difficult to effectively find violations or illegal acts found illegal after the people responsible and difficult to trace the record，that“illegal dark figure” issue has become increasingly prominent.To this end， we need to “illegal dark figure” status and the reasons for the formation of in－depth investigation and research，in order to take targeted measures and measures to reduce the dark figure of law and solve problems of law enforcement in order to effectively improve the urban management and law enforcement agencies Effectiveness of law enforcement order to improve the urban environment.

illegal dark figure；causes；hazard； countermeasures

D922.112

A

1007－8207（2011）06－0081－06

2011－05－15

王雅琴 （1956—），女，北京人，中國人民大學法學院法學博士，國家法官學院教授，研究方向憲法學與行政法學；沈俊強 （1974—），男，吉林人，吉林大學法學院法律碩士，北京市城管執(zhí)法局法制處，研究方向行政法學。

本文系 “城市管理監(jiān)察綜合行政執(zhí)法問題研究”的階段性成果，項目編號：10BeFX086。

注：文中的數(shù)據(jù)均出自于北京城管執(zhí)法局互聯(lián)網(wǎng)站。