韋長偉

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

互補與協同：中國勞資沖突的多元化解

韋長偉

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

社會轉型期，我國社會勞資沖突呈現多發(fā)態(tài)勢。究其原因在于利益表達渠道不暢與權利意識增強的矛盾、勞資雙方權力和信息不對稱、政府管理中存在的兩難困境以及社會公眾對政府的“高依賴、低信任”等。在當前勞資沖突的管理中，政府應該立足于加強有關法律和制度的建設，平衡勞資雙方的關系，規(guī)范勞資雙方的行為，為勞資關系雙方能夠順利進行協商與談判創(chuàng)造制度環(huán)境和條件。

勞資沖突；政府；社會；多元化解

30多年的改革和發(fā)展，伴隨著深刻的體制變遷和漫長的社會變革，我們將長期處于社會轉型期，同時也是經濟社會快速發(fā)展的時期。根據其他國家發(fā)展的經驗，在這一時期，各種社會矛盾和社會沖突凸顯成為一個非常敏感的、不容忽視的問題。一方面經濟體制改革尤其是國企改革的持續(xù)推進不斷加劇著勞資雙方的分歧和矛盾，而另一方面當前調整勞資關系的各種機制尚不健全，存在管理上的真空地帶。勞資關系在社會轉型期也無疑經歷著劇烈的陣痛和磨合，勞資糾紛和勞資矛盾更是在當前頻繁的社會沖突中占據了相對較大的比重，由其引發(fā)的群體性事件增長趨勢亦很明顯，而且勞資沖突最終多發(fā)展為公共沖突，對社會秩序和公共利益造成負面影響。因而，作為公共管理者的政府在對待勞資沖突問題上負有不可回避的責任，如何調整和規(guī)范勞資關系，化解勞資沖突，不僅關系到政府的執(zhí)政能力、經濟的持續(xù)健康發(fā)展，也是維系社會穩(wěn)定和發(fā)展的必要條件。

一、勞資沖突的相關理論分析

勞資沖突是一種典型的社會沖突。勞資關系專家常凱認為，勞資沖突是“指勞資糾紛和勞資矛盾激化和公開化，勞動關系雙方以某種特定的方式——集體爭議和集體行動的方式，來表達自己的訴求和爭取自己的權益的社會行為”。[1]當前的勞資沖突主要以集體行動的形式呈現，例如罷工、集體上訪、靜坐、示威游行、集會、堵塞交通要道、圍堵政府甚至訴諸暴力等。在市場經濟背景下，勞資沖突具有某種常態(tài)性，是一種無法回避的客觀存在。本文主要用沖突理論和集體行動理論來分析這一問題。

按沖突理論的解釋，沖突是指相關各方由于意識到利益、目標、信念或期望的對立而導致的對抗的意愿或行動。沖突“清潔了空氣”，[2]25具有緩解敵意和發(fā)泄不滿情緒，促進變革等積極意義；但也存在消極的一面，對沖突中的各方、組織和社會秩序造成負面影響。沖突焦點越是集中在現實性問題上，其烈度就會越小，可協調性越強；沖突焦點越是糾纏在非現實性問題上，情感與介入的程度就越強，沖突化解的難度就越大。[2]34-41在現代社會，沖突已經成為常態(tài)。中國目前正處于社會加速轉型時期，同時也是矛盾的高發(fā)期，各種矛盾匯集交織、錯綜復雜，導致社會沖突顯著增長。如果沖突的數量過多、規(guī)模過大、烈度過強以及持續(xù)時間過長，將對沖突各方和社會產生更多的破壞作用。群體性沖突事件的頻發(fā)對政府的社會管理能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。任何壓制和消除沖突的企圖都是徒勞的，結果只會適得其反，越壓制，沖突反而越激烈。應該建立“安全閥制度”，[2]30-33形成調節(jié)沖突的制度化方法，將沖突納入制度化的軌道，通過表達、對話和協商對沖突進行化解和管理。因此，各級政府應該提高認識，對當前的沖突加以有效的管理，將其控制在一定水平和一定范圍內，不能任其發(fā)展。

集體行動理論的解釋，集體行動是“有許多個體參加的、具有很大自發(fā)性的制度外政治行為”。[3]傳統(tǒng)的集體行動理論強調了參與者的非理性和情感性行為在集體行動過程中的重要作用。集體行動是一種“不耐心者的沖動”，群體的行為相互感染，很容易受謠言和暗示的刺激、煽動，形成群體性思維。陷入群體漩渦的人們因聚眾行動而感到力量強大，個體的匿名效應和“法不責眾”心理使得群體行為難以預料和難以控制，對抗性和暴力性增強。在當前發(fā)生的勞資沖突事件中，沖突博弈中處于弱勢的廣大勞動者因利益訴求得不到有效表達和維護，往往采取各種“問題化”手段，認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。工人們的“合理要求與不合法行動、無理要求與非法行動交織在一起”，[4]因出發(fā)點的正義性而感到有力量，又擔心過激的行為可能在事后遭受懲罰，便借助群體的力量擴大事態(tài)，認為這樣既可以引起高層關注，又可以避免自身受到過多懲罰。

二、當前我國社會勞資沖突的特點

現階段，我國的勞資沖突多以群體性事件的形式顯現，體現出以下幾個特點：

1.由勞資沖突引發(fā)的群體性事件增速明顯。近些年來，因勞方不滿資方而引發(fā)的群體性沖突事件增多，勞資沖突成為引發(fā)社會不穩(wěn)定、導致社會沖突的新的導火索。諸如2008年7月的云南孟連事件、11月的湖北武漢下崗職工上訪事件和廣東東莞勞資糾紛事件令人印象深刻；2009年4月的河北保定棉紡廠千名職工沿國道“徒步進京旅游”事件，7月的武漢鍋爐廠工人堵路事件、吉林“通鋼事件”，8月的河南“林鋼事件”，11月的海南德資公司3000名女工集體罷工事件，將由集體勞動爭議引發(fā)的群體性事件推向高潮；2010年伊始，蘇州再次發(fā)生臺企聯建科技勞資糾紛事件。勞資沖突可謂一波未平一波又起，似乎在不知不覺中進入了高發(fā)期。據山東省總工會統(tǒng)計，僅2009年一季度山東省共發(fā)生一般群體性事件52起，主要是源于企業(yè)欠薪、經濟補償金和歷史遺留問題。來自深圳市公安局的資料顯示，在該市群體性事件及不安定因素苗頭中，以勞資糾紛類增長最快，2008年為637起，同比上升119.7%；2009年1月達到97起，同比上升61.7%。[5]

2.勞資沖突過程中的破壞性和暴力化傾向增強。近幾年中國的勞資沖突出現非理性、激烈化趨勢，勞動者大都不經談判和調解程序，直接走向高成本的、極端的集體罷工，通過這種問題化的方式向企業(yè)和政府施壓，以期引起社會和高層政府的重視和關注，增加談判的可能性，獲得談判的主動權，維護自身的合法權益。勞資沖突的破壞性擴大，無疑會導致一種零和博弈。停產罷工造成企業(yè)無法正常生產，沖上街頭、圍攻政府、警民對峙，既導致了企業(yè)和勞動者的雙輸悲劇，又浪費了大量行政資源，更是影響了人們正常生活和工作以及社會穩(wěn)定；沖突的對抗性增強，表現為大規(guī)模的群體聚集、圍觀，堵塞主要交通道路，在政府門前靜坐、請愿，警民對峙等；沖突的暴力化傾向增強，出現肢體沖突、嚴重侵犯人權、打砸燒搶的情況。這些雖是沖突中的一些極端現象，卻也反映了勞資沖突中暴力傾向的增強。

3.集體行動意識和組織化意識越來越強。近幾年，勞資沖突在中國不再是一種單一的、原子化的個體性行為，而是表現為一種群體性的、集體的抗爭行為。當勞資之間的矛盾和糾紛無法通過正常的途徑進行調解，勞動者的合法利益無法通過制度內的渠道進行表達時，勞動者傾向于選擇過激的、非理性的罷工行為和更激烈的沖突行為。勞動者深切地感到自身的利益被侵害，而且往往投訴無門，得不到重視和處理，除了以上訪、上街這種高成本的方式表達不滿以外，沒有更好的途徑可以改變自身的狀況。這時一旦資方有恃無恐的行為超過了勞方的承受底線，他們便聯合起來發(fā)揮集體行動的力量，就使勞動糾紛解決走向顯性的對抗方式，甚至爆發(fā)大規(guī)模的群體性沖突。正所謂“法不責眾”，集體行動使個體“意識到肯定不會受到懲罰，而且人數越多，這一點就越肯定”，因為“人多勢眾能產生力量感，會使群體表現出一些孤立的個人不可能有的情緒和行動”。[6]33此外，勞資沖突中的行為呈現了一定的組織化程度，例如打出色彩鮮明的橫幅和標語，一些帶頭人的領導和指揮，分期分批地走上街頭，圍堵政府部門，形成持續(xù)性壓力。此外，沖突事件的傳染效應、模仿效應很容易使沖突走向升級，這大大降低了原本能夠進行談判和避免沖突升級的可能性，增加了政府化解沖突的難度。

4.勞資沖突的矛頭往往指向政府。政府在勞資關系處理中的行為不當，應該作為而不作為、少作為，以及勞動者對政府的高預期使得現階段我國勞資沖突升級的矛頭大多指向政府?？迫赋?，沖突中的敵對情緒不僅可以向沖突的原初對象發(fā)泄，也可以向替代目標發(fā)泄，導致與替代目標的新的沖突。[2]25-26不論是私營企業(yè)還是國有企業(yè)的勞動者，似乎都對政府有一種莫名的期待——政府能夠解決一切。“政府應該給林鋼找到一個出路”、“政府應該命令大型國有鋼鐵企業(yè)兼并林鋼”、“林鋼的未來政府必須支持”，這似乎能說明“有事找政府”、“人民的政府要管人民”成為當前民眾普遍的一種心態(tài)。這既與長期以來社會管理行政化，政府職能定位不清、過多干預了很多微觀事務的管理有關，也同政府在勞資關系處理中的許多不當行為有關。作為管理沖突第三方的政府在很多情況下在利益的驅動下成為沖突中的一方或準一方，喪失了中立第三方的地位。[7]還有一點不得不提，那就是某些官員在國企改革中的腐敗和尋租行為，嚴重損害了國家和勞動者的權益。勞動者不滿和怨恨情緒驅使他們往往將矛頭指向了政府。

三、勞資沖突多發(fā)的原因分析

1.利益表達渠道不暢與權利意識增強的矛盾。工會“虛位”，無法真正代表企業(yè)勞動者利益，勞動者在企業(yè)管理中的參與權和話語權被弱化。雖然我國法律規(guī)定了工會代表勞動者的合法權益，但在現實中，不少企業(yè)的工人實際上是無組織的、無代表的，不少企業(yè)的工會大多是企業(yè)行政的附庸，大多被經營管理者所控制和利用，尤其在私人企業(yè)情況更甚。這種工會組織的“行政化”和“老板化”的不正常狀況，使得工會在企業(yè)層面不能夠真正代表和維護勞動者的合法權益。例如在“東航集體返航事件”中，始終未曾見到有關工會出面化解勞資沖突的報道。而且上訪、告狀往往杳無音信、收效甚微，現有的信訪制度存在弊端。例如信訪機構沒有調查和獨立處理問題的權力，責重權輕，缺乏統(tǒng)一協調機制，導致信訪案件大量積壓，效率低下等。利益表達不暢，可能出現幾種結果：一種結果是忍氣吞聲，息事寧人，成為“沉默的大多數”，不過長此以往，不滿和怨恨得不到發(fā)泄，可能會導致嚴重的沖突爆發(fā)；一種是以極端的方式維權，例如無奈中的農民工張海超“開胸驗肺”和孫中界“斷指證清白”都是多方求助無果，走投無路時選擇以自殘身體的方式維護自己的權益；另外一種結果是勞動者們逐漸意識到了單個人的力量和影響是微不足道的，只有通過集體行動才能增加談判的砝碼。而在現代社會，勞動者越來越具有民主和開放觀念，權利意識增強，必然會通過各種途徑和方式積極維護自身的合法權益。當合法的利益表達在制度內渠道受阻，又沒有其他有效的救濟途徑時，難免鋌而走險。

2.勞資雙方權力和信息不對稱。在現階段社會轉型、利益分化加劇的背景下，不可避免地存在著“資強—勞弱”的現實。一般而言，資方的優(yōu)勢在于控制著生產資料和資本，而勞動者的優(yōu)勢則在于自身的聯合和組織。但是，現階段企業(yè)的勞動者尚未形成一個有組織的社會力量，因此，在勞資關系中資方往往處于主導和核心地位，而勞方處于被動和弱勢的地位。在勞資博弈中，企業(yè)勞動者常常處于弱勢地位，勞動者“不敢談”、“不會談”，而企業(yè)則“不愿談”、“能奈我何”的現象非常突出。這一方面是由于中國擁有豐富的勞動力資源，存在著勞動力相對飽和的狀況；另一方面是我國處在社會轉型時期，勞資關系的調節(jié)機制還很不成熟；再者就是企業(yè)掌握了大量的生產、經營、銷售等方面的信息，而這對勞動者特別是普通勞動者來說幾乎是不可能的，勞資之間存在著比較嚴重的信息不對稱。為追求更多的利潤，一些企業(yè)經常以損害勞動者的合法權益為代價，利用自己的優(yōu)勢，盡量壓低工人的工資、減少工人的福利津貼和工傷賠償，有的企業(yè)甚至經常性地欠薪。長此以往，勞動者的情緒從一開始的發(fā)牢騷，到不滿、抱怨，逐漸發(fā)展到怨恨、憤怒，如果得不到及時疏導，最終將導致勞動者的過激行為。

3.政府管理遭遇兩難困境。政府在當前的沖突管理中，多為事后管理，手段選擇比較簡單，面臨兩難困境：強制手段的過度使用和過度慎用。強制手段的過度使用，容易刺激帶有焦躁、不安、恐懼情緒的上訪工人，激化矛盾，引發(fā)勞動者一方與政府的新的沖突。相反，強制手段的過度慎用，對一些人的試探性挑釁和無理取鬧行為形成不了有效阻抗，無法控制事態(tài)的發(fā)展，容易形成正強化效應。這一方面是由于現有的壓力型體制下，官員的升遷大都取決于上級行政部門和領導，穩(wěn)定壓倒一切，一遇到沖突就自然而然地動用警力解決，希望盡快恢復正常的秩序；另一方面，直接面對沖突的基層政府責重權輕，化解沖突的資源和能力有限。推諉扯皮，畏懼責任，害怕因處理不當，有可能進一步激化矛盾甚至加劇工人和政府的矛盾，影響社會的和諧穩(wěn)定，有損“仕途”，要么對待勞動者的上訪處理不力、一拖再拖、遲遲不辦理，要么在事態(tài)嚴重時息事寧人。由于這種兩難選擇，政府在勞資沖突發(fā)生后，往往措手不及或力不從心，不能及時有效化解沖突。

4.社會公眾對政府的“高依賴、低信任”。在中國社會行政化的背景下，社會嚴重依賴政府。在沖突管理實踐中表現為，政府一直是沖突化解的主要第三方。但是，公眾對政府化解沖突存在“高依賴、低信任”的困境。一方面，在勞資沖突中，缺乏社會性干預機制，處于弱勢一方的工人群體往往求助于政府，希望通過政府向企業(yè)施壓以實現問題的解決，這種“無選擇依賴”導致了對政府的高預期，如果這種期待沒有得到滿足，由此而產生的沮喪和失落情緒很可能使其將矛頭對準政府。另一方面，信任對于介入沖突的第三方化解沖突至關重要。社會轉型時期也是腐敗的高發(fā)期，政府官員中出現的大量腐敗行為加劇了公眾對政府的不信任。根據有關調查，官員群體是信用最差的群體之一（另一個是富人群體），社會公眾大都對地方政府存在不信任感。[8]因此，勞資沖突中的政府管理行為因受到質疑而存在失靈現象。

四、政府在勞資沖突管理中的作用

當前勞資沖突化解中，政府要做好保護者、促進者、調停者和就業(yè)保障者四種角色。[9]為此，急需加強法律和制度建設，平衡勞資雙方的力量，規(guī)范勞資雙方的行為，為勞資關系雙方能夠順利進行談判與協商創(chuàng)造制度環(huán)境和條件。

1.完善三方談判機制，推動勞資雙方自主博弈和平等協商。沖突中的雙方存在互賴關系，勞資雙方是可以共存的。三方談判機制是指由勞方、資方和政府或權威性的社會組織三方派出代表，由政府代表和權威性的社會組織代表作為中立的、公正的第三方對談判的進程進行監(jiān)督，促進勞資之間的溝通并在必要時提出客觀公正的化解方案，促使勞資雙方通過正式、規(guī)范的協商程序，對企業(yè)經營發(fā)展和勞動者各項權益等問題進行平等對話，協商解決雙方存在的爭議和糾紛。同時，及時完善和健全相關法律，限定勞資雙方談判中的某些主題和行為，例如雙方不能回避和拒絕談判，哪些行為、策略或做法是不公正的等等。這相當于在勞資之間搭建了一個制度化的博弈平臺，能夠確保勞資沖突化解過程是可控的、穩(wěn)定的，協商的結果也能令雙方接受并承諾執(zhí)行。如果沒有這個平臺，博弈則會以制度外的罷工、堵路、對峙等極端的集體行動形式顯現。三方談判機制具有三項基本功能：暢通信息交換，能夠避免因誤解和曲解信息產生的不信任和沖突升級；促進協商，使談判順利進行，由中立的政府代表居間調停和調解，促使雙方平等對話，使雙方集中于解決問題而非立場，努力達成共贏的方案；必要時提出客觀、中立的談判方案。落實三方談判機制并發(fā)揮其應有的作用，必須從制度建設方面著手，三方談判機制不應停留于一年開幾次聯席會議、不起實質作用的層面，而是要確保三方談判機制有實體、有編制、有程序、發(fā)揮常設性作用。

2.建立暢通的利益表達機制，有效預防沖突能量的蓄積。利益表達不暢、維權無門是當前勞資沖突增多并走向激化的重要原因。應暢通勞動者的利益表達渠道，確保勞動者合法利益落實到位，健全制度內的正規(guī)表達渠道，用法制的力量來化解勞資糾紛和勞資矛盾，避免勞資沖突的激烈升級。首先對我國現有的工會體系進行改革，使勞動者擺脫弱勢地位。工會成員由勞動者民主選舉產生，而非企業(yè)管理者任命或高層直接任職；強化工會建設，改變其機關化、行政化傾向，主動了解勞動者的愿望和要求，并要敢于表達、善于表達，使勞動者的訴求通過制度化途徑傳送到有關部門。其次是充分發(fā)揮社會團體、民間組織的積極作用，發(fā)揮它們利益聚合與利益表達的功能。三是在各個層次建立暢通的利益表達渠道，例如適當擴大勞動者在各層人代會和政協組織中的名額，使其有表達自己利益訴求的平等機會；改善接訪人員的工作態(tài)度和素質，提高信訪處理的效率和效果等。四是強化公共利益表達機制，例如發(fā)揮廣播、電視、報紙、雜志、互聯網等大眾媒體的社會監(jiān)督、利益訴求表達和意見整合功能，使勞動者有更多可選擇的表達渠道。

3.提供法律援助和支持，切實維護勞動者的合法權益。維護博弈中處于弱勢的勞動者的合法權益，有利于平衡勞資關系和力量，規(guī)范雙方行為。勞資雙方是相互依賴的，具有共同的利益契合，因此勞資兩利是可能的、可行的，要通過各種勞動法律法規(guī)，增強勞動者的力量，形成相對平衡的勞資關系力量對比。一方面要對處于強勢地位的資方進行限制，防止資方形成權力壟斷和利益獨占，忽視勞動者的利益訴求，更要防止資本和權力走向聯合，形成官商勾結。另一方面要提高勞動者的權利和地位，避免在信息不對稱的強弱群體之間形成零和博弈。具體來說，要完善和健全勞動者權益保障制度，切實維護勞動者的權益，提供各種法律咨詢和法律援助，保障勞動者與資方政治上的平等地位，在涉及勞動者利益的經營決策中實行聽證制度，建立協商對話制度等，例如新的《勞動合同法》規(guī)定“用人單位在制定、修改或者決定有關直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定”。不僅如此，還要對勞動者進行有關法律法規(guī)方面的宣傳教育，增強其法律意識，引導其通過理性、合法的渠道表達自己利益要求，勞資矛盾和沖突的化解依法定程序解決（協商、談判、仲裁、訴訟），自覺規(guī)范自己的表達行為。

4.探索勞資沖突的多元化解，形成政府管理和社會化解沖突的協同機制。發(fā)展社會性的沖突化解機制和調解組織，能夠減輕對政府管理的依賴性，為政府參與化解過程提供必要的準備和緩沖，減少政府直接卷入各種沖突的風險，降低因政府干預導致沖突惡化的幾率；可以為政府的最終干預方式提供更多的合法性基礎，同時提升政府作為沖突最終裁決人的地位；可以使政府能夠集中精力來處理那些社會性沖突化解機制解決不了的沖突。探索勞資沖突的多元化解機制，不僅要強化現有的政府組織調解勞資矛盾、化解勞資糾紛的職能和作用，還要發(fā)揮各種非營利性的、志愿性的社會組織的積極作用，構建多元化的沖突化解機制，即建立一種功能和特點多樣化，既相互補充，又相互協調的沖突化解制度，形成一種能滿足勞資雙方多樣需要的程序體系和動態(tài)的調整系統(tǒng)。勞資沖突的多元化解機制需要各種政府組織和民間組織等多元調解主體相互補充、相互促進，人民調解、社區(qū)調解、行政調解、司法調解等多種調解方式相互銜接和配合，法律調解和非法律調解、專業(yè)調解和非專業(yè)調解、直接調解和間接調解有機結合，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，為勞資雙方提供多元化的選擇。

[1]常凱.勞資沖突處理法制化:構建和諧勞動關系中一項急迫的政治任務[J].中國黨政干部論壇,2006,(12).

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[3]趙鼎新.社會與政治運動講義[M].北京:社會科學出版社,2006:2.

[4]本書編寫組.預防與處置群體性事件黨政干部讀本[M].人民日報出版社,2009:50.

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[6][法]古斯塔夫·勒龐.烏合之眾:大眾心理研究[M].馮克利,譯.中央編譯出版社,2004.

[7]Zhiyong Lan. A Conflict Resolution Approach to Public Administration[J].Public Administration Review,1997,57(1):27-36.

[8]《小康》研究中心.中國信用小康指數發(fā)布地方政府信用遠低于中央[EB/OL].中華網,2007-08-01。網址：http://www.china.com.cn/news/txt/2007-08/01/content_8614800.htm。

[9]李亞雄.失范:對當前勞資沖突問題的一種解釋[J].社會主義研究,2006,(1).

F249.2

A

1002-7408（2011）04-0031-04

2009年度教育部社科規(guī)劃項目“中國公共沖突的機制、策略和方法研究”（09YJA630078）的階段性研究成果。

韋長偉（1984-），男，山東臨沂人，南開大學周恩來政府管理學院行政管理學專業(yè)博士研究生，主要從事領導學與公共沖突管理研究。

[責任編輯：張亞茹]