鄧集文

（中南林業(yè)科技大學政法學院，長沙410004）

我國政府公共信息服務問責制改革的目標取向論析

鄧集文

（中南林業(yè)科技大學政法學院，長沙410004）

我國政府公共信息服務問責制改革的目標取向應定位于政府公共信息服務問責的科學化、民主化、法治化和績效化?？茖W的責任設計、問責標準和問責方法構成政府公共信息服務問責科學化的主要內容；人民主權原則、多數(shù)原則和平等原則是政府公共信息服務問責民主化應當遵循的基本原則。政府公共信息服務問責法治化重在實現(xiàn)問責法制統(tǒng)一化、責任劃分法制化和責任追究程序化；政府公共信息服務問責績效化重在實現(xiàn)問責運行和問責方式績效化。

政府公共信息服務；問責制改革；目標取向

黨的十七大報告明確指出：“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革的總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！边@為我國行政改革的目標選擇明確了總體方向。實行政府公共信息服務問責制是我國行政管理體制改革的重要內容，在行政體制改革總體方向指引下，正確定位政府公共信息服務（包括政府公共信息收集、加工和公開或政務公開）問責制改革的目標取向，對于政府行政體制改革的推進和健康發(fā)展具有重要的意義。對此，筆者認為，政府公共信息服務問責的科學化、民主化、法治化和績效化作為建立責任政府的應有之義，必須作為此項改革的基本目標取向。

一、政府公共信息服務問責的科學化

科學的責任設計、問責標準和問責方法是政府公共信息服務問責科學化的主要內容。只有構筑起包括科學的責任設計、科學的問責標準和科學的問責方法在內的政府公共信息服務問責體系，我國政府公共信息服務問責制才能不斷地朝著科學化的目標邁進。

1.科學的責任設計。要對政府公共信息服務的責任進行合理規(guī)定和科學設計。第一個層次的政府公共信息服務責任是一個整體的責任。我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定中央人民政府——國務院對全國人民代表大會及其常委會負責并報告工作，同時，國務院實行總理負責制。在此，“負責”有兩層意思：一是就行政機關與權力機關的關系而言，總理代表國務院向全國人民代表大會及其常委會負責，這是指行政機關對權力機關的責任制度；二是就國務院內部關系而言，總理是國務院的負責人，全面領導國務院的工作。這種責任包括政府公共信息服務責任。地方政府公共信息服務的責任則具有雙重規(guī)定。這是我國《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定使然：一方面地方政府要向本級人大及其常委會負責外，另一方面地方各級政府還必須對上級政府負責。以上政府公共信息服務責任是一種宏觀意義上的責任，有必要進一步對其作出科學而合理的劃分。第二個層次的政府公共信息服務責任是行政人員或政府官員的責任，即行政人員是否正確地和有效地行使公共權力。美國當代行政倫理學教授特里·L·庫珀指出：“公共行政人員作為一種代理人角色，包括了復雜的責任內容，即對多種委托人負責，這些委托人包括組織的上級、政府官員、職業(yè)性協(xié)會和公民?！盵1]64行政人員最為直接地要對他們組織的上級負責，貫徹上級的批示或相互間業(yè)已達成一致的目標任務，也要對其下屬的行為負責?！耙驗椴幌Ｍ袚鷽Q策責任而將問題逐級向上推諉，這和你沒有權力做出決定時卻做了或允許下屬采取不當行為一樣，都屬于不負責的行為?！盵1]68-69所以，“從哲學的角度看，行政學的研究與適當分配憲法權力的研究密切相關。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡便的安排。通過這種安排，可以使官員準確無誤地承擔責任。必須找到不給權力帶來損害的最佳分權方式，找到不會導致責任模糊的最佳責任分擔方式?！盵2]17

2.科學的問責標準。要使政府公共信息服務問責走向科學化，就必須建立科學的問責標準。目前，對政府公共信息服務，包括政府信息公開或政務公開進行問責，已經確立了一些合法合規(guī)性標準。比如，許多法律、法規(guī)、規(guī)章明文規(guī)定，有關政府部門在公共信息服務工作中不負責任，就要被問責。把合法合規(guī)性作為問責的一種標準還比較容易，因為有法律、法規(guī)、規(guī)章可以遵循。但是，對公共信息資源使用的經濟性、效率性、效果性的目標界定是較為困難的，但又是很重要的。因此，在政府公共信息服務問責制改革中，需要為公共信息資源使用的經濟性、效率性、效果性的目標界定建立科學的標準，以便于進行問責。

在建立政府公共信息服務的科學問責標準時，還必須考慮一些相關的問題。比如，一些重大事故發(fā)生后，面對記者的采訪，人為事故的當事人或自然災害中明顯失職的權力人，常常有意縮小傷亡數(shù)字，甚至制造假象來欺上瞞下。因為傷亡數(shù)字與事故等級直接相關，事故等級決定著他們將承擔的領導責任的大小，而往往不取決于有關方面處理事故的努力及其成效。因此，在制度設計的時候，應該用一些考核指標要求官員上報真實的危機信息。除了事故結果這個指標外，有關官員在防止事故發(fā)生和處理事故方面的努力及成效也可以作為問責的標準或裁量責任的指標。當事故不可避免的時候，要考慮有關官員應對危機的努力在多大程度上降低了危機損失。換句話說，官員的危機管理能力應該是責任考量的重要指標。如果一個官員在發(fā)生事故后積極處理，做到了他能做的一切，那么責任應該相應輕一些。如果采取不作為的態(tài)度，或者試圖隱瞞事實，就應該不折不扣地加以問責。[3]同時應該建立一個配套的官員績效評估和公示體系，把官員的工作動態(tài)、工作成效都進行公示，讓公眾來評價官員是瀆職還是稱職。

3.科學的問責方法。問責方法，即發(fā)現(xiàn)政府失責行為后，采用何種手段加以懲罰。對于政府的行為必須按照賞罰分明的原則對待，特別是對于失責政府要給予懲罰。目前許多法律法規(guī)對政府公共信息服務問責的方式作了規(guī)定。問責方式大致為：責令整改、給予行政處分、責令辭職或免職、引咎辭職、追究民事責任和刑事責任。以《中華人民共和國政府信息公開條例》為例，其對行政機關違反本條例規(guī)定的，規(guī)定了如下問責方式：由監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，從這些問責方式可以看出，《政府信息公開條例》對問責方法的規(guī)定還不夠具體。其他的法律法規(guī)也存在同樣的問題。這就需要通過制度改革對問責方法作出科學、合理的細化、具體化規(guī)定，從而使政府公共信息服務問責制真正落到實處。

二、政府公共信息服務問責的民主化

民主是當代政治發(fā)展的一種不爭的價值取向。民主的基本原則主要包括人民主權原則、多數(shù)原則和平等原則，這些正是我國政府公共信息服務問責民主化應當遵循的基本原則。

1.遵循人民主權原則。人民主權，又稱主權在民，也就是人民當家作主的意思。[4]114人民主權原則回答了對政府公共信息服務進行問責誰有最終權力的問題。人民主權論認為，國家是由人民根據(jù)自由意志締結契約的產物，國家的最高權力屬于人民。即人民是主權者，是國家的主人，行使當家作主的權利。政府信息作為一種重要的國家資源，人民理所應當?shù)貙ζ湎碛兄闄?，平等地獲取政府信息是人民的合法權益?！皫缀趺恳豁棛嗬继N含著相應的政府義務。”[5]26政府是被授權者。作為人民行使權力的代理者，政府理應向人民公開信息。保障人民獲取政府信息的權利是政府必須履行的責任。換言之，人民與政府之間的委托—代理關系決定了政府在行使人民賦予的權力的同時，必須受人民監(jiān)督，向人民負責。[6]政府有責任向人民公開所掌握的信息，人民有權對政府機構及官員公開信息的行為進行監(jiān)督問責。

總之，要實現(xiàn)政府公共信息服務問責的民主化，就應當以廣大人民群眾為最根本的問責主體。民主化的政府公共信息服務問責制從本質上體現(xiàn)的問責理念是：廣大人民群眾是國家權力的真正擁有者，政府機關及其工作人員要向人民群眾負責。人民群眾通過選舉的方式將國家權力授予政府機關及其工作人員之后，有權要求他們對職責的履行情況進行說明，有權要求他們公開有關政府運作的信息，有權要求他們對違反職責要求的行為承擔責任。

2.遵循多數(shù)原則。多數(shù)原則，按照亞里士多德的界定，即“政事裁決于大多數(shù)人的意志”；[7]312按照羅伯特·達爾的界定，即“當在不同的備選方案之間進行挑選時，為較多數(shù)人所偏好的方案應該被選中”。[8]51多數(shù)原則是使民主能夠正常運轉的游戲規(guī)則。薩托利就曾說過，除非多數(shù)“游戲規(guī)則”或原則得到普遍接受，民主制度便沒有處理內部沖突的規(guī)則可言，也就很難作為民主制度運行。[9]36在政府公共信息服務問責方面，多數(shù)原則回答了政府公共信息服務問責主體應當如何開展問責工作的問題。在具體實施問責的過程中，民主化的政府公共信息服務問責制要求問責主體遵循按照多數(shù)人的意志進行決定的原則開展工作。這一原則規(guī)范著政府公共信息服務問責主體的問責行為。在作出政府公共信息服務問責處理決定時，應當按照政府公共信息服務問責主體中多數(shù)人的意志做出決定，而不應當由部門領導個人做出決定。只有這樣，才能防止人治問責，才能防止錯誤問責，才能確保政府公共信息服務問責的公正性和嚴肅性。

3.遵循平等原則。“平等這個詞概括了人類迄今為止所取得的一切進步。”[10]256作為民主政治的一項重要原則，平等就是“公民在政治上被一視同仁”。[11]11在民主社會，平等是不可或缺的?！霸诿裰鲿r代鼓勵人們前進的主要激情，是對這種平等的熱愛。”[12]621對于政府公共信息服務問責來說，平等原則回答了應當如何確定政府公共信息服務問責對象的問題。所有的政府官員在公共信息服務問責中的權利和義務都應當是平等的。不應當存在只享有各種權利而不承擔接受政府公共信息服務問責義務的政府官員，也不應當存在只承擔接受政府公共信息服務問責義務而不享有各種權利的政府官員。所有政府官員既應當平等地享有各種權利，又應當平等地承擔接受政府公共信息服務問責的義務。所以，在確定政府公共信息服務問責對象時，唯一的判定標準是看政府官員是否違背了職責要求，不能因為一些黨政領導干部位高權重就將其排除在政府公共信息服務問責對象的范圍之外。

三、政府公共信息服務問責的法治化

1.問責法制統(tǒng)一化。有法可依是政府公共信息服務問責法治化的基礎。對于政府公共信息服務問責制來說，有法可依的“法”，既包括國家法律，又包括地方性法規(guī)、規(guī)章。政府公共信息服務問責首先要在國家法律的規(guī)范下開展，嚴禁一切違犯國家法律的問責行為。在遵守國家法律的前提下，政府公共信息服務問責要依據(jù)相關的法規(guī)、規(guī)章有序進行。當前政府公共信息服務問責的規(guī)定要么散見于國家法律法規(guī)中，要么分別出現(xiàn)在各地方規(guī)章中。也就是說，目前政府公共信息服務問責法制還不健全、不統(tǒng)一，給依法問責帶來了一定的困難。因此，必須進一步健全政府公共信息服務問責法制，通過調整、完善立法促成其走向統(tǒng)一化。

2.責任劃分法制化。對政府機關及其工作人員進行問責的前提是責任明確，以法律和正式制度的形式對不同的部門與崗位的責任進行劃分，否則，就無法確定誰應該承擔什么責任，也無法有效地追究責任。[13]法治的一個重要原則是：與法律相關的責任必須明示于法律中才是有效的。這樣，使權力只受合法責任的制約和保護，而不受非法“責任”的掣肘。對于消極責任，尤其需要以規(guī)則的明示為前提。因為凡是合法的權力行為，無須追加其他任何責任；凡是違法的權力行為，不管其實施主體是誰，都不能豁免，更不能放縱。

當下我國政府公共信息服務的責任劃分至少應從兩個層面考慮：一是黨政之間，即黨務系統(tǒng)和政務系統(tǒng)之間的職責劃分。一起責任事件，到底應該由黨委書記負責還是由行政首長負責，目前并沒有明確的判斷依據(jù)；二是責任具體到人，即在黨政領導正副職、上下級官員之間的責任如何分配。如果權責不清，責任劃分帶有不可預期性，必然會使問責“彈性”過大，最終失去公平性。與此同時，責任劃分既要明確也要合理與適當：縮小責任范圍意味著有些權力沒有責任，從而違背民主政治的初衷；擴大責任范圍不僅意味著有失公允，挫傷政府及其官員的積極性，而且可能使責任無法實現(xiàn)，因為現(xiàn)代社會責任感被削弱的重要原因之一，就是責任的范圍被過分擴大，超出了責任主體的能力，所以，“欲使責任有效，責任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從知識上講，它也必須與人的能力所及相適應”。[14]99

3.責任追究程序化。從整體上說，民主是一種程序，[9]25而且作為一種程序的民主，必須先于我們可以要求于民主的其他任何基本成就而存在，甚至可以說，沒有程序就沒有民主。為此，必須用程序來保證政府公共信息服務問責制沿著法治的軌道進行，防止陷入人治的誤區(qū)。當前我國政府公共信息服務問責在程序方面不盡完善，亟需改進。政府公共信息服務問責的程序化涉及問責全過程的方方面面，內容很多，但以下三點尤其迫切：一是政府公共信息服務責任的認定程序。有了明確的責任劃分，還需要通過一定的程序來認定責任的歸屬、嚴重程度等，否則就可能出現(xiàn)“替罪羊”問題而背離問責的初衷。二是政府公共信息服務問責的啟動程序，即問責主體以什么樣的形式、在什么場所、通過什么樣的方式對政府機關及其工作人員進行問責。如人大的質詢、罷免等問責形式，已有法定程序，但其他問責主體如何對政府機關及其工作人員進行問責，顯然還沒有相關程序。三是政府公共信息服務問責的回應程序，即被問責的政府機關及其工作人員通過什么樣的程序來為自己的行為進行解釋甚至辯解，在政府公共信息服務問責事件中“引咎辭職”或被免職的官員沉默無聲并不符合責任政治的原理。

四、政府公共信息服務問責的績效化

1.問責運行績效化。政府公共信息服務問責制改革的目標之一是提高問責效果。實現(xiàn)政府公共信息服務問責運行績效化則是提高問責效果的一條重要途徑。為此，需要加強問責分工、協(xié)作，提高資金、資源的使用效率，以實現(xiàn)政府公共信息服務問責運行績效化。具體而言，在政府公共信息服務問責運行過程中，既要考慮問責質量的要求，又要盡量減少使用資金、資源的成本，即達到支出最小化；要處理好問責結果與使用的資金、資源之間的關系，以較少的投入得到最大產出，即達到效益最大化；要處理好問責的預期結果和實際結果之間的關系，即達到結果最優(yōu)化。這樣，成本、結果的考量會促使政府公共信息服務問責運行走向績效化。

2.合理設定問責績效評估指標?！柏熑尾粌H僅意味著在自己的權限內回答已經發(fā)生或正在發(fā)生的事情……在大部分場合下，責任還有另外一層含義，就是：你的回答或你的責任應該能夠由監(jiān)督主體依據(jù)一定的標準或預期通過測量來進行評估?！盵15]41如果沒有一個有效的工具對失責行為的性質、程度做出判斷，那么問責就失去了客觀性和準確性，問責績效也就無法得到保證。所以，為了達到政府公共信息服務問責運行績效化，需要合理地設計問責的績效評估指標，以便有效地開展問責。政府公共信息服務問責的績效評估指標既要包含執(zhí)行關于政府公共信息服務的法律、法規(guī)、規(guī)章的情況，也要包含政府機關及其工作人員在公共信息服務過程中廉潔自律的情況，還要包含政府機關及其工作人員是否嚴格進行公共信息管理與服務，是否在公共信息服務事業(yè)上取得顯著的成效等。法律、法規(guī)、規(guī)章是考核有關公共信息服務活動合理、合法的基本依據(jù)，也是考核問責客體責任履行、目標實現(xiàn)、管理水平的重要尺度?？己苏畽C關及其工作人員在公共信息服務過程中有沒有利用信息進行尋租，需要設計廉潔自律情況這一績效評估指標。考慮到當前政府公共信息服務問責指標中缺乏公共信息服務事業(yè)建設顯著成效的指標，因而設定該指標應成為政府公共信息服務問責績效化的重要內容。

3.問責方式績效化。從關于政府公共信息服務的規(guī)章來看，目前政府公共信息服務問責方式主要包括責令改正、通報批評、給予行政處分、追究紀律責任、追究刑事責任等。以地方政務公開規(guī)章為例，江西省南昌市政務公開問責方式包括：（1）情節(jié)輕微，影響較小的，對有關責任人給予誡勉談話或批評教育，并限期改正；（2）影響正常工作或者給群眾造成損失的，對有關責任人給予通報批評，責令其作出書面檢查，取消其當年評優(yōu)、評先資格；（3）情節(jié)嚴重，影響較大的，對部門或單位給予通報批評，責令限期整改，取消單位年度評優(yōu)、評先資格；對領導給予通報批評，取消年度評優(yōu)、評先資格，視情節(jié)給予相應的政紀處分；將直接責任人調離原工作崗位，并按規(guī)定給予行政處分；（4）觸犯刑律的，移送司法機關處理。重慶市政務公開問責方式包括責成限期整改、實施行政問責和追究紀律責任。四川省政務公開問責方式包括責令改正、通報批評、給予行政處分和進行司法問責?？偟目磥恚捎谡残畔⒎諉栘煼绞降囊?guī)定比較寬松，問責方式的績效不高。正因為如此，問責方式績效化應成為我國政府公共信息服務問責制改革的一個重要目標。要達到這個目標，既要將已有的問責方式的規(guī)定加以具體化，又要增加一些嚴格的問責方式的規(guī)定。

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D63

A

1002-7408（2011）04-0007-03

國家社會科學基金項目（10BZZ034），湖南省教育廳優(yōu)秀青年項目（10B121）。

鄧集文（1971-），男，湖南隆回人，中南林業(yè)科技大學政法學院副教授、博士，北京師范大學博士后研究人員,研究方向：現(xiàn)代政府與政治。

[責任編輯：黎峰]