□ 朱克映

十一屆全國人大三次會議以來，專題詢問一詞頻頻見諸報端，無論是傳統(tǒng)媒體還是新聞網(wǎng)站，有關(guān)專題詢問信息可謂應(yīng)接不暇。一石激起千層浪，這個浪潮自上而下展開，又自下而上呼應(yīng)，形成上下互動、此起彼伏的人大監(jiān)督工作新畫卷。

人大監(jiān)督制度是人大制度的重要組成部分，改革開放30多年來，人大監(jiān)督制度隨著人大制度的逐步完善而不斷發(fā)展，專題詢問就是與時俱進的產(chǎn)物。詢問和質(zhì)詢是人大對“一府兩院”實施監(jiān)督的法定形式，但加上“專題”二字就是一種嶄新的提法，成為人大監(jiān)督工作一個引人矚目的亮點。作為法律詞語，“詢問”出現(xiàn)的時間較長；作為工作用語，“專題詢問”誕生的時間則短。為什么一項簡單的監(jiān)督方式使用不久就產(chǎn)生如此大的反響和如此多的效仿呢？這就要求我們溯果以求其源，深挖其根以窺全貌。

一、全國各級人大競相開展專題詢問的成因分析

一是憲法法律的相關(guān)規(guī)定，為人大開展專題詢問提供堅實的法律基礎(chǔ)。憲法對人大及其常委會的監(jiān)督工作規(guī)定得較為寬泛，這些規(guī)定涵蓋了對國家機關(guān)及其部門的監(jiān)督，為人大開展各項監(jiān)督工作打下堅實的法制根基。監(jiān)督法設(shè)專章對詢問和質(zhì)詢作了規(guī)定。代表法第十三條規(guī)定，“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機關(guān)提出詢問。有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當派負責人或者負責人員回答詢問?！钡胤浇M織法第二十八條規(guī)定，“質(zhì)詢案以口頭答復的，應(yīng)當由受質(zhì)詢機關(guān)的負責人到會答復?！边@些規(guī)定是對人大監(jiān)督方式的進一步細化，為專題詢問提供了很好的依據(jù)。由此可見，專題詢問是人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一個重要方式，也是人大常委會組成人員在審議議案和有關(guān)報告時了解有關(guān)情況的一種有效手段，是人大的法定職責。

二是全國人大常委會的率先破冰，為地方人大常委會接續(xù)效仿提供權(quán)威的范例。2010年6月24日上午，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報告時進行了專題詢問，財政部多位負責人到會回答詢問，這是全國人大常委會首次進行專題詢問。2010年8月27日，十一屆全國人大常委會第十六次會議召開聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于國家糧食安全工作情況進行專題詢問。2010年12月24日，十一屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作情況的報告進行專題詢問。按照法律規(guī)定，上下級人大之間雖然不是領(lǐng)導關(guān)系，但是上級人大對下級人大具有法律監(jiān)督等權(quán)力，所以全國人大常委會的做法對地方人大具有普遍的影響力。在全國人大常委會首次開展專題詢問后不久，浙江、貴州、重慶、四川、福建、河南、上海等地陸續(xù)開展了專題詢問。2011年的全國人大常委會工作報告又明確指出，將結(jié)合審議“一府兩院”相關(guān)報告開展專題詢問；各地人大常委會也大都在工作計劃中安排了這項工作，專題詢問已經(jīng)成為當前各級人大普遍采用的監(jiān)督手段。

三是代表和群眾的支持和擁護，為各級人大繼續(xù)做好這項工作增強了動力。各級人大常委會組成人員，他們是“代表中的代表”，從各地專題詢問的開展情況看，他們都踴躍參與，積極表達自己的觀點，在各級人大開展專題詢問時，每次都有不少組成人員雖然報名但沒來得及發(fā)言。從常委會組成人員提問的內(nèi)容看，他們對所提問題把握得很準，顯然都進行了精心準備。廣大群眾對專題詢問工作也非常期待，特別是全國人大常委會組織第三次專題詢問時，因為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革事關(guān)每個人的切實利益，全國人大常委會首次通過電視實時報道、網(wǎng)絡(luò)直播的方式發(fā)布信息，引起更大范圍群眾的關(guān)注。從目前的情況看，各地組織的專題詢問都取得很大成功，這進一步增強了代表和群眾繼續(xù)支持這項工作的信心，他們反過來會對專題詢問工作給予更大的支持，形成了良性互動的局面，推動了這項工作的深入開展。

四是政府部門的大力配合，為人大常委會依法行使職權(quán)提供很大便利。從監(jiān)督方式看，詢問是人大監(jiān)督的法定形式，是人大及其常委會行使知情權(quán)的形式之一，也是一種剛性不強的監(jiān)督方式，所以監(jiān)督對象一般不會產(chǎn)生抵觸情緒。從監(jiān)督程序看，開展專題詢問的議題在年初確定，被詢問對象有充足時間把這項工作做好，而且做好本職工作是其職責之所在。在進行專題詢問之前，被詢問對象可以充分準備好相關(guān)材料，就不會在詢問時出現(xiàn)因準備不足而發(fā)生無言以對的尷尬場面。從監(jiān)督效果看，各級人大常委會開展的專題活動都進行了充分報道，這些報道既傳遞了工作信息，也從正面對被詢問對象的工作進行了宣傳，起到了很好的宣傳效果，對下一步更好地開展這項工作產(chǎn)生很好的輿論氛圍。所以，人大常委會開展的專題詢問真正做到了寓監(jiān)督于支持之中，政府部門對這項工作一般都很支持。

二、繼續(xù)深化和推進專題詢問工作的思考

一要進一步加強對專題詢問工作的認識。專題詢問不是剛性很強的監(jiān)督手段，有的把它歸為柔性監(jiān)督，但對這種柔性監(jiān)督一定不能小視，不能認為專題詢問不過是一種一問一答，無關(guān)痛癢，解決不了什么實際問題，也不會取得實質(zhì)性監(jiān)督效果。專題詢問主題突出、問題集中、針對性強，有組織、有準備地對特定議題進行問答，有效克服了一般詢問的提問隨意性和問題發(fā)散性等不足。通過有重點的詢問和有準備的回答，不僅使人大代表或常委會組成人員深度了解政情社情，提高議政質(zhì)量，同時還可對被詢問者施加一定壓力，敦促有關(guān)方面加強和改進工作。

二要進一步完善專題詢問工作的規(guī)范化程度。

專題詢問是對法定詢問監(jiān)督方式的創(chuàng)新和發(fā)展，沒有現(xiàn)成的操作模式可資借鑒。從各地的實踐看，大家都注重學習借鑒，特別是把全國人大常委會的做法作為權(quán)威案例，但這項工作缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程。人大及其常委會是集體行使職權(quán)，每一項工作都要“興師動眾”，涉及面廣，運作成本較高，迫切需要專門法規(guī)或操作規(guī)程來規(guī)范和指導專題詢問工作。

三要進一步加強專題詢問工作的“前升后延”。

專題詢問的主旨在問，中心是推動“一府兩院”及職能部門把工作做得更好，所以人大常委會一定要在專題詢問前做足功課，加強調(diào)研，找準問題的癥結(jié)，準確傳達代表和群眾集中反映的心聲。在專題詢問過程中，要加強組織協(xié)調(diào)工作，組織好政府相關(guān)部門的積極參與，及時與政府部門溝通，確保最大程度上贏得政府的理解和支持。專題詢問不能一問就了，要善于運用組合拳，對詢問中發(fā)現(xiàn)的問題要及時采取相關(guān)監(jiān)督手段，力求詢問成果的最大效益。

三、專題詢問模式對新時期人大監(jiān)督工作的啟示

一是進一步發(fā)揮好憲法法律賦予人大各種監(jiān)督方式的作用。監(jiān)督法如同人大監(jiān)督工作的憲法，從框架結(jié)構(gòu)上看，它賦予了人大七種監(jiān)督權(quán)力。但在實際工作中，各級人大運用較多的是聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、工作評議等，而特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等一些重要的監(jiān)督手段很少使用。這些監(jiān)督手段如同人大工作的利器，束之高閣過久就會產(chǎn)生遺忘或鈍化，失去其應(yīng)有的威力，應(yīng)發(fā)揮好每一種法定監(jiān)督手段的應(yīng)有作用。

二是進一步增強人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新力度。創(chuàng)新是不竭動力，是提高各種工作績效的活力源泉。人大監(jiān)督工作也要在法定框架下創(chuàng)新，監(jiān)督工作創(chuàng)新可以有多種，細化監(jiān)督方式、完善監(jiān)督手段也是一種創(chuàng)新。從專題詢問可以看出，詢問是一種“古老”的監(jiān)督方式，但加上“專題”就煥發(fā)生機，產(chǎn)生了全國性的轟動效應(yīng)。要素組合也是一種創(chuàng)新，監(jiān)督工作也要打組合拳，要把憲法法律賦予的相關(guān)權(quán)力組合起來使用，這樣可以發(fā)揮更大的威力。如專題詢問前，一般都開展了執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等活動，專題詢問后也適情采取了一定的監(jiān)督措施。

三是進一步發(fā)掘“柔性監(jiān)督”手段的邊際效益。

人大與“一府兩院”都是在黨的領(lǐng)導下開展工作，都是以服務(wù)人民群眾為宗旨，因此人大的監(jiān)督是寓監(jiān)督于支持之中，監(jiān)督是手段，支持“一府兩院”更好地開展工作才是目的。從歷史文化傳統(tǒng)來看，中國人講求以和為貴；從當前國家政策看，中央提倡建設(shè)和諧性社會。所以，柔性監(jiān)督更容易為各方接受，可操作性更強。由此意義說，人大監(jiān)督要以“柔性監(jiān)督”為主，以剛性監(jiān)督為輔，剛?cè)岵拍馨l(fā)揮出各種監(jiān)督手段的最大效益，切實提高人大的監(jiān)督實效。要不斷深化對法定“柔性監(jiān)督”的認識，用足用活法律賦予的權(quán)力，多采用“和風細雨”的模式，并使之規(guī)范化、常態(tài)化。讓“一府兩院”主動爭取人大的監(jiān)督、人民群眾滿意人大的監(jiān)督，這樣的監(jiān)督才能達到更高的境界，和諧社會才能更加和諧。